实施就业优先战略“十五五”规划深度解读：迈向高质量充分就业新阶段

国务院常务会议审议通过·就业领域首个“十五五”专项规划实施就业优先战略“十五五”规划深度解读从“稳岗扩容”到“高质量充分就业”——迈向就业优先战略新阶段2026年6月国务院常务会议审议通过·就业优先战略系统推进CONTENTS目录：五章解读就业优先战略新蓝图01规划背景与战略定位出台背景·国际视野·战略定位02“十四五”成就回顾规模·结构·质量·重点群体·服务体系03规划核心任务解读促进机制·服务体系·青年渠道·重点群体·产业协同04重点领域深度分析新就业形态·技能培训·创业带动·统计监测05挑战、对策与展望结构矛盾·新形态治理·人工智能·结论展望0201规划背景与战略定位就业是民生之本，是经济发展的“晴雨表”、社会稳定的“压舱石”。

百年变局加速演进，就业优先战略进入系统推进新阶段。第一章·就业优先战略的出台背景与战略定位第一章·规划背景首个“十五五”就业专项规划获批：就业优先战略进入系统推进新阶段2026年6月5日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，听取关于做好就业工作的汇报，审议通过《实施就业优先战略“十五五”规划》。规划定位继“十五五”规划纲要发布之后，就业领域首个获批的专项五年规划，是“十五五”时期指导我国就业工作的纲领性文件。标志意义标志着我国就业优先战略进入系统推进的新阶段，为未来五年就业工作制定了清晰的“任务书”和“路线图”。来源：国务院常务会议公开信息·2026年6月04第一章·规划背景国际视野：全球经济增长放缓下的就业优先政策竞争当今世界百年未有之大变局加速演进，全球经济增长放缓、地缘政治冲突加剧、新一轮科技革命和产业变革深入发展，对全球就业格局产生深刻影响。美国通过《通胀削减法案》等推动制造业回流和就业增长。欧盟实施“欧洲技能议程”，提升劳动者就业能力与技能适配。日本推行“全员参与型社会”战略，应对劳动力短缺与结构变化。在此国际背景下，实施就业优先战略、促进高质量充分就业已成为各国经济政策的核心议题。05第一章·规划背景研究意义与逻辑框架：成就回顾—规划解读—重点分析—展望建议理论意义系统提出就业扩容提质、高质量充分就业等重大理论命题，丰富和发展中国特色就业理论体系。实践意义为各级政府制定配套政策、人社部门推进重点工作、用人单位调整用工策略、劳动者规划职业发展提供参考。研究方法文本分析法统计分析法比较分析法数据来源：国务院常务会议公开报道·国家统计局2025年统计公报·人力资源社会保障部就业数据0602“十四五”时期就业工作成就回顾就业规模持续扩大、就业形势总体稳定，

重点群体支持体系不断完善，就业创业服务体系持续优化。第二章·“十四五”时期就业工作成就回顾（2021—2025）第二章·成就回顾就业规模持续扩大：1267万新增、失业率均值5.2%1267万2025年全国城镇新增就业5.2%2025年城镇调查失业率平均值圆满完成年度目标任务，就业基本盘保持稳定。“十四五”五年间，全国城镇累计新增就业近6000万人，失业率均值控制在5.5%以内。来源：国家统计局2025年统计公报·人力资源社会保障部就业数据08第二章·成就回顾就业形态多元发展：灵活就业突破3亿人，新就业形态蓬勃发展平台经济、共享经济等新业态吸纳大量灵活就业人员，成为劳动力市场重要支柱，就业渠道更加多元。新就业形态从业者网约车司机·外卖骑手·直播主播·自由职业者国家出台系列政策措施，推动平台企业规范用工，保障灵活就业人员合法权益。来源：新就业形态研究中心2025中国蓝领群体就业研究报告等公开资料09第二章·成就回顾就业质量稳步提升：居民收入与技能人才队伍持续壮大43377元2025年全国居民人均可支配收入当年实际增长5.4%2.2亿人技能劳动者总量其中高技能人才超7200万人持续缩小城乡收入差距农村居民收入增速快于城镇工资性收入持续增长，社会保障覆盖面不断扩大，劳动权益保障水平不断提升。来源：国家统计局2025年统计公报10第二章·成就回顾重点群体就业支持体系不断完善：分类施策、精准帮扶高校毕业生实施百万就业见习岗位募集计划、三支一扶、西部计划，规模创历史新高。