财政风险的政策特征

无论从可用于抵御债务风险的经济资源来分析，还是从经济

运行变化引出的政府支出责任和义务来观察（刘尚希等，

20XX、20XX）,我们不难发现，我国财政风险具有明显的发散

性特征，已经在日益接近临界点。

政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割

据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不

断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整

体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大,

而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反

映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级

政府大搞w准财政”活动，政府融资在部门利益的推动下迅速

扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会”推

定”给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很

大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的

趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。

这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有

某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国

的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和

城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度

变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财

政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，

这是改革滞后于发展所导致的。

进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，

使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和

集中，"百川纳海二致使财政风险不断扩大。

一、”风险大锅饭”的制度性存在

改革打破了”利益大锅饭「而”风险大锅饭"依然如故。我国

改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体,

并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你

的W利益大锅饭”被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革,

形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有

了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府

及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以“逐利”为

动力的竞争局面。

但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就

没有界定，仍在吃”风险大锅饭'这导致公共风险扩大，最后

不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国

有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施

（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实

其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥

离不良资产14000亿元人民币；20XX年1月再次为中国银行

和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准

备J,最典型地说明了“财政兜底”这个客观事实。

（一）政府替国有企业承担风险

尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革

的中心，但无论是两步”利改税"、承包制，还是现代企业制

度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993

年提出的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的国

企改革目标至今也没有达到，”盈了归己，亏了归国家”的局

面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。

其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，

如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经

营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定

由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条

件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机

严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视

未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，

国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条

件的。

在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承

担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期

有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径

依赖，并一直持续到现在。

1.激励与约束不对称

搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70

年代末的“企业基金"、"利润留成"，到80年代的H利润承包”,

都以W减税让利”为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导

来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业

经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利

「转到了落实”经营自主权”上，试图让国企变成真正具有自我

发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自主权的落实,

却造成了普遍的“内部人”控制，所有者的监督形同虚设，所

有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒

险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与

约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的

空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈

的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，

至于其背后的风险那么考虑不多，甚至不予考虑。大量国企

的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有

的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国

企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过“国企-银行-财政

忖这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破

产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行“债转股”

等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。

这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映

出来，从而表现为政府的隐性债务。

2.国企信息不透明

每一个国企的经营绩效几乎都是一个“黑箱I不仅社会公众

不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利

的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的

公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强

制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，

使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险

投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成”内部

人”控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害,

是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者

权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国

有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使

相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作

为公共主体的未来支出压力。

3.国企职工的“人质”效应

人的问题一直都是各级政府的一块“心病”.对政府来说，不怕

资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引

起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种”通过养企

业来养人”的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各

级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残

喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共

风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长

期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得

不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了

各级政府的“软肋二同时也成为经营者转移风险的最合适借

口。

在某种意义上，经营者以企业职工为"人质，可以不断地向

政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下

变异为“安抚”政策，如提供”安定团结贷款;税费减免等等。

曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在

这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经

不再是“父子”关系，而是讨价还价的”对手“关系。随着这种

关系的转变，政府对国企的政策只能是“激励+激励"，而约

束仍是踪影难觅。这种“单边政策”的后果就是政府总是被动

地替国企承担林林总总的风险。政府名义上是以国有资本承

担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998

年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措

施，试图把“养人”和支持企业分开来，减弱国企职工的“人质

'效应，但效果并不理想。

（二）公共预算对政府行为的软约束

发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，

也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在

我国尤其如此。

财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政

府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如毛泽东

在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的:

