【《我国土地财政的时空特征及其影响因素分析》17000字（论文）】

我国土地财政的时空特征及其影响因素分析目录TOC\o"1-3"\h\u18777我国土地财政的时空特征及其影响因素分析 1285291.1土地财政发展存在客观性和阶段性 1200031.2土地财政发展演变历程 2107001.2.1土地财政初步发展时期（1987年-1993年） 3121631.2.2土地财政蓬勃发展时期（1994年-2007年） 452391.2.3土地财政调整发展时期（2008年-2019年） 67041.2.4土地财政转型改革时期（2020年以后） 787421.3土地财政的时空特征分析 8301.1.1土地财政采用的衡量指标 82321.1.2土地财政时间特征分析 82281.1.3土地财政空间特征分析 11170411.4土地财政影响因素实证分析 1278331.4.1模型设定 12137031.4.2数据说明 1513071.4.3实证分析 16227771.5小结 261.1土地财政发展存在客观性和阶段性土地财政是在我国经济发展进程中产生的，存在客观性和阶段性特征。客观性是指土地财政已经长期存在并且短期内不会突然消失；阶段性是指土地财政的发展随着我国体制改革进程呈现阶段性特点，是个渐进壮大和完善的过程。我国土地财政的发展是随着我国住房体制改革而生的，并随着房地产业的蓬勃发展逐步发展壮大。在1949年新中国成立之后，土地作为一种重要的生产资料被无偿使用，这一制度和我国社会主义制度早期实践相关。在土地无偿使用制度的要求下，主要是以行政划拨的方式来配置土地资源，没有对土地使用年限进行明确限制，同时，土地使用权也被禁止转让。在改革开放之后，国有土地所有权在经济层面上开始体现出来。我国土地使用权转让也在1987年开始，随着深圳市通过拍卖的形式转让了一个地块的五十年使用权，我国在土地转让方面实现了重要突破。特别是我国在1988年完成宪法修订，在法律层面上为土地资源市场配置提供了保障，土地使用权的流动性也大幅提升。随着我国经济进入新的发展阶段，2020年开始实施的新《土地管理法》和同年土地管理制度改革的重要文件的发布，如3月份的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）、4月份的国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和5月份的国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，标志着我国在经济和财政工作中对土地要素市场化配置的重视。1.2土地财政发展演变历程1987年1994年1987年1994年1998年2003年2006年2020年深圳效仿香港引入“土地有偿使用模式”，开启土地财政之路。分税制改革，土地收益仍归地方政府，奠定了“地财政”的制度基础。住房制度市场化改革，土地财政规模开始扩张。土地招拍挂等一系列拿地制度推出，推动土地财政的发展。农业税废除，地方对土地财政依赖性增强，“以地换资本”。我国城镇化率由高速转为中低速发展，土地财政发展面临转型期。图1.SEQ图3.\*ARABIC1我国土地财政发展历程主要节点Figure1.1MainnodesoflandfinancedevelopmentinChina1.2.1土地财政初步发展时期（1987年-1993年）在改革开放战略实施的早期阶段，我国为探索经济发展路径而成立了深圳、厦门等经济特区，而经济特区也成为我国对外开放的窗口。在这一时期，无论是资金，还是技术，我国都缺乏相应积累。为弥补这一不足，中央政府在政策层面上给予其先试先行的特权，以深圳为例，由于和香港毗邻，开始学习香港发展模式，通过土地这一重要生产资料来提升对资本的吸引力，进而实现招商引资的目的，一方面推动了城市基础设施建设，另一方面极大提升了工商业发展水平。在早期摸索过程中，深圳建立了以土地为基础的信用体系，形成具有深圳特色的原始资本积累路径。深圳市最早于1987年通过拍卖的方式将大约5300平方米的五十年使用权进行了转让，该事件也成为我国土地税使用改革的重要标志，也在很大程度上开启了我国城镇土地财政的序幕。在深圳试点工作取得成功之后产生巨大示范效应，其模式在国内很多城市开始普及开来，我国土地经营制度也进入一个新的时期，上海、广州、天津等地区也开始启动土地使用权有偿转让制度的深化改革。1988年我国完成对宪法的修正，在法律层面上为土地使用权的转让提供了保障，同年12月底，《中华人民共和国土地管理法》修改议案把“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”和“国家依法实行国有土地有偿使用制度”条款加入法律条例中，代表我国正式确立了土地使用权转让制度，我国土地财政的发展也进入新的时期。