统一外网平台建设

统一外网平台建设

一建设统一外网平台是我国电子政务建设的重要举措

（一）建设国家政务外网是党中央高瞻远瞩规划部署的重要任务

2002年7月3日，国家信息化领导小组提出了《关于我国电子政务建设的指导意见》，并

以中办发[2002]17号文件下发全国。中央决定把电子政务建设作为今后一个时期我国信

息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。要“建设和整合统一的电子

政务网络”，提出“电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外

网与互联网之间逻辑隔离。政务外网是政府的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业

性服务业务和不需在内网上运行的业务”。

17号文件对外网建设提出了明确要求：政务外网主要用于承载政务部门不需在内网上运行

的业务和面向社会的专业性服务，为政务部门提供网络传输、信息交换、安全保障等多方面

的支撑服务，为社会公众提供相关服务。政务外网与政务内网实行物理隔离，与互联网进行

逻辑隔离。统一的外网平台是联结各部门业务系统的桥梁和纽带，为各业务部门提供集成

化、一体化、规范化的网络传输服务，为各业务系统的安全、顺畅、高效运行和数据的传

输、交换、存储等构造基础网络环境，逐步实现各业务系统真正的互联、互通、业务协同。

政务外网建设意义重大。一是，外网建设关系到我国电子政务建设和发展的全局性基础工

作，是政务工程顶层设计中关键的核心组成要素；二是提高政府工作效率和执政为民能力的

需要，有助于改变管理部门的传统工作方式，构建起政府与公众的沟通桥梁，从而逐步建立

高效、廉洁、透明和服务型的政府；三是有利于充分整合现有资源，避免重复和盲目投资，

并从长远发展上为国家节省大量的建设支出和运行维护费用。

（二）国家有关部门认真落实和抓好电子政务外网工作

在国家有关部门特别是在国家发改委、国务院信息办的指导和支持下，国家信息中心参与外

网项目的策划和前期工作由来已久。早在2001年4月，根据中央领导指示，原国家计委高

技术司组织国家信息中心有关同志组成课题组，开始国家电子政务统一网络平台方案的研究

和起草工作，其间方案还征求了北京、江西、安徽等省市信息中心同志的意见。经过两个月

的工作，6月底形成了初步方案，作为原国家计委向国务院报告的附件，正式上报给国务

院，并得到了国务院办公厅的肯定。2002年初，国务院信息化办公室成立后，依据国信办

的意见，国家信息中心抽调一部分同志参与了国信办组织的电子政务网络平台的前期规划研

究工作和有关法案的起草工作。

2。02年8月，中办发[2002]17号文件正式下达，国家信息化领导小组提出了《关于我国

电子政务建设的指导意见》，决定“建设和整合统一的电子政务网络”。2002年11月，为

贯彻落实17号文关于电子政务外网平台的建设任务，经领导批准，国务院信息办在国信办

[2002]59号文中，提出了与国务院办公厅一起，经过规范的程序，选择电子政务外网平

台的业主单位的意见。通过邀请参与、专家评议、领导决策的模式，公开、公正、公平地选

择电子政务外网平台建设业主单位，制定了《电子政务外网平台方案编写要求》，提出了应

用需求导向，利用现有资源，分类整合，分阶段形成统一外网平台的建设思路。2002年11

月，国信办向原国家计委等8个部门征集外网建设方案，并组织有关专家对方案进行了评

议。

国家信息中心经过长期努力和吸收系统内外专家的意见，与原国家计委办公厅联合上报了电

子政务外网竞标方案《国家政务外网建设思路和初步方案》，在2002年12月5日举行的国

信办主持的国家政务外网业主单位竞标会匕国家信息中心代表原国家计委提出的方案获得

了专家组的一致好评，被国家信息化专家咨询委员会专家组评定为中标单位。2002年12月

30日，国家信息中心外网可研报告编写组正式成立，国信办政策规划组主持了可研报告的

编写工作，编写组开展了业务需求调查，深入了解了国家审计署、农业部、劳动和社会保障

部、民政部等有关电子政务业务系统对外网的需求。

从2002年年底开始，国家信息中心就外网工作进行了长达两年的工作，其间得到了国信办

领导的多次肯定。2002年初，经过两个月的努力，编写组完成了外网可研报告初稿的编写

工作。2003年3月32日，国家信息中心向国信办汇报外网可研报告编写的有关情况，国信