-国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政

策，因为它规定政府活动的范围和方向。”预算的形成过程本

身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他

决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，

政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金

的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了

政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动

引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这

样一种思维模式：”预算内保吃饭，预算外搞建设”.在立法机

关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行

为，相反，政府的行为处处在左右预算。

由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说“漫无边际“，几

乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否

列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的“准财政

’活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全

的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量

债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有

安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要

么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了

债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大

的问题，但假设长期这样，就会给政府财政累积下大量的不

透明债务。其后果是不言自明的。

看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政

府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长

有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来

的短期成果。

（三）中央与地方的财政关系模糊

在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政

府的"或有债务”，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务

的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分

配问题。

分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享

的机制。虽然中央玫府在利益共享机制中具有更大的发言权,

完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但

由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和

手段，地方政府实际上具有很大的财政自主权。没有税权，

但地方可以”自赋”收费权；没有发债权，但可以借债；缺少

发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一

方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来

看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利

用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一

级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之

不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，

上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财

政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的

存在，大肆从事各种“准财政”活动，以谋求政府任期内的各

种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手

段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务

增加，从而恶化整个财政风险状况。20XX年，国家审计署对

中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审

计，发现下面4个问题：一是财政收入”水份甘较大。二是人

为隐瞒赤字现象普遍。截至20XX年底，49个县（市）中有

37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2

亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至20XX年

底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的

2.1倍。四是欠发二资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政

府的负债（注：参见20XX年7月4日？报刊文摘？。）。

总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的

全部风险，给予国企的只是"激励+激励".在政府的各个部门

之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种“准财

政”活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府

的所有债务实际上都是上一级政府的”或有负债。另外，在各

届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，

只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。

这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经

济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。

改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半

——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风

险大锅坂”应将是今后整个经济体制改革的重心。

二、W风险大锅饭”的制度性后果

利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济

原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相

应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，

更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有

这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它

映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政

府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其

以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益

等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济

损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也

只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效

率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但”风险大

锅饭”破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社

会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长）

，

大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理

念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。

在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各

个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态

度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高

风险，避险动机和避险能力严重不足。

（一）避险动机不强

在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无

论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门,

对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致

风险的另一面。

漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓

有成效地进行风险评估。

对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经

济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通

常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政

府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实

施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经

济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延

续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一

些探讨，但也许要假设千年以后才能真正显现出来。事实上,

从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没

有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我

国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政

治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常

常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可

能去研究其中隐含的风险。

由于?预算法?规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只

有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采

取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种

担保（注：据笔者调查，至20XX年10月底，某省归财政部

门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到

省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.

其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总

额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的

承受能力，其政府担保外债，加上主权外债的总额，占20XX

年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予

某种承诺、设立“窗口公司”筹资等等。在各地方政府“政绩”

竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。

至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债

务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一

般是不予考虑的。

据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活

动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并

将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式

的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其

风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完

成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据？南方周末?报道,

在20XX年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理

考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任

务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限

期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行

诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年

不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至

20XX年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银

行等转贷的主权外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款

项目比率）9

2.6%,其中，省级占78.6%,市县占2

1.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.

拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府

的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险

这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快

就会导致H鸡飞蛋打”的局面。

至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的

各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转

贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷

能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财

政政策期间，各地”哄抢「国债转贷资金，就是一个生动的实

例。

由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来

的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使

地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。

一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款

措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移

支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付

来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。

（二）避险能力不足

”风险大锅饭”不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避

险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

L风险辨识能力不足

前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成

的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预

公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过

了干预公共风险的最合适时机，一旦介入，急于求成，往往

介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，

都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救

助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无

措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财

政风险加大。

因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括

两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。

对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学

术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面

对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生

的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来”内部处理，

而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政

风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，

在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了

对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、

评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究

和全面监控。

2.缺乏风险内在化的政策和体制

政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过

一定时期的政策和体制显现出来。在“风险大锅饭”的环境中,

由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容

易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活

动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况,

忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了

本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的

财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确

定性的谨慎政策。

风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、

风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险

内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少

公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定

性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的

情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露

有助于及时化解风险，防止风险累积。

有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各

项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险

就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意

味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起

风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。

3.缺乏具体的避险方法

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方

法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算

的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项

目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其

风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整

个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改

革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风

险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。

从这里也可看出，避险能力的不足是一种“琮合症”，非单一

因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问

题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。

三、公共风险的积聚与集中

现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会

转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大

提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造

成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的”合成谬误。

这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止

各种可能的”合成谬误”的形成。

但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，那么社会、经济运

行过程中及其-各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化

解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成

过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中”风

险大锅饭”的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺

陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。”风险大锅坂”使

企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公

共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健

全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性

很大，制度一一物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性,

这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，

政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过

程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在

不断增加。因此，在体