优化结构：中国教育发展的第三大主题-基于教育结构优化的主要议题、收益动力与优化逻辑的分析

/优化结构：中国教育发展的第三大主题——基于教育结构优化的主要议题、收益动力与优化逻辑的分析【摘要】优化教育结构正在成为位列提高教育质量、促进教育公平之后教育发展的第三大主题。这一主题在学段、类型、城乡、区域维度表现出义务教育延伸方向仍待明确、高中普职比例设定依据多维复杂、农村教育规模特征尊重不足、欠发达地区教育投入分配面临两难等不同议题。从教育收益率与超越收益率的视角分析这些教育结构改革议题背后复杂的动力，可以深度认识这些议题。研究这些教育结构改革议题及其背后的动力系统，把握教育结构优化的动力指向，可以明确教育结构的优化逻辑，回应教育结构调整的时代命题。【关键词】教育结构；教育收益；结构优化

教育结构调整与优化一直是教育改革发展的重要政策议题，党和国家非常重视调整与优化教育结构。《中国教育现代化2035》提出，着力从提高教育质量、促进教育公平、优化教育结构三个方面推进教育现代化。在此背景下，优化教育结构正在成为位列提高教育质量、促进教育公平之后教育发展的第三大主题。党的二十大报告提出，“加快建设高质量教育体系”。“加快建设高质量教育体系”，除了要进一步提高教育质量、促进教育公平外，还需要进一步优化教育结构。合理的教育结构对教育发挥应有功能，对提高教育质量和促进教育公平具有重要价值。经过长期努力，我国教育结构不断优化。笔者曾经对中国教育结构状况与政策进行了相对系统的研究，[1]对农村教育结构变迁进行了全面研究。[2]随着教育结构调整实践的不断推进，进一步深化教育结构调整实践研究成为当前乃至未来需要持续关注的政策议题。分析教育结构优化的多维主题，探索教育结构调整背后的动力系统，明确教育结构调整的优化逻辑，对于持续优化教育结构实践和完善相关政策具有重要意义。 一、教育结构优化主题的多维表征 教育结构调整实质上是对教育结构进一步优化的改革。在长期教育结构调整改革实践中，在教育结构优化这一主题下，呈现出一系列重要的政策议题，这些政策议题是理解过去教育结构调整改革实践的重要线索，更是当前与未来教育结构优化改革的重要切入点与着力点。教育结构优化改革是不断科学回应这些议题的过程。无论是学段，还是类型、城乡、区域之维，教育结构优化改革都是一项系统工程。但是，从重大性上看，不同教育结构优化议题的实践意义与政策意义是不同的。当前我们可以从学段、类型、城乡、区域各维聚焦，关注不同维度教育结构优化的焦点政策议题。 (一)学段之维：各阶段主导性任务确定，义务教育延伸向度仍待明确 一个国家在完成全面普及九年义务教育任务后，会转向持续提高义务教育质量。2019年6月，中共中央、国务院出台《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，标志着我国全面完成义务教育普及任务，从国家宏观政策语境上看，义务教育的主导任务转变为全面提高教育质量。与此同时，教育自身发展的内在逻辑与经济社会发展对教育发展需求的外在逻辑为延长义务教育年限提出了诉求和提供了可能。近年来，义务教育年限调整逐渐受到社会各界的广泛关注。但是，义务教育是向高中方向延伸还是向学前方向延伸成为当前我国义务教育延伸向度选择的重要政策议题。 2018年11月，中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“推进学前教育普及普惠安全优质发展”。普及是当前和未来较长一段时间我国学前教育发展的主导性战略目标，在学前教育普及过程中要以安全为底线兼顾普惠与优质两个战略目标。普及是强调学前教育入园机会充分，让每个幼儿都有园入。普惠是强调学前教育入园门槛公平，让每个儿童都入得起。安全是强调学前教育过程底线标准可靠，让每个幼儿身心免受伤害。优质是强调学前教育质量有保证，即幼儿园建设标准化、幼儿教育幼儿化。 