我们需要什么样的教育政策比较研究

/我们需要什么样的教育政策比较研究【摘要】教育政策比较研究日益成为教育研究的热点领域。既有研究存在着以下问题：在研究对象上，偏重单一国别而缺失真正意义上的多国比较；在研究目的上，偏重借鉴功能而非促进知识生产；在研究方法上，偏重文献研究而忽视多学科方法的运用。教育政策比较研究需要转型：超越单一国别研究，通过国家间教育政策异同的比较生成新的教育政策知识；超越简单化的教育政策借鉴，通过教育政策的比较研究与交流促进一国教育政策的内生发展，生成本土化的教育政策理论，与其他国家的教育政策实践和理论展开对话；在教育政策文本分析之外，借助于历史学、人类学和实证研究等多元方法，比较分析多国教育政策过程及其与历史、文化和社会结构的联系，提升教育政策研究的水平。【关键词】比较教育；教育政策；政策比较研究；教育政策交流 一、问题的提出 在全球化背景下，国际教育交流和合作日益广泛与深入，比较教育学科也日趋成为教育学中的“显学”。在比较教育研究中，国家和地区间的教育政策比较在近年来成为热点，在教育研究文献中的比重日益增加。以国内比较教育领域的权威期刊《比较教育研究》为例，据笔者统计，其在2017年至2019年所刊载的516篇学术论文中，有249篇论文以教育政策研究为主题。综览这些文献，教育政策比较研究涵盖各级各类教育政策，覆盖多个国家和国际组织，研究内容涉及教育财政政策、课程政策、教师政策等方面，主题极其广泛。但是，不可否认的是，当前我国教育政策比较研究还存在着若干问题。首先，从研究对象来看，教育政策比较研究多关注单一国别的教育政策。在上述249篇教育政策主题的文章中，有188篇是单一国别研究，而仅有14篇文章是明确地对两个以上国家教育政策的比较研究①，仅有少数文献是对两个以上国家之间教育政策的比较分析。其次，从研究思路和目的上看，教育政策比较研究一般遵循“外国政策—本国问题—借鉴与启示”的思路。在前述样本中，论文标题包含“启示”的有29篇、包含借鉴的有6篇——当然，即使没有在标题中明确标记“启示”与“借鉴”的论文，也多在正文中论述了国外教育政策对我国的借鉴意义。这些研究偏重于教育政策的借鉴功能，而较少探索如何通过借鉴促进本国教育政策的自主发展和教育政策理论知识的生成，也较少探讨如何在借鉴之上促进国家之间教育政策平等交流的路径。再次，在研究方法论方面，当前教育政策的比较研究偏向于当下外国教育政策热点的研究，而对外国教育政策的运作过程及其历史变迁关注较少，如在上述样本中，明确从教育政策历史变迁维度进行的比较研究仅有9篇；研究者对外国教育政策文本和实践案例的描述较多，而对教育政策的制定、执行过程及其社会政治背景的深入研究较少，难以通过深入研究一国或多国的教育政策长时段变迁及其与社会文化背景的关系生成教育政策知识。 本文将探讨以下问题：第一，在教育政策比较研究的对象方面，如何超越单一的国别研究，通过国家间教育政策的比较研究与交流生成新的教育政策理论知识；第二，在教育政策研究目的方面，如何超越简单化的教育政策借鉴，通过教育政策交流促进一国教育政策的内生发展与自主发展，在此过程中生成本土化的教育政策以及相应的教育政策知识体系，并通过比较研究实现与其他国家在教育政策实践和理论上的对话；第三，在教育政策比较研究方法论层面，如何超越文献层面的教育政策比较，借助于多元方法深入考察多国教育政策过程的异同，比较分析多国教育政策，在此基础上促进我国教育政策研究水平的提升。 二、从国别研究走向比较研究 顾名思义，作为学术研究方法的比较，至少是对两个以上单位异同之处的分析。然而，如前所述，在当下的教育政策比较研究中，大多数其实是国别研究，即“围绕某一国家特定情境下发生的教育现象进行整体性分析的一类研究”[1]。对单一国家的研究是比较教育研究文献的主体，“在2016年召开的第16届世界比较教育大会上所提交的论文中，可能至少仍然有70%以上的论文是对单一国家的研究”[2]。