全国范围内开始普及土地出让金制度之后，中央政府和地方政府在土地出让收益分配方面进行了长期博弈，如何协调土地出让金制度成为各方关注重点，受此影响，土地出让金分配制度在短时间内进行了多次调整，以满足发展要求。根据国发〔1989〕38号文的要求，60%土地使用权有偿收入归地方财政所有，40%的土地使用权有偿收入归中央财政所有；根据财政部〔1989〕94号文规定，土地使用权出让收入地方先扣除20%供城市土地开发建设使用，扣除后的收入按六四分成比例归地方财政和中央财政所有。财综字〔1992〕172号文规定95%土地使用权有偿收入归地方财政所有，5%的土地使用权有偿收入归中央财政所有。由此可见，土地使用权有偿转让收入的中央分成比例大幅减少，土地供应量在短时间内激增，导致我国房地产价格在1992年首次出现飙升，同时带动了我国土地财政的初步发展。1.2.2土地财政蓬勃发展时期（1994年-2007年）我国分税制改革从1994年开始实施，此项改革以划分税种方式来规范中央和地方的财政收入渠道，形成以增值税为主体的现代税收制度。自此，中央财政的收入迅速增加，地方政府财政收入大幅减少，导致地方政府对土地财政的依赖性不断提升。税收分成大减的地方政府却没有衰落，源于土地财政和中国城镇房地产价格同时飙涨，在短时间内帮助地方政府完成原始资本积累，为地方政府推动城镇化和工业化发展提供了大量资金支持，我国城市基础设施建设也在短时间内快速改善，很多地区的基础设施建设已经超出其经济发展水平。1996年在我国经济中是个分水岭，在此之后，国内通胀长期维持在较低水平，在部分时段甚至出现一定程度的通缩。通过深层次的剖析可以发现，当时通货的合理性并非取决于国民生产总值，而是取决于货币信用，而土地作为我国基础生产资料具有不可替代性，因而土地财政提供的信用成倍放大，全社会信用需求保持了稳定的扩张态势,保持了而经济稳定。在我国深化改革过程中，城镇土地使用权制度以及国企制度改革等均出现新的要求，从而出现了政府储备土地。我国在1997年首次成立了土地储备中心，其功能在于将国有企业利用率较低的土地进行收购，旨在通过融资以及行政拨款来提升土地的使用效率，实现限制土地的盘活目标，针对日益严重的下岗问题探究解决之路，以企业改制为抓手，提升企业发展水平，激发市场主体活力。1998年，土地储备机构开始在全国范围内普及，而其目标也扩展到所有类型土地资产的合理配置，而不再局限于国企闲置土地。我国在1998年完成对《中华人民共和国土地管理法》的修订，根据新的要求，地方财政可以占有70%的新增建设用地土地有偿使用费；剩余的30%归中央财政所有。换言之，地方政府将拥有存量建设用地的所有收益，新增建设用地的纯收益将按照地方比中央多一倍多的比例进行分配，确保了地方财政的稳定性。在此次之后，我国城镇化进程进入高速发展阶段，工业发展水平不断提升，地方政府通过土地出让金获取的收益持续增加，在其财政收入结构中的占比不断提升。自2000年开始，地方政府在城镇化进程中的发展理念也不断改变，经营城市这一发展思维开始普及，在土地资本层面上来运作土地要素成为新的趋势和方向。2001年，根据国发〔2001〕15号文件的规定，我国将建立土地集中统一管理机制，突出城市政府在经营城市中的主导地位，通过建设用地的集中供应和统一管理而提升土地资源的配置效率，加速实现土地的资本化。在这一政策出台之后，地方政府采取了积极的落实政策，其影响集中在两个方面：首先，地方政府在土地收储方面采取了更加积极措施，农民集体用地也纳入收储范围，新征用地产生的收益大幅增加；其次，建立了比较完善的经营性用地的出让制度，通过招标、拍卖等诸多方式来推动土地的资本化过程，不断强化土地的价值，依托于土地涨价归公制度而将进一步压缩权力寻租空间，确保政府在土地级差收益中的分成优势。随着供应制度的调整和改变，部分地方政府将土地收储作为其扩张利益的重要抓手。在土地资源配置过程中，虽然市场机制的作用日益突出，但是地方政府的发展思维出现一定偏差，在很大程度上导致以地生财的问题。2002年，随着招拍挂制度的普及，地方政府开始进入先征地然后出让收入的模式。2003年，我国政府强调土地财政的创新，土地财政的完善度不断提升，土地一级市场逐步形成了一套极具特色的使用权转让体系，也就是在土地所有权保留的前提下，土地使用权独立出来，并借助丰富渠道或者形式划分不同年限、不同用途的土地使用权。市场主体在获取土地使用权之后可以对其进行抵押、再转让或者出租等方式。