农民工职业技能提升行动、劳务品牌培育工程，就业规模保持稳定。退役军人政策体系不断完善，2026年审议通过退役军人就业创业促进条例草案。就业困难人员就业援助制度完善，零就业家庭保持动态清零。通过公益性岗位安置、灵活就业社会保险补贴、就业技能培训等举措，帮助重点群体实现就业；失业保险金标准稳步提高，失业保障兜底功能持续增强。来源：人力资源社会保障部就业数据·国务院常务会议公开信息11第二章·成就回顾就业创业服务体系持续优化：覆盖城乡、线上线下融合公共就业服务网络覆盖城乡的公共就业服务网络基本形成，提供政策咨询、职业介绍、就业指导、创业服务等一站式服务。数字化就业服务“互联网+就业服务”模式广泛应用，线上招聘、远程面试、智能匹配等数字化服务快速发展。创业带动就业创业担保贷款、税收优惠、创业培训等政策支持劳动者自主创业，孵化基地与众创空间快速发展。职业技能培训职业技能提升行动深入实施，大规模开展职业技能培训，劳动者就业创业能力持续提升。1203规划核心任务解读健全就业促进机制·完善就业创业服务体系

拓展青年就业成才渠道·加大重点群体支持·加强产业就业协同第三章·《实施就业优先战略“十五五”规划》核心内容解读第三章·核心任务战略定位：以就业优先战略为引领，全面贯彻十六字方针规划明确“十五五”时期就业工作的战略定位：以实施就业优先战略为引领，加强产业和就业协同，持续用力推动就业扩容提质，努力实现高质量充分就业。劳动者自主就业发挥劳动者主体作用市场调节就业市场在人力资源配置中起基础作用政府促进就业政府履行公共服务与政策调控职责鼓励创业以创业带动就业，激发社会活力来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神14第三章·核心任务目标体系：从“稳岗扩容”到“高质量充分就业”的深刻转变就业规模城镇新增就业保持稳定，城镇调查失业率控制在合理区间。就业结构第三产业就业占比持续提升，新就业形态规范健康发展。就业质量就业稳定性、收入水平、社保覆盖面和劳动权益保障水平持续提升。重点群体高校毕业生、农民工、退役军人、就业困难人员等得到更好保障。核心指标更加注重就业质量提升与结构优化，可量化、可考核。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神15第三章·核心任务首要任务：健全就业促进机制，强化政策协同联动01就业影响评估建立重大政策、重大项目、重大生产力布局的就业影响评估机制。02产业就业协同加强产业政策与就业政策协同配合，推动产业发展与就业扩容良性互动。03宏观政策协同将就业优先政策置于宏观政策层面，推动财政、货币、投资、消费等政策与就业政策协同联动。完善就业优先政策体系，把促进高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，将就业影响评估作为政策出台和项目实施的重要考量因素。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神16第三章·核心任务就业影响评估机制：三大“重大”纳入评估范围重大政策出台前评估对就业的直接影响与间接传导。重大项目评估投资建设对就业岗位创造与结构变化的作用。重大生产力布局统筹区域产业布局与劳动力资源的匹配关系。将就业影响评估作为政策出台和项目实施的重要考量因素，从源头防范规模性失业风险，推动经济政策与就业政策同向发力。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神17第三章·核心任务就业市场与法治保障：统一规范、竞争有序、公平就业人力资源市场体系完善统一规范、竞争有序的人力资源市场体系，打破地区分割和行业壁垒，促进人力资源自由有序流动。统计监测体系加强人力资源市场信息监测和统计分析，建立健全就业失业统计监测体系，为就业决策提供数据支撑。法治保障完善就业法律法规体系，保障劳动者平等就业权利，消除就业歧视，维护公平就业环境。区域协同打破地区分割与行业壁垒，促进劳动力在区域间、行业间合理流动和优化配置。