高中教育在人才培养中起着承上启下的关键作用。2019年6月，国务院办公厅关于《新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》提出，“办好普通高中教育，对于巩固义务教育普及成果、增强高等教育发展后劲、进一步提高国民整体素质具有重要意义。”育人方式改革是未来普通高中发展的主导性任务。育人方式改革旨在从根本上提高普通高中教育质量，让高质量的高中教育接力初中教育和助力高等教育，提高义务教育巩固率，为高等教育提供更多合格生源，推进高等教育高质量发展。 目前，如果要延长义务教育年限，首要考虑的支撑性因素是国家教育服务供给能力，在这一过程中，要充分论证高质量义务教育服务供给对国家教育投入的要求。我国基础教育各阶段(学前教育、义务教育与高中教育)的主要任务在教育政策中定位明确，但是从纵向关系上看，义务教育最终向学前教育延伸还是向高中教育延伸，在我国教育政策语境中尚未明确，还需要有更多综合的研究加以论证。 (二)类型之维：高中阶段普职协调发展，普职比例仍需动态调整 普通教育与职业教育规模比例是考察教育结构的重要指标。过去一段时间，无论是初中阶段还是高中阶段，都有普通教育与职业教育之分。目前，初中阶段职业教育规模的绝对量已经极小，高中阶段普通教育与职业教育比例相对均衡。初中阶段，从学校数量看，2021年全国普通初中为52862所，职业初中为9所。高中阶段，从招生数看，2021年普通高中为904.95万人，中等职业教育为488.99万人，普职招生比为1.85∶1。从在校生数量看，2021年普通高中为2605.03万人，中等职业教育为1311.81万人，普职在校生比为1.99∶1。从学校数量看，2021年普通高中为14585所，中等职业学校为7294所，普职学校比为2.00∶1。[3]如何确定高中阶段普职教育规模比例是教育结构调整中的一个重要政策议题，明确普职教育规模比例设立的依据是我国设定高中阶段普职规模比例的关键所在。 高中阶段普通教育与职业教育规模比例设定的合理性应该从社会结构对各类人才的需要、生源教育选择、教育目标实现以及教育收益率四方面进行考察。首先，要考虑社会对各类人才需求的问题。一个社会需要不同类型能力与技能的人才，社会结构对人才结构的需求决定着高中阶段普通教育与职业教育的比例。其次，要考虑初中毕业生的普职志愿选择问题。从意愿看，初中毕业生就读职业高中的意愿不高。许多地方一度出现职业高中教室闲置以及教师工作量不足的现象。[4]学生个人就读职业教育的意愿与社会结构的需求往往并不完全一致。再次，要考虑教育目标实现情况。一项活动是否有成效的首要指标是看它是否实现了或正在实现着它的功能目标。早期研究发现，普通高中学生的目标定位与普通高中学校的培养目标的定位是一致的，而职业高中没有很好地使其学生的目标与它所设置的培养目标相一致。[4]最后，要考虑教育的收益率问题。新中国成立以来，我国中等职业教育的收益率普遍高于普通高中教育，但是，1990年以来我国中等职业教育收益率呈下降趋势，与普通高中教育相比，中等职业教育在这方面已没有优势。[5] 那么，是不是因为生源对职业教育选择意愿低、学生目标和教育目标不一致以及教育收益率缺乏比较优势，就要降低职业教育的规模比例呢?从社会需求看，良好的社会结构需要各类人才，职业教育的人才培养功能普通教育无法代替。从结构功能的立场看，普通教育和职业教育结构的设置不仅要考虑到生源教育选择、教育目标实现以及教育收益率，还需要充分考虑到社会及社会良性运行对不同类型人才的需求。 (三)城乡之维：从城乡二元到共同发展，但是农村教育规模特征仍需得到尊重 农村是一个动态的概念，城乡关系也是一个动态的概念。城乡二元，农村教育定位的“离农”与“为农”呈现出张力。在城乡二元户籍制度背景下，“为农”成为农村教育发展的一种政策选择与实践定位，农村教育培养为农村服务的学生是普遍实然选择。