在比较教育研究发展的较长历史阶段内，国别研究都有着重要的意义，它可以通过对某一特定国家的教育政策进行研究，深入地考察某项教育政策的演变历程及其社会背景，较为全面地了解(knowing)并更深刻地理解(understanding)一国教育政策的产生与演变。但是，当我们将“比较”视为学术研究的主要方法和知识生产方式时，对单一国家的教育政策研究是不够的。“比较教育的著述在多大程度上是进行真正的比较……甚至在很多明确以‘比较’为刊名的期刊中，如《比较教育》(ComparativeEducation)和《比较教育评论》(ComparativeEducationReview)中发表的很大一部分论文是对一个国家的研究，而这种研究中的比较，从性质和程度上看都是值得怀疑的。”[3] 在既有研究中，单一国家研究多是对发达国家教育政策的研究，如在前述《比较教育研究》所刊教育政策主题的249篇论文中，关于美、英、日、俄、德、澳和加拿大等国教育政策的论文共159篇，仅有31篇论文研究此7国以外的其他国家(如伊朗、以色列、芬兰、不丹等)。不言而喻，在教育政策比较研究领域形成了以发达国家为中心的格局，不同的国家被研究者区分为中心和边缘。主要发达国家以外的国家，其教育政策往往被忽视，教育政策运行过程及其经验无法受到重视，教育政策问题无法得到充分研究，这些国家的教育政策研究者在国际学术舞台上也难以发出自己的声音。在此意义上，主要发达国家，尤其是英语国家在教育政策实践和理论体系建设方面，形成了对不发达国家的“殖民化”。对单一发达国家教育政策的研究更为强调学习和借鉴而忽视对“比较”方法的运用，因而损失了其应有的学术价值。如日本教育学者马越彻在反思日本比较教育研究时所说：“认为只要翻译、介绍和学习发达国家的模式就足够了的意识致使日本的外国教育研究根基肤浅。”[4]马克·贝磊(MarkBary)等人也认为：“中国比较教育研究也包含太多的对外国教育状况的描述，缺乏基于系统比较的分析。”[5] 上述状况对于教育政策理论的建设是不利的，也无法体现“比较”这一基本研究方法对于教育政策知识生产的意义。比较是一种重要的思维方式，“人类社会的差异性与特质性造成了社会科学具有情境性(contextual)和相对性的特征……理解生物和社会多样性的最好办法就是比较”[6]。比较不仅是为了理解国家和文化之间的差异，也是为了更好地理解自身，“只有将你所在的国家同其他国家相比较，才有可能体悟到本国的独特性、结构及运作状况”[7]。教育政策比较研究需要从单一国别研究走向基于比较的教育政策交流，在对多元文化与教育政策的比较和理解中生成新的知识。广义上的文化(包括政治制度、经济发展模式、社会结构、文化传统和生活方式等)多样性构成了世界的丰富性，对文化多样性的尊重是构建人类命运共同体的基础。文化之间的差异、冲突与融合又是世界历史发展的永恒主题，也是社会变迁的动力。比较研究追求对多样性和差异性的理解，在对他者和自我的认识中实现知识的增长。通过比较教育研究，探究不同国家特定文化背景下教育发展变迁的历程和特征，了解、理解不同于我们的族群是如何组织开展教育活动的，这构成我们关于教育知识多样性的基础，各国之间的教育政策交流也是促进民族国家教育政策建构的重要动力来源。通过比较来理解不同国家教育政策的异同之处，探求各国教育改革与发展的得失，分析其背后的社会背景和原因，这是教育政策理论知识的重要来源。 对两个及以上国家教育政策的比较研究可以从两个层面展开。其一，在教育体系内部，发现各级各类教育中的共同政策问题；分析不同国家同类教育问题形成原因的异同之处；探究各国解决同类教育问题时所采用的教育政策的异同之处；考察在实施相同或近似教育政策时所取得效果的差别及其影响因素。