18第三章·核心任务失业风险防控与资金保障：早发现、早预警、早处置失业风险防控健全失业风险监测预警和应对机制，建立失业动态监测和分级预警体系，对规模性失业风险早发现、早预警、早处置。失业保险功能完善失业保障制度，发挥失业保险保生活、防失业、促就业的功能，筑牢失业保障兜底防线。资金保障加大就业资金投入，优化就业资金支出结构，提高就业资金使用效益。机制闭环监测预警、应急处置、兜底保障三位一体，构建就业风险防控闭环。19第三章·核心任务完善就业创业服务体系：覆盖全民、贯穿全程、辐射全域服务网络建设推动公共就业服务机构标准化、智慧化、便民化建设，向基层延伸、向农村覆盖、向困难群体倾斜。服务内容拓展丰富公共就业服务产品供给，提供政策咨询、职业介绍、就业指导、创业服务、技能培训等全方位服务。创业服务建设创业孵化基地和众创空间，提供创业培训、创业指导、融资服务、政策咨询等全链条服务。构建覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的公共就业服务体系，让劳动者就近就便享受高质量就业服务。20第三章·核心任务“互联网+就业服务”：全国统一平台与智慧匹配加快推进“互联网+就业服务”，建设全国统一的就业信息服务平台，实现就业信息互联互通和共享共用。运用大数据、人工智能等技术手段，为劳动者和用人单位提供精准化、智能化的就业匹配服务。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神21第三章·核心任务健全终身职业技能培训制度：企业主体、院校基础、政府推动构建以企业为主体、职业院校为基础、政府推动与社会支持相结合的职业技能培训体系，围绕产业升级和技术变革趋势动态调整培训内容和标准。企业为主体贴近生产一线开展岗位技能培训，发挥企业主导作用。院校为基础职业院校强化技能人才培养与产教融合。政府推动与社会支持政府统筹政策资金，社会力量广泛参与。提升培训针对性与有效性，为产业升级提供技能人才支撑。22第三章·核心任务拓展高校毕业生等青年就业成才渠道：就业工作重中之重“十五五”时期高校毕业生规模仍将保持高位运行，青年就业压力依然较大，规划将高校毕业生等青年就业作为就业工作的重中之重，明确提出拓展就业成才渠道。拓宽就业渠道鼓励到基层、到中西部地区、到中小企业就业创业；实施高校毕业生基层成长计划；支持灵活就业和自主创业。见习实习与指导扩大就业见习规模、提升见习质量；加强校企合作共建实训基地；加强职业规划教育与就业指导。实施青年技能提升计划，支持参加职业技能培训和技能等级认定。23第三章·核心任务青年就业成才：到祖国最需要的地方建功立业基层一线引导到城乡社区、乡村振兴一线建功立业。中西部地区在区域协调发展中实现人才与岗位的匹配。中小企业中小企业吸纳就业主渠道作用进一步发挥。完善从校园到社会的全链条就业服务，落实灵活就业社会保险补贴、创业担保贷款等扶持政策，帮助青年树立正确的就业观和择业观。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神24第三章·核心任务加大重点群体就业支持力度：分类施策、精准帮扶健全重点群体就业支持体系，覆盖退役军人、农民工、就业困难人员、妇女、残疾人、大龄劳动者等各类群体，推动就业帮扶更加精准有效。退役军人落实就业创业优惠政策，完善就业服务体系。农民工稳定规模、提升质量，平等享受城镇基本公共服务。就业困难人员完善就业援助制度，确保零就业家庭动态清零。妇女：保障平等就业权利，消除就业性别歧视·残疾人：落实按比例就业制度·大龄劳动者：开发适配岗位，加强服务与培训25第三章·核心任务重点群体全谱系保障：从就业帮扶到权益保护妇女就业保障妇女平等就业权利，消除就业性别歧视，促进妇女就业创业。残疾人就业落实按比例就业制度，支持残疾人自主创业和灵活就业。大龄劳动者开发适合大龄劳动者的就业岗位，加强就业服务和技能培训。规划坚持分类施策、精准帮扶原则，为不同群体量身定制就业支持方案，构建起覆盖各类群体的就业保障安全网，促进就业公平与社会和谐。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神26第三章·核心任务加强产业和就业协同：“十五五”时期就业工作的重要创新点规划提出加强产业和就业协同，推动产业发展与就业扩容良性互动，这是“十五五”时期就业工作的重要创新点。