当然，不得不指出的是，大部分农村地区农业结构单一、经济产业发展水平不高，对文化技术的要求不高，知识技术在农村生产与生活中没有明显的比较优势，这在一定程度上消解了农村地区坚持农村教育为农村服务的意愿。改革开放后，随着城乡二元户籍制度的松动，“为农”的理念不断拓展，“为农”与“离农”的对立意识逐渐弱化。在这些新变化背景下，人们开始认识到发展农村教育应该走出“离农”和“为农”的逻辑困境，提出建立系统化的逻辑思维，建立城乡共同发展的农村教育价值定位。[6] 随着城乡共同发展理念的确定以及城乡共同发展教育政策的推进，长期以来教育资源配置城乡倒挂的现象，近年来被一一破解。为解决城乡教职工编制倒挂问题，2014年11月，国家决定统一城市、县镇、农村中小学教职工编制标准，即高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19。[7]2010年，为解决农村教学点运转困难等问题，对不足100人的农村教学点按100人核定公用经费补助资金。[8]2012年9月，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》再次强调了该项政策。2016年国家统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，中西部地区城乡普通小学和初中分别按每生每年600元和800元拨付公用经费；东部地区城乡普通小学和初中分别按每生每年650元和850元拨付公用经费。[9]在生均教育资源配置标准意义上，城乡倒挂问题逐渐得到解决。 是不是城乡教育资源在生均意义上走向均等，农村教育落后的问题就解决了呢?即使仅从教育资源充分性意义上考虑，农村教育的规模特征也需要得到充分尊重。农村学校规模效益低，不仅表现在公用经费上，还表现在人力资源、物力资源上。因此，尊重城乡学校规模效益差异，建立体现城乡积极差异的教育资源配置机制成为当前教育发展的重要战略需求。 (四)区域之维：发达地区“教育—经济”良性互动，欠发达地区面临两难选择 对于一个区域来说，人才是实现区域发展、赢得区域振兴的关键要素。实现人才的培养与吸引、留住的无缝衔接，使教育培养的人才特别是优秀人才最终在本地发挥效益，是一个区域实施人才战略的理想状态。实现人才兴业关键是要抓好人才的培养、吸引与留住。人才的吸引与留住，需要发展经济，创建吸引与留住人才的环境，只要资源投入充足、方案适当、执行有力，吸引人才的环境可以营建，短时间内经济发展一般可以见效。在经济基础较好的区域，有意愿也有能力实现人才的培养与人才的吸引、留住的无缝衔接，但是在经济欠发达的区域，虽然有意愿但是在实现这样的目标时会面临不同程度的挑战。在资源有限的情况下，经济欠发达地区需要从发展教育培养人才与发展经济吸引人才中二择一。 如果经济欠发达区域选择发展教育培养人才，囿于资源不足就可能没有资源营建吸引、留住人才的环境，有可能出现本区域人才培养好却留不住的情况，结果会出现人才培养与经济发展的“两空”。如果经济欠发达区域选择发展经济以营建吸引、留住人才的环境，那么就需要做好与其他地区竞争人才和牺牲本区域人口接受优质教育机会的准备。但是如果本区域人口没有接受良好教育的机会，需要吸引人才来工作的岗位空缺又无人填补，就会出现因教育发展滞后与缺乏本土人才而经济发展后劲不足的情况。因此，是选择发展教育培养人才还是发展经济吸引人才，一直以来是困扰经济欠发达区域的两难问题。对于欠发达地区来说，寻找既可以满足发展教育培养人才又可以满足发展经济吸引人才的平衡点极其重要。在寻找平衡点的过程中，要处理好短期经济发展和长期人才培养、经济社会持续发展的关系。 二、教育结构调整的动力分析：教育收益的视角 如果教育结构调整要解决的一些教育结构问题是真实存在的或者说可以称之为问题，一定是这些教育结构问题挑战了和挑战着理想的教育结构背后的意义支持系统(假设)。