办领导同志对可研报告编写给予了较高评价。2003年9月向高技术司正式上报《国家电子

政务外网（一期工程）项目建议书》。2004年5月，中国国际工程咨询公司受国家发展和

改革委员会的委托，对项目建议书进行了评估，项目开始进入了实施前期的准备工作阶段。

2004年三季度以来，针对国信办应用推广组组织的政务网络实施意见起草组所提出的国家

政务网络实施工作的意见草稿，国家信息中心与起草组和有关部门反复交换了意见，在领导

的支持下，我们所作的工作得到了国家发改委和国务院信息办等有关部门的理解，最终达成

了依托统一的政务网络的基础通信传输平台，由国家信息中心继续承担外网建设任务的一致

意见。

2004年9月30日，国家发展和改革委员会正式批复项目建议书（发改高技[2004]2135

号），明确了国家电子政务外网（一期工程）项目由国家信息中心承担建设。2004年10

月，中国国际工程咨询公司组织专家，通过了国家信息中心编制的外网项目一期工程（第一

①制定电子政务外网总体规划，开展相关技术标准和管理规范的编制工作。

②依托统一的国家电子政务通信传输网络，构建电子政务外网网络平台，实现国务院有关部

门和省级节点与外网的连接。

③建设电子政务外网网管中心和外网网站，初步形成外网服务体系，保障电子政务外网正常

运行。

④初步构建电子政务外网信息资源目录体系与交换体系，建设外网中央数据交换中心原型，

满足第一阶段部分部委信息资源分类与交换等服务。

⑤建设电子政务外网网络安全防护体系，实现与互联网可控的逻辑隔离；建设电子政务外网

顶层认证中心（根CA）、运行CA、密钥管理中心（KMC）,以及两个部委RA,为承载的业

务系统提供信任服务。

（二）政务外网建设必须遵循整合资源的建设原则

外网建设的基本目的是满足跨部门、跨地区互联互通、信息共享和业务互动的实际需求，又

要防止各部门重复建网，重复投资。因此在政务外网建设和运维中，应在国信办、国办等领

导部门以及各地政府的指导下，整合现有政务网络和公共电信以及其他可用的网络资源，统

一组织和管理线路资源、调度与服务质量监督，协调各部门入网，负责全网的域名、地址、

容灾、路由和出口管理，提供电子政务所需的增值服务。组织跨部门的综合电子政务'业务.上

网，进行信息共享和信息交换平台建设与维护，建设安全基础设施并提供保障服务。目前一

些国家和地方电子政务网络建设的成功案例，都强调了采取独立于电信运营商的单位，建

设、管理和运维统一的政府公用网平台，由此可见一斑。

在即将实施的外网建设一期工程中，我们将按照资源整合的原则，结合各地具体情况，选择

合适的线路资源及其运维单位，在统一利用电信运营商的通信信道资源的基础上，最大限度

利用政府部门信息中心已有力量和资源，充分利用各级信息中心的政治和组织优势，贴近政

府需求，创新建设模式，建设好、管理好政务外网。

（三）政务外网的建设理念

政务外网作为国家电子政务建设的重要基础设施，其重要性和紧迫性毋庸置疑。电子政务外

网的建设不能再犹豫不决，否则一方面将贻误电子政务的大好时机，贻误互联互通和资源共

享；另一方面又误导我国的基础通信网络建设，造成资源浪费。

政务外网建设重在创新。政务外网，作为一项复杂的信息化工程，其建设与铁路、机场、水

库等传统建设项目有着重大差别，没有先例可循，没有成熟经验可资借鉴，没有系统而清晰

的项目评价规范，而且资金密集，技术密集，工程复杂，在信息技术快速更新的形势下，存

在一定的风险，因此更需在实践中不断探索，需要理念创新，体制创新，逐渐探索出一条适

合我国电子政务发展的新模式，促进我国电子政务健康、持续发展。

从总体上看，我国电子政务建设应当坚持一些基本理念。首先，电子政务外网建设需要利用

和整合公共电信基础网络和其他可利用的网络资源。外网要在已建部门专网或局域网基础

上，利用公共电信基础网络和其他可利用的网络资源组建而成。组建政府外网，重在平台建

设，重在完成电信运营商难以完成或无法作为的工作，我们在具体实施中可视不同阶段，采

用不同模式，与电信运营商开展合作。对于外网建设而言，也像在开放竞争的市场中的产业

链一样，一个单位或部门要想跨越整个链条，并将每一个环节都做得很好是不可能的，也是

不现实的。应该充分发挥国家经济信息系统各单位各自的优势，降低成本，提高效益，确保

政府网络规划、网络管理、网络监控等最关键功能的实现，客观上形成“双赢”或“多赢”