其二，在教育政策与社会之间，分析不同国家的政治制度、经济发展、文化传统与社会结构对教育政策的制定、执行和效果的影响机制。在此基础上，探讨不同国家之间教育政策的关系，研究国家间教育政策交流和影响的功能与机制、制约国家间教育政策交流的文化与社会制度障碍等，都可以拓宽教育政策研究的问题域，生成新的教育政策知识。当今世界，一国教育政策系统不是孤立存在的，研究国家间的教育政策如何建构关系网络而相互影响，可以拓展传统意义上的民族国家这一地理特征对教育政策学科的限制，在更广阔的空间里探讨教育政策的交流、借鉴、转移和流动。[8]另外，在全球化背景下，国际组织开展了诸多国际项目，如国际学生评价项目(ProgrammeforInternationalStudentAssessment，以下简称PISA)、世界银行(WorldBank)对落后国家和地区的教育支援项目，分析这些跨国项目在不同的经济、社会和文化背景下实施的过程、效果及其特征的异同，在不同的语境中以多样化的教育政策及其与社会背景之间的联系生成丰富的教育政策理论知识。 仅仅研究和借鉴少数发达国家的教育政策，会产生基于发达国家教育发展经验的同质化思维，这会对世界教育政策多样性的发展造成损害。“比较教育学研究应当减少对那些统一标准、统一概念和统一思维方式的过分依赖，依据不同民族国家社会文化和教育的实际情况，采用各不相同的、更加灵活的方式来描述不同民族国家的教育现象……应当联系当地的社会文化和教育实际来分析各个民族国家教育特色的成因，并按照它们各自社会历史和文化发展的逻辑来讨论教育发展问题。”[9]在教育政策比较研究中，要尊重不同国家间教育发展阶段的差异，以“各美其美、美人之美、美美与共”的思维方式和同情之理解的态度考察教育政策背后的社会结构、文化背景和经济基础，理解各国教育政策生成和发展的内在逻辑。 三、从模仿借鉴到自主发展和平等交流 在教育政策领域，“教育政策借鉴是比较教育研究中一个根深叶茂的领域，在过去20年中吸引了全球学者的眼球”[10]。在全球化社会里，“一个国家的教育能对另一个国家的教育产生重要影响。这种影响既可以从宏观上改变一国最高决策层的教育理念与构想，也可以从微观上改变教室层面的教学方法”[11]。尤其是在联合国教科文组织、世界银行等国际组织的影响下，教育政策在国家和地区间的传播与借鉴更为频繁。同时，PISA等国际教育测评项目的开展，也使在测评项目中落后的国家更加注重借鉴测评成绩较好国家的教育政策和教育模式。比较教育的学术研究期待通过借鉴指向本国教育实践的改善，这是非常现实的追求和功用。 然而，由于各国国情的差异，简单地借鉴或模仿、复制其他国家的教育政策可能会导致一项在别国成功的教育政策在本国失败。迈克尔·萨德勒(MichaelSadler)以比喻揭示了借鉴论的简单化倾向：“我们不能随意地漫步在世界教育制度之林，就像小孩逛花园一样从一堆灌木丛中摘一朵花，再从另一堆中采一些叶子，然后指望将这些采集的东西移植到家里的土壤中便会拥有一个有生命的植物。”[12]萨德勒追求将教育事业置于其生存和发展的文化与社会历史背景中，避免割裂教育与社会文化之间的联系，而只是简单地复制、模仿别国教育政策。然而，诚如大卫·菲利普斯(DavidPhillips)所言：“百年来，萨德勒的话还不时在耳边回响，但过分简单地看待外国教育借鉴，天真地认为教育政策和模式可以直接从一个国家套搬到另一个国家的大有人在。”[13]有效地借鉴别国教育政策的前提是深入地分析该国教育政策的经济、政治和社会背景以及教育政策自身的文化与社会适应性，在此基础上分析跨国借鉴的可行性。例如，芬兰基础教育成绩引起诸多关注，但要理解芬兰的教育政策，就必须对其地理、历史、福利制度、经济环境和文化传统作深入分析：芬兰“国土面积小、相对的文化统一性和近几年显现出的经济优势”，其教育成就是“一系列谨慎制定、理性执行并持续了很久的政策决策和国家文化、历史特征因素共同作用的结果”[14]。