教育结构调整的过程是一个有序地将教育结构背后的意义系统回归到理性状态的过程。从一定意义上讲，教育结构调整是对教育收益结构的调整。教育收益率是进行教育结构调整背后的重要动力系统。教育收益率包括社会收益率和个人收益率。20世纪80年代中期，有研究者对教育的社会收益率和个人收益率进行了国际比较研究，[10]近20年之后，研究者又对该问题进行了更新性研究。[11]研究发现，在社会收益率方面，亚洲、拉丁美洲和加勒比海、撒哈拉以南的非洲，初等教育最高，中等教育次之，而高等教育最低；欧洲、中东、非洲北部呈U型收益趋势；经合组织呈完全对称的倒U型收益趋势。而在个人收益率方面，以上区域均呈U型趋势，见表1。有研究者对我国各级教育明瑟收益率的研究发现，在从小学到大学本科的各级教育中，多接受1年教育，个人的小时工资将增加17.1％，受教育第13年的收益率增幅最大，第16年的收益率最高。[12]教育收益率是教育结构调整的重要动力，但是教育结构调整的动力不能限于收益率，还应从教育收益率与超越收益率视域分析教育结构调整背后的动力。 (一)收益率向度：教育收益最大化与各类人才社会需求的张力问题 从宏观上看，教育结构调整是教育阶段、类型等维度的调整，从微观上看，是对个体进入不同教育阶段、类型等方面的政策引导与市场干预以及个体在这些维度上的选择变化。社会宏观调整与个体微观选择间出现的张力，可以从社会收益率与个人收益率的不一致寻找解释。根据社会收益与个人收益的高低，从理论上可以把教育的社会收益和个人收益分为四种情况：高社会收益+高个人收益、高社会收益+低个人收益、低社会收益+高个人收益、低社会收益+低个人收益，见表2。因此，可以围绕社会收益与个人收益的分类，展开国家和个人教育经费分担方式的讨论，但是不同经济发展水平的国家(地区)和一个国家(地区)的不同经济发展阶段，国家和个人的教育投入方式不尽相同。从理论上讲，针对社会收益与个人收益的高低，可以依据实际选择比较理性化的国家和个人分担方式。从长期历史发展历程看，国家和个人分担方式上的认识有其一致性，各级各类教育投入都存在比较理性化的国家和个人分担方式。各级各类教育投入体制机制的改革过程也是不断向比较理性化的国家和个人分担方式靠拢的过程。 当然，对教育收益与教育投入分担方式二者关系的分析，现实情况更加复杂。其中一类教育存在这样一种情况，社会收益和个人收益(经济学上的收益)都比较低，但是其培养的人才与对应的职业又是社会需要的，社会结构的稳定性、社会的丰富性和社会的良性运行凸显着超越以经济学计算的经济理性的社会需要的重要性，社会需要的重要性提示我们要关注教育收益与社会需要之间的张力。如果是社会需要的教育类型、阶段和价值诉求，无论是低社会收益低个人收益、低社会收益高个人收益，还是高社会收益高个人收益、高社会收益低个人收益，国家都需要承担一定比例的教育投入。对社会需要的教育类型来说，在收益上如果是高社会收益高个人收益、高社会收益低个人收益，国家承担教育投入的经济学理论依据和现实动力都是充足的。而在收益上对于低社会收益高个人收益，特别是低社会收益低个人收益的情况，国家承担教育投入的经济学理论依据和现实动力都不充足，会出现教育收益最大化与各类人才社会需求的张力问题。 (二)收益周期向度：教育收益周期与各主体投入承受能力的张力问题 根据收益周期与家庭投入承受能力的差异，教育的收益周期与家庭投入承受能力可以分为四种情况，即：教育收益周期长+投入承受能力高、教育收益周期长+投入承受能力低、教育收益周期短+投入承受能力高、教育收益周期短+投入承受能力低，这四种情况对学生家庭特别是贫困家庭的教育决策具有不同影响，见表3。经济压力比较大的家庭一般会选择在教育中尽早获益以便缓解经济压力，一些地方的辍学现象就是教育收益周期长与个体短期教育投入压力矛盾妥协的现实写照。这种选择短期收益的急迫性有其现实合理性，但是从长远看，这部分辍学儿童的教育收益一直会很低，处于低教育收益状态。