的运行体制，更好地为政府服务。

其次，外网平台重在服务，组建一支“国家队”作为政务外网专业服务队伍实属必要。政务

外网的建设和运营，都牵涉多个部门、多个地区，不同的部门和地区的需求也千差万别，因

此国家经济信息系统各单位都需要多方位提升自己的业务能力和服务水平，努力创造条件，

争当服务的“排头兵”，为未来政务外网运行维护与可持续发展打下坚实的基础。

再次，政务外网重在信息资源共享环境的建设，重在应用支撑。政务外网作为电子政务网络

的基础设施，今后的重点在干应用，就如同高速公路，必须要有车才有生命力，而要如此，

除了道路宽敞、平坦外，必要的配套措施，如休息区、加油站、路牌等都必不可少，因此政

务外网在规划之初，就高度重视应用的开展问题，如数据交换体系的建设、应用支撑平台的

部署和信息资源目录体系的设计、应用系统的试点示范，在这些方面，国家经济信息系统各

单位都具有各自的优势，发挥出来，可以为外网业务应用系统的开展奠定良好的基础。

最后，外网建设必须保障安全。政府外网建设的重要原因之一是必须确保安全，外网不是互

联网，尽管不涉密，但作为政府的公用业务网，将处理人量政府部门的内部工作信息，同时

支撑各级政府门户网站。它必须确保政府对外发布信息的正确和了解社情民意的顺畅与可

靠，防止外部攻击，提供可靠的网络信任环境，安全监控和应急响应也是政务外网业主单位

的一项重要职责。因此必须在国家有关部门的指导下，通过一支政治可靠、具备一定素质的

队伍和一个政府可信的非营利单位，在负责网络建设、管理.、运维工作的同时，专门负责外

网信息安全工作。切实加强网络平台的统一安全管理，建立安全机制、标准规范，建设网络

信息安全基础设施和认证体系，提高网络的安全性、口J靠性、抗毁性。把外网建设同安全建

设割裂开来，难以达到外网建设的安全要求.