显然，在中国这样的大国借鉴芬兰的教育政策是困难的，即使是其他小规模国家，如果仅机械地或单一地借鉴芬兰在基础教育领域的某项政策可能也无法取得预期的效果。 教育政策借鉴的根本目的是指向本国教育政策的自主发展和内生发展，进而促进本国教育的进步。在批判复制和模仿的基础上，菲利普斯分析了不同政治经济背景下教育政策借鉴的动力机制，提出系统的教育政策借鉴模型，即“跨国吸引—决策—实施—内化/本土化”。在他看来，“教育政策借鉴通常是一种外来教育政策或实践被一个国家所改变和调整，继而实施和吸纳的复杂过程，这是一种‘内化’和‘本土化’的过程”[15]。针对本国教育问题和教育发展的社会环境，探究所借鉴的他国教育政策在本国的适应性条件，在本国政治经济和社会结构中探索解决本国教育问题的路径。在教育改革的思维方式上，克服“外部冲击—本国回应”或“外国良方治疗本国疾病”的固有思维，在本国的社会经济与政治改革的空间中寻求教育政策的内生力量之源，促进本国教育政策的改进。“扎根中国大地办教育”的教育改革方法论同样也适用于印度、南非、巴西等其他国家，每个国家都要在其文化传统和社会结构中形成教育发展的独特模式。站在本国立场上“平视”世界各国教育政策之间的差异、思考和解决本国教育问题，会得出与“仰视”发达国家教育政策而盲目借鉴的不同效果。 教育政策借鉴的前提假设是国家间的教育发展水平不均衡，教育发展水平低的国家需要借鉴别国的经验来解决本国教育发展中的问题。然而，发展中国家的教育也有值得输出的优秀经验。例如，时至今日，中国从基础教育到高等教育都取得了优异成绩，在各级各类教育发展过程中生成了有价值的经验，对其他国家也具有积极的启迪意义。同时，在中国教育事业发展中所生产的教育政策理论命题，可以对其他国家的教育政策具有一定的解释力。这种知识生产可以促进中国教育政策学科在理论层面的进步，并能丰富国际教育政策理论，因此具有特别的意义。我们应该“把比较的倾向与实质上集中研究中国的具体内容有机融合起来”[16]，生产扎根中国大地、具有中国特色且具有世界性意义的教育政策理论。 从学术研究的角度而言，所有国家的教育政策实践都值得关注。教育政策研究者须深入分析某项教育政策与其原初所处社会环境的关系，探究该教育政策的演进过程，挖掘教育政策背后的社会行动逻辑和文化精神，寻求解释教育政策的决定性力量。在分析教育政策与社会存在之间关系的过程中，教育政策比较研究将在多元文化中生成新的教育政策知识。由此，处于弱势与边缘地位的国家教育政策研究，即便没有教育政策实践的借鉴价值，也能生成新的教育政策知识，“非西方社会积累的教育经验有潜力为更广阔时空之下的教育政策和实践的理论研究作出贡献”[17]。例如，中国的扫盲教育为世界全民教育的发展作出了重要贡献，在扫盲过程中所形成的民众动员机制具有独特的社会学意义[18]，其他国家即便不直接借鉴中国的政策，也可以将这种动员机制运用于解释其他政策现象；玛丽拉尔(LallMarie)等人探讨了缅甸教育改革进程中，少数民族和政治冲突地区的边缘人群如何发出自己的声音并影响缅甸的教育语言政策，而来自国际组织和政府的教育语言政策，因忽视了边缘人群的需求而导致了政策的失败。[19]虽然缅甸的教育语言政策不一定能给予其他国家教育政策方面的启示，但其在如何回应边缘人群需求、通过教育政策促进民族平等和团结方面的知识可以影响其他国家的教育政策，并丰富教育政策的社会学研究。与教育政策实践相比，学理层面上的教育政策知识交流更有利于破除国家之间等级制的藩篱，实现学术上的平等对话。在这个意义上，落后国家的教育政策或是因失败而无法借鉴的教育政策依然需要做深入的研究，分析失败的教育政策所蕴含的理论知识也能给我们带来启迪，并可以就此形成教育政策理论的对话。 