为处境不利儿童提供保障性帮助以规避教育收益周期长与家庭投入能力低的矛盾是需要重点关注的课题。国家应区分教育收益周期与个人教育投入承受能力的不同情况，分类考虑应对之策。对于义务教育阶段学生，无论家庭投入承受能力高低，国家都要承担全部经费。对于处境不利人群，无论是教育收益周期长短，国家都可以承担部分经费。 同样，这四种情况对不同区域特别是不发达区域具有不同的影响。教育收益周期与地方投入承受能力的组合，同样可以分为四种情况，见表4。假设中央处于各区域经济能力的平均水平(实际上中央经济水平由中央与地方财权划分决定，中央的财政能力越大越有利于统筹不同区域的发展)，投入承受能力比较低的区域会选择收益周期短的教育来尽快获益。一些地方即使财政能力非常有限，严格意义上说他们对教育没有可预期的稳定的区域教育收益，但是也会选择举全县之力来办好一所普通高中。办好一所普通高中在一定意义可能出于这样一种考虑：普通高中可以适当收费甚至是办好了可以高收费，高收费让地方政府的收益周期大大缩短。努力办好一所普通高中反映了当地政府对教育收益的周期理性考量。当地政府对教育收益的周期性考量使他们努力办好普通高中，却无法发展好职业高中教育。出现这种情况，一方面是因为与普通高中相比，职业高中需要更高的人均投入，另一方面是因为职业高中是不能收费的，更不可能高收费。因此，可以根据教育收益周期与地方投入承受能力确定教育经费投入组合方式，在地方投入承受能力高的地区，如果收益周期长，中央和地方按比例投入；如果收益周期短，可以以地方投入为主，中央适当奖补。在地方投入承受能力低的地区，地方确定投入底线，中央承担主体经费。 (三)收益外溢向度：收益外溢与政府教育投入属地责任的张力问题 教育的区域结构调整背后涉及收益外溢。教育投入主要是由各级政府承担的，但地方政府教育投入存在收益外溢问题，这一问题一直影响着地方政府教育投入的积极性。根据收益外溢和教育投入属地责任强弱，收益外溢和教育投入属地责任组合可以分为四种情况：收益外溢强+教育投入属地责任强、收益外溢强+教育投入属地责任弱、收益外溢弱+教育投入属地责任强、收益外溢弱+教育投入属地责任弱，见表5。对于地方特别是财政能力有限、经济发展水平低的地方，如果地方政府增加教育投入特别是基础教育投入，提高教育质量，会挤占地方基础设施与其他建设经费，降低当地的人才吸引力，结果导致当地培养的人到其他地方工作，出现教育收益外溢现象。 收益外溢强+教育投入属地责任强的组合主要出现在地方高水平大学办学过程中。地方高水平大学一般由地方承担教育投入事权责任，而欠发达地区地方高水平大学毕业生一般较少在本地就业，对于地方政府来说，教育投入又是一项很大的财政负担，因此，理想的情况是适当提高中央财政承担比例。收益外溢强+教育投入属地责任弱的组合主要出现在国家顶尖大学的办学过程中。鉴于国家顶尖大学面临教育收益外溢强+教育投入属地责任弱的情况，中央应承担教育投入主要的事权责任，地方视财政情况给予补充性投入。收益外溢弱+教育投入属地责任强的组合主要出现在义务教育学校办学过程中。鉴于义务教育面临收益外溢弱+教育投入属地责任强的情况，理想的情况是中央和地方各级政府按比例分担教育投入，对欠发达地区和农村地区义务教育而言，理想的投入方式是提高中央和省级财政承担比例，提高教育投入重心。收益外溢弱+教育投入属地责任弱的组合主要出现在没有定向培养项目的中等职业教育特别是职业高中办学过程中，对于这类学校所面临的实际困难，理想的情况是中央、省级财政承担主要培养经费，省级以下财政根据财力适当承担培养经费。 三、教育结构调整的优化逻辑 我国教育体系结构不断调整，不断优化，建设成效显著。当然，从经济社会发展对教育结构优化的要求和教育结构优化促进经济社会发展的作用看，仍然需要抓住教育结构优化的改革议题，深入分析教育结构调整的深层矛盾，不断探索教育结构优化的有效策略。 (一)破解动力困境，重视教育结构调整中的激励相容 威廉·维克里(WilliamVickrey)和詹姆斯·米尔利斯(JamesMirrlees)引入“激励相容”概念，开创了信息不对称条件下的激励理论，即委托代理理论。里奥尼德·哈维茨(LeonidHurwicz)创立机制设计理论。在该理论中，哈维茨引入激励相容。哈维茨在《信息分散系统研究》一文中指出，一个信息上具有灵活性的机制会由于只运用“自然”激励而激励不相容，即过程参与者发现违反过程的规则有好处而备受批评。[13]换言之，在激励相容的机制设计中，一个过程的参与者不会发现违反过程的规定有什么好处。教育结构调整系统化设计要考虑相关利益主体的“激励相容”问题。 从教育投入与教育收益看，教育结构调整是一个收益和利益的府际调整过程，要正确处理府际激励相容问题。在教育结构调整过程中，阶段越高的教育，如高等教育特别是一流高校，不仅收益周期短，而且外溢性更强，更需要更高行政级别政府承担教育投入属地责任。在我国，排名前列的一流大学基本上都是中央财政重点出资、有条件地区给予一定资金支持的财政投入模式，完全符合激励相容机制。但是，一些招收很大比例的外省生源而且毕业生多数跨省就业的地方高校，特别是中西部、东北地区高校，他们仍然需要中央财政支持才能完成经济学意义上的激励相容。 教育结构调整同时也是一个收益与利益在政府与个人间的调整过程。不同类型教育中，事关国家安全与公共安全的科技、医疗、农业、师范、军事的个人平均收益率普遍比较低。除国家通过宏观调控措施提高这些职业的个人收入外，在这些人才培养的过程中，国家不仅应该进一步承担起这些人才培养的教育机构教育投入事权责任，在现有基础上还要承担更大教育投入事权责任，而且行政级别越高的政府要承担的教育投入财权责任应该更大。在这些专业，个人承担教育投入责任要尽量小，并且尽量实行公费培养，以便国家对这些专业的人才有充足的储备，在急需这些人才时更方便进行国家动员。同时，也可以在提高这些行业的整体素质时有更大的人才选拔空间。 (二)回应社会需求，动态规划教育结构中的普职类型 从普职结构调整历程看，普职教育分流大体经历了、经历着或将经历三级分流、二级分流和一级分流。即，小学后普职分流、初中后普职分流、高中后普职分流→初中后普职分流、高中后普职分流→高中后普职分流。随着九年义务教育的普及，职业教育的起点向高中阶段提升，当前一个时期高中阶段教育成为普职教育结构矛盾出现的焦点阶段。高中阶段教育中普职分流以及普职比例的设定是一个重要议题。到底什么人更适合哪类高中阶段教育，到底不同类型高中阶段以多大规模与比例发展才能满足我国经济社会发展的要求是一个需要进一步论证的问题。未来会出现一个比较明显的趋势，即普通教育与职业教育分流学段重心会上移，普通高中与中等职业教育规模比例会逐渐淡化。 普职教育既有提高人的素质，实现人的素质提升、专业化发展与社会化发展，向上一个学段学校教育输送生源和培养社会所需要的人的共同特征，又有各自的独特特征。优化普职结构，发展普职两种类型的教育，在充分了解普职教育共同特征的基础上深入挖掘普职教育各自的自身特征。从教育类型上看，应该选好优化普职教育结构的发力点。一方面，普职教育结构优化需要从二者规模、比例与成本上多点发力，在教育高质量发展成为教育发展的主导性任务的今天，尤其要充分考虑三者之间的关系。在普职教育投入方面，相关研究发现，投入到1名职业教育学生的成本，相当于投入到4名普通教育学生的成本。[14]规划普通高中教育与中等职业教育办学规模，优化普通高中教育与中等职业教育类型结构，必须充分考虑办好普通高中教育与中等职业教育所需教育投入和投入主体的财政能力。另一方面，要持续关注普通教育和职业教育的机构定位与育人方式。过去较长一段时间，根据当时的现实情况，人们以普通高中以升学为中心，其他职业类教育以就业为中心来区分普通高中与职业高中教育。未来，我们还要基于普通教育与职业教育的特征，系统研究普通教育与职业教育在培养机构、培养目标、育人方式方面