三一期工程建设的初步安排

（一）建立健全项目组织管理机构

近期主要进行的工作包括：

1.组建政务外网协调领导机构

尽快向国家发改委、国信办领导正式汇报，提出组建政务外网工作协调领导小组及其办公室

的建议，明确提出组建由中办、国办、国信办、国家发改委、财政部等领导部门负责人组成

的政务外网工作机构和相应职责。协调领导小组牵头组织建立和完善国家政务外网系统工作

管理与协调机制。

2.组建国家政务外网工作协调领导办公室（简称外网办）

办公室成员由相关部门和各省级节点单位领导组成。根据项目建设实际情况，办公室设在国

家发改委或国家信息中心。外网办公室受协调领导小组委托，具体负责外网建设的管理协调

工作。

3.成立政务外网工程建设办公室（简称工程办）

具体负责组织实施外网一期工程建设。工程办设在国家信息中心。初步考虑，工程办将设置

综合组、工程组、安全组等工作组，尽快落实人员，制定计划和建设项目管理系统等。

4.开通外网工作通讯网站

http：//cgov.cci.gov.cn,为项目建设管理和及时沟通情况打下基础。

5.组建国家电子政务外网建设专家咨询委员会

通过专家咨询集思广益，以确保项目建设顺利实施。

参加外网建设的有关地方信息中心可参照国家模式，在各级政府的领导下，发挥各相关部门

的积极作用，建立分级管理、逐级负责的组织管理体系。

（二）做好省市和部委协调工作

近期主要进行的工作包括：

L落实各省级单位外网项目主管和具体负责单位

建立建设单位与各省级单位外网项目负责人参加的协调管理机制和协调会议制度。

2.落实第一阶段首先承载的部委业务应用系统

建立建设单位与部委业务系统负责人参加的协调管理机制和协调会议制度。

3.落实外网与中央门户网站的衔接和支撑方案

4.召开全国政务外网建设工作会议

直接负责各地外网建设的省市信息中心可参照上述模式，研究与建立本省的协调机制。同时

要求各省市配合国家外网项目建设的推进，协助国家信息中心进一步调研省市外网建设工作

的情况。

（三）完成初步设计和工程实施方案

近期主要进行的工作包括：

1.完成初步设计初稿的编制工作

2005年元旦前"基本完成初步设计初稿的编制工作。经专家预评估和修订后，争取元月中

下旬通过政府投资项目评审中心评审和国家发改委投资司的批准。

2.细化实施方案

初步设计评审通过后，将参照各地外网建设情况和第一阶段拟首批搭载的业务应用系统，组

织有关人员进一步细化实施方案，组织论证，确保技术先进成熟，实施方案可行，为工程实

施打下坚实的基础。实施方案的细化将重点完成如下任务：

①做好网络规划，包括网络整体规划、IP地址规划、域名规划和路由规划。

②设定一级网管和二级网管的设计边界和功能定位。

③完成申请外网项目所需要的IP地址，以确保外网统一IP地址规划的需要，提出正式IP

地址的使用管理办法和分配方案。

④按照国家密码管理办公室的要求，进一步完善CA设计方案，合理进行规划建设；按照国

家信息安全主管部门的规定，确定与Internet出口的逻辑隔离策略与强度；安全策略和方

案通过国家信息安全主管部门的审定。

⑤提出为中央政府门户网站的网络服务与后台支撑技术方案。

3.搭建模拟试验环境

组织设备厂商，进行模拟环境搭建与测试工作，进行设备选型论证工作，为最后确定招投标

方案提供依据。

（四）完善管理规章和标准规范建设

1.建立和完善项目建设管理规章制度

组织力量，聘请专家，起草项目建设管理中所需要的规章制度，报请项目建设协调领导小组

批准后实施。

2.编制外网工作标准规范体系框架

3.建立和完善外网项目相关标准规范

组织专门项目组，并聘请专家，开展外网项目建设内容中包括的标准规范起草、编制和验证

工作。第一阶段标准规范建设工作的重点是：

①选定直接采用的国际标准、国家标准和我国现有的行业标准，包括国家最近颁布的电子政

务建设相关标准：

②直接影响各部门、各地方互联互通的网络基础设施标准和网络设备接口标准。

③与一期工程拟搭载的业务应用系统相关的技术支撑标准。

④开展数据交换所必需的数据交换标准。

⑤保障外网信息安全保障体系建设所必需的安全标准。

⑥上述工作力争尽快取得阶段性成果，保障项目实施的需要。

（五）精心组织，完成项目第一阶段的工程建设任务