传统产业推动传统产业转型升级，在改造提升中稳定和扩大就业。新兴产业培育壮大新兴产业，创造更多高质量就业岗位。推动就业从“量的扩张”向“质的提升”转变，改善劳动者工作条件和待遇。27第三章·核心任务产业就业协同的四大方向：数字经济、服务业、区域与容量数字经济融合促进数字经济与实体经济深度融合，支持平台经济规范健康发展，培育就业增长点。服务业升级推动生活性服务业向高品质和多样化升级，扩大服务业就业容量。区域协调发展促进区域间就业协调发展，引导劳动力合理流动和优化配置。就业容量拓展支持吸纳就业能力强的产业与中小微企业、个体工商户，落实减税降费与金融支持。2804重点领域深度分析新就业形态与权益保障·职业技能培训体系

创业带动就业效应·就业失业统计监测体系第四章·规划实施重点领域的深度分析第四章·重点领域新就业形态发展与劳动者权益保障：3亿灵活就业者的权益课题3亿人我国灵活就业人数已突破3亿人网约车司机、外卖骑手、快递员、直播主播、自由职业者等从业人员规模持续扩大，成为劳动力市场重要支柱。新业态快速发展带来权益保障新挑战：部分平台企业与劳动者法律关系不清晰，劳动关系认定困难，劳动报酬、社会保险、工作时间、职业安全等权益保障存在短板。来源：新就业形态研究中心2025中国蓝领群体就业研究报告等公开资料30第四章·重点领域新就业形态治理：规范发展、四位一体保障制度劳动关系认定探索建立适应新就业形态特点的劳动关系认定规则，明确平台企业与劳动者的权利义务关系。社会保险完善灵活就业人员社会保险制度，推动参加养老、医疗、失业、工伤等保险，逐步实现全覆盖。劳动标准制定完善新就业形态劳动标准，明确最低工资、工作时间、休息休假等基本劳动标准。职业安全加强新就业形态从业人员职业安全保护，落实平台企业安全生产主体责任。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神31第四章·重点领域职业技能培训体系建设：从规模扩张到素质结构优化健全终身职业技能培训制度，围绕产业升级和技术变革趋势动态调整培训内容，加强先进制造业、现代服务业、数字经济等领域技能人才培养。推行“互联网+职业技能培训”，发展线上线下融合模式；完善职业技能等级认定制度，畅通技能人才成长通道。深化产教融合、校企合作，推行企业新型学徒制，完善培训补贴政策。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神32第四章·重点领域创业带动就业效应释放：发挥创业就业倍增效应创业政策完善创业担保贷款、税收优惠、创业培训等政策，降低创业门槛和成本。创业载体加强孵化基地、众创空间、大学科技园建设，提供低成本、便利化、全要素服务。创业教育培养创业意识和创业能力，营造鼓励创业、宽容失败的社会氛围。支持农民工、高校毕业生返乡入乡创业，推动人才回乡、资金回流、项目回迁；鼓励科研人员创新创业，支持数字经济领域创业创新，释放创业带动就业倍增效应。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神33第四章·重点领域就业失业统计监测体系：为就业决策提供科学支撑统计指标体系增加就业质量、就业结构、灵活就业等统计指标，全面准确反映就业状况。监测方法综合运用抽样调查、行政记录、大数据等方法，提高数据准确性和时效性。监测频次建立月度、季度、年度相结合的监测机制，提高监测频次。健全失业风险监测预警体系，加强数据分析，完善信息发布机制，推动就业失业统计数据在部门间、地区间共享共用，引导社会预期。来源：国务院常务会议审议通过规划核心精神3405挑战、对策与展望结构性就业矛盾·新就业形态治理

人工智能冲击与机遇·面向2035的就业展望第五章·规划实施的挑战、对策与未来展望第五章·挑战与对策结构性就业矛盾持续存在：“招工难”与“就业难”并存供需两端压力高校毕业生等青年群体就业压力持续加大，2025年高校毕业生规模创历史新高；制造业、服务业技能人才需求迫切但供给不足。深层成因人才培养与市场需求匹配度不足、技能结构与产业升