四、以多元方法比较教育政策 学界普遍认为当前的教育政策比较研究方法存在问题：侧重政策内容分析，对政策过程研究不足；重文献和思辨研究，欠缺规范性和跨学科的视野；对政策现象的深层探究和实证研究不足，这些缺陷使此类研究实质上成为“对资料简单而无序的堆积”[20]。综观既有的教育政策比较研究，常见的研究思路是列举外国教育政策文本、描述教育政策现象或并置不同国家的教育发展数据，在此基础上概括一国教育政策的特征和不同国家教育政策的异同点。诸如此类的文献研究多流于平面的描述，难以实施真正的比较研究，也难以基于比较生成新的教育政策知识。 政策科学的创始人哈罗德·拉斯维尔(HaroldLasswell)认为，政策研究基于多元学科的知识整合，在不同学科间建立起联系，合成一个聚焦于政策分析的新型的跨学科学术体系。[21]更为深入的教育政策比较研究，需要从教育政策文本研究走向教育政策过程研究，基于对教育政策过程的考察以及教育政策与社会变迁的关系分析，借鉴其他社会科学(如社会学、政治学、历史学和人类学等)的学科视角和理论资源来建构教育政策学科的理论框架，提升教育政策比较研究的学术含量，进而提升教育政策学科的理论品质。 如果说，比较是从不同空间的维度进行研究，那么在教育政策的比较研究中加入了历史的要素，则赋予其时间的维度，在时空的共同作用下，对教育政策内涵的理解将更加丰富和深刻。任何教育政策都不是凭空产生的，而是有其历史的脉络；并且，每一项教育政策本身也都是历时性的。因此，要想系统地理解一项教育政策的特征及其影响，需要长时段的考察：“要正确地理解多样化社会经济条件的影响，以及有关某一问题的科学知识积累，可能需要20～40年的时间”[22]。一个国家的教育政策体系都是前后相继的，前面的政策会对后面的政策产生影响。在这个意义上，“以前的政策，不论成功与否，往往对当前政策的重点产生影响……历史的观点使我们通过现在与过去所采取措施的比较来评估当前措施的激进性质”[23]。因此，对特定国家不同历史时期进行比较与对特定时期内的不同国家进行比较同样有用。透过历史的深入考察，并置相同或相似时代背景下不同国家的教育政策，对它们进行分析，将有助于我们深刻地理解教育政策在不同时间和空间中的异同，有助于更为深刻地把握教育政策在不同时代和社会背景下变迁的特征与价值。在政治学和社会学等领域，比较研究与历史分析相结合的研究范式产生了一批经典研究，如美国政治学家西达·斯考切波尔(ThedaSkocpol)的《国家与社会革命》等为教育政策比较研究树立了标杆。 在现有的比较教育研究中，由于开展实践研究需大量人财物的支持，所以绝大多数比较教育研究仍停留在文献研究的水平上。[24]在教育政策比较研究中，借鉴人类学的方法可以克服这种“纸面”上比较的弊端。人类学，尤其是社会文化人类学以人为整体的研究对象，关注文化的变迁和特征以及不同文化之间的差异。人类学通过对文化的深描进行阐释，观察、记录和理解日常生活变迁，研究在某种文化中生活的人对该文化的认知和理解，从而厘清一个族群的文化脉络，并了解特定人群某种行为背后的深层逻辑。[25]人类学强调对异文化的深度理解，人类学的田野研究方法用于教育政策比较研究，可以深入不同国家教育政策运行的场域，通过与政策制定和执行主体的交流，“深描”教育政策运行背景和过程的细节。在此基础上，可以超越过去那种简单对教育政策文本进行文献和数据比较的研究，将比较研究做在教育政策运行的现场，将不同文化背景下所获得的“深描”资料并置后进行比较。由此，不仅是比较各国教育政策的内容，更重要的是可以获得对各国教育政策运行与各类教育政策主体和利益相关者之间关系的认识，深化对教育政策与社会结构及文化之间关系的理解，进而理解不同国家教育政策运行的深层逻辑，分析影响其政策运行的因素及其机制。以人类学的思维和方法深入了解多元文化背景下的教育政策过程，从文化持有者的立场理解教育政策的运行，将为教育政策的比较研究寻求独特的文