按照计划，项目建设从2005年二季度开始进入实施阶段。初步计划安排如下：

L选定项目监理单位

首先按照国家规定，通过招投标，选定项目监理公司，作为项目的监理和咨询单位。

2.组织线路和系统集成工程招标

编制线路和网络工程标书。按照工程实施方案，编制网络通讯线路资源和系统集成工程招标

书，其中包括网络线路资源划分为中央城域网和中央到各省级单位的一级广域骨干网，两部

分可分别编制招投标文件。二述文件经外网办审定和监理公司审核后，由工程办分别组织线

路资源和网络匚程系统集成商的招投标工作。计划3月底分别完成骨干线路和中央城域网线

路招标工作，确定骨干线路提供商和中央城域网线路资源提供单位。计划4月中旬完成系统

集成商的招投标工作，确定中标单位。

3.组织安全子系统工程招标

编制系统安全子系统工程招标书。其中包括网络防护子系统和网络信任子系统，两部分可分

别编制招投标文件。上述文件经外网办审定和监理公司审核后，由工程办分别组织招投标工

作。计划4月底分别完成招标工作，确定中标单位。

4.各节点的基础环境准备工作

工程办组织各节点建设单位和系统集成商、线路资源供应商，对各个节点逐一编写各节点单

位基础环境准备文档（包括线路、机房、电源、空调等方面的要求），经监理单位审定后，

报外网办审定后发各节点单位，各节点单位工程办公室指定专人或专门机构负责，按计划和

要求完成，工程办组织逐一节点检查验收。此项工作原则计划4月底完成。

5.线路接入到位

完成中央城域网和一级广域骨干网的线路调线和配线接入工作。工程办与系统集成商一起确

定政务外网中央城域网各部门接入节点和各省级地方外网节点（以上统称为一级节点）的线

路端点；系统集成商配合线路中标商，与各个项目单位共同建设并开通线路。工程办和工程

监理负责检查、监督、组织验收。计划在6月15日前仝部线路接到各一级节点现场0

6.技术培训

工程办组织并协同线路提供商和系统集成商，提出技术培训方案，经监理审核后组织实施。

由有关供货商提供与实际环境一致的培训用平台，系统集成商对培训平台负责，分期分批对

各节点单位的技术人员进行培训；经过培训，技术人员能参与系统的安装、调试和测试、验

收，能比较顺利地在移交后进行运行维护。计划在5月底陆续开始组织技术培训。

7.建设外网网站

策划并完成外网网站一期工程各个频道所需信息资源的采编工作。根据实施方案，通过规范

的招投标工作，选定外网网站的设计与建设单位。对中标单位提出的外网网站建设方案进行

专家评审后，报外网办审定后实施。计划在6月底完成外网网站原型设计和开发工作。

8.设备到货、验收、测试与分发

工程办组织设备验收工作组，负责按合同和装箱单，对采购的各类设备进行到货验收、测

试；测试合格后的设备按照合同分发到各节点单位。计划6月底开始设备陆续到货，开始验

收、测试与分发工作。工程第一阶段采购的全部设备到货、验收、测试和分发将于7月底完

成。

9.系统设备安装调试（包括工程第一阶段采购的全部设备）

工程办组织系统集成商在各个节点单位的配合下，完成设备的安装和调试；工程办与工程监

理负责检查监督安装调试工作。本项工作计划8月底前完成.本项工作完成后，基本完成下

述任务：

①开通中央城域网，实现中央政府相关部门的互联；

②开通外网一级广域宽带骨干网，实现与32个省级单位的互联；

③完成数据交换中心原型物理架构的建设；

④完成外网网络安全防护子系统的建设c

10.信息交换与业务应用系统承载试验工作

首先工程办依据需求调研结果，组织编写一期工程接入部门与省市开展信息交换与业务应用

系统承载试验任务书，报外网办审定后，以信息交换工作牵头单位、业务应用系统主管部门

为主体开展信息交换和业务系统承载的试验工作。同时工程办组织力量研究编制政务信息资

源登记、备案制度、外网信息资源目录体系框架和数据交换标准草案，为跨部门跨地区的交

换打下基础，做好准备。试验工作取得结果后，进行总结与验收。本项工作计划10月底前

完成。

11.安全系统验收和各子系统联调

在国家信息安全管理部门的指导下，工程办组织安全子系统验收，包括网络安全防护子系统

与网络信任子系统两项验收工作。其中第一项工作应与网络集成工作同步验收。之后再组织

验收根CA和第一阶段试验建设的RA.

在各个单项工程验收完成后，进而组织安全子系统与网络、数据交换等子系统的联调试验。

本项工作计划11月底前完成。本项工作完成后，基本完成卜.述任务：

①实施政务外网的安全策略和管理制度，合理划定安全域，实施安全等级保护。

②初步构建政务外网网络安全防护体系，按照统一策略，统一管理外网与Internet的出

口，确保外网与Internet的有效逻辑隔离。

③建成国家政务外网顶层证书认证中心和证巾审核注册中心，并利用在建的证竹桥接交叉认

证中心，实现现有证书认证中心的互联互通试验，初步建立统一的政务外网信任体系。

④初步建成统一的政务外网安全管理平台。

12.系统综合测试验收

工程办和工程监理负责制订项目测试验收程序和标准，报项目协调领导小组审定后开始实

施，组织测试小组进行功能和性能测试，组织专家组进行项目鉴定和验收，组织竣工大会,

正式开通外网网站和第一阶段试验的相关信息交换业务、业务应用系统投入试运行。本项工

作计划12月底前完成，从而全部完成第一阶段的工程建设任务。

13.各省要结合上述工程实施方案，结合本省情况，制定本省工程实施方案并报国家信息中

心，确保第一阶段工程建设任务按时完成

（六）及早做好运维准备工作

外网的生命在于今后长期稳定的运行维护，因此建设工作启动后，必须及早考虑外网的运行

维护和服务体系的建设。2005年本项工作的计划如下：

1.组建运维筹备组

工程办设置运行维护筹备组，提早考虑系统的运维工作，就外网运维工作开展调研，策划、

设计系统运维和管理工作方案。

2.筹建政务外网管理中心

根据国家发改委批复意见，在国家信息中心筹建政务外网管理中心，负责管理外网第一阶段

的运行维护工作并负责组建或选择外网运维与服务工作团队。

3.组建二级网管中心

在相连接的相关部门和省级单位组建二级网管中心，接受国家外网管理中心的指导，形成统

一的外网管理和运行维护服务体系。

除了上述工作之外，由于种种原因，外网建设还存在一些不确定因素，还有不少我们未曾遇

到的问题需要去解决。因此要搞好一期工程建设，并为下一步全面推进二期工程打下良好的

基础，必须加强调查研究，不断探索。本着“如履薄冰、谨慎前行”的原则，就关键问题，

先期认真调查，认真研究，避免失误，规避风险，确保方案可行、可操作。因此开展重点问

题调研也是一项必须重视的工作。近期我们将围绕外网与电信运营商的关系，外网与政府门

户的关系，外网与各部委的关系等涉及全局的重大问题，围绕建立外网长效运行机制，建设

运维服务体系，研究如何利用我国公共电信资源和其他已有的网络资源，开展合作，形成优

势互补、分工明确和良性互动的创新机制，按照项目建设的不同阶段分期实施的策略等关键

问题组织专题，进行研究，我们热切欢迎各地信息中心的人员积极参与、献计献策，为这些

难题的解决发挥系统的整体作用。

各地信息中心的情况不同，目前有1/3强的省市信息中心已经成为或即将承担当地外网项目

的组建任务，对于这些中心，国家信息中心将明确提出对省市外网建设工作的具体要求，要

求各省市按照统一的标准规范，制定工程实施方案，精心组织、精心设计、精心施工。同时

要按照资源整合的原则，结合各地具体情况，选择合适的线路资源，做好运维准备。必须强

调，政府外网建设是一个国家和各省市互动的系统工程。为了确保第一阶段部委业务应用系

统试运行任务的落实，各省必须高度重视城域网的建设工作，必须按统一的要求联通相关部

委所对应的厅局，同时配合相关厅局尽量满足部委信息交换和承载业务应用系统的需求。

从长远看，建设政务外网意义重大，前景可观，外网项目位势意义重于项目本身。政务外网

建设是一个持续发展的长期过程，也是有可能成为今后各级信息中心可持续发展的系统化业

务之一。同时作为一项复朵的信息化JL程，缺少成熟经验可资借鉴，而且资金密集，技术密

集，工程复杂，协调任务量大。在信息技术快速发展的形势下，存在一定的风险，因此更需

全系统在实践中不断探索，就某些关键技术难题组织进行攻关。各地信息中心应当依据自身

条件和优势，在当地政府主管部门的支持下，做好工作，积极主动争取相关建设任务。首先

做好当地发改委和其他主管部门的工作，取得领导机关的支持和信任。通过参与本项工程建

设，下定决心，切实提高各地信息中心的服务意识、服务水平和工作效率，培养一支政务外

网专业服务队伍。国家信息中心将和各地信息中心紧密配合，最大限度地充分利用各级信息

中心的政治和组织优势、己有力量和资源，贴近政府需求，创新建设模式和运维模式，建设

好、管理好、利用好政务外网。

四下一步工作中要抓紧落实的几个问题

外网建设是一件相当复杂而艰巨的任务，由于政务外网平台的服务对象主要是各政府部门的

业务系统（及基础资源数据库），在建设和运行过程中必将存在大量的管理协调工作，因此

项目的建设与实施需要由政府领导机构作为项目主管部门进行综合协调，国家信息中心主要

承担项目建设及今后运行维护的工作。同时，政务外网平台整体作用的