2004年8月31日，土地协议出让方式不再实施，而是统一采取竞价出让方式，在这种情况下，政府垄断土地供应，业内称“8.31大限”。2006年，党中央将农业税以及农业附加费完全取消，但是我国税收总量不降反升，其核心原因依然在于城镇化进程的快速发展以及工商业经济已经进入新的时代。土地收入对地方政府而言虽然不是税收收入，但是在地方政府财政结构中的占比不断提升，而且土地收入相较于收税收入具有较高的灵活性，土地收入资金采取分散式管理方式，上级部门对土地收入的管理往往不加限制，在赋予地方政府资金使用一定自主权的同时，也导致一系列负面问题。在2002-2007年期间，全国土地出让金增加到1.2万亿元，增幅将近10倍，在期间的年平均增长幅度达到178.73%。随着这一数据的不断提升，其产生的问题也开始凸显，中央政府也开始关注土地出让金问题，根据国办发〔2006〕100号规定，土地出让金收入将全部纳入地方国库，并以地方基金预算方式来分配的收支问题，通过构建土地出让金收支两条线来确保各项业务的有序展开。自此，作为预算财政之外的额外收入，土地出让金将不再纳入体制分成，而作为地方财政固定收入之一，由地方政府根据地方发展进行预算支出，政府统一收储并出让土地，成为我国特色的城镇土地财政模式。2007年，国务院出台相关文件开始加大对国有土地收入的管理力度，并建立相对完善的管理机制，根据要求将土地出让收支全额纳入地方基金预算，以提升土地收入征管的规范化程度，将土地价格以及相关税费工具化、杠杆化，以实现对房地产市场的有效防控。同时，国务院对土地收入的支出范围进行了规定，对支出项目管理力度也持续加大。1.2.3土地财政调整发展时期（2008年-2019年）2008年次贷危机由美国爆发，并在短时间内迅速席卷全球，为应对全球金融危机的负面影响，我国在宏观经济政策方面采取了宽松财政和宽松货币的宏观政策，而财政部也推出“四万亿计划”来推动基础设施建设，土地财政自此完全进入黄金时代。地方政府注重土地财政对地方经济的推动作用，以土地换资本成为各地区的一种普遍形象。越来越多的地方政府通过优惠的工业用地价格来提升对资本的吸引力，以创造更多更好的本地就业岗位，助力于本地经济发展。同时，部分地方政府选择不饱和供地策略，其核心目标在于最大程度的提升土地出让价格。2010年，为遏制房价过快上涨，国家密集地出台了一系列房地产调控措施，土地政策和其他调控政策一起，由此前的支持转向抑制投机。1月21日，国土资源部发布《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》，对保障性住房增加了硬性规定，其占申报住宅用地的比例不得低于70%。3月10日，国土资源部为提高土地供应和开发利用效率发布了《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，包括要求开发商土地竞买保证金最少两成、1月内付清地价50%、囤地的开发商将被“冻结”等19条内容。4月17日，国务院为了遏制部分城市房价过快上涨，发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“新国十条”）。5月26日，国家税务总局土地增值税清算措施出台，从严征收，规定房企逾期开发则缴纳的土地闲置费不得在土地增值税中扣除，对房企捂盘和囤地行为进行打击。6月，国税总局以土地增值税政策为手段，预征、核定征收和清算等方面调控加码。国家在2010年后很长时间一直充分发挥着土地管理在合理调节房地产市场发展作用。2013年，党中央提出新要求，农村土地承包经营权确权登记颁证工作要在5年时间内基本完成。2018年成为其时间节点，各地农地确权工作的完成，“三权分置”成为这段时间的工作重点内容之一。在我国社会经济长期发展过程中，土地财政作为地方政府原始资本积累的重要路径已经对各个领域产生深远影响，在土地财政的影响下，投资、融资、财政以及产业结构之间互相影响、互相作用，形成牵一发而动全身的格局。对我国社会经济发展而言，土地财政具有明显的双面性，一方面有利于缓解地方政府财政负担，有利于扩大基础设施建设投资，对于区域经济发展都具有重要作用。但是其风险效应也日益凸显，房地产价格不断增长引发社会公众不满，地方财政风险不断加剧，提升了结构性风险爆发的可能性。针对这一问题，国务院出台相关文件明确要求加强地方政府举债融资制度建设力度，包括持续优化债务统计报告制度，提升地方政府债务管理的规范程度；同时，建立健全信息公开制度，通过提升信息的透明度而发挥社会监督的目标，将地方债务风险控制在合理区间。随着各项措施的落地，地方政府举债机制日益完善，整个管理体系的运行效率不断提升。但是表外债务的问题依然比较严重，变相举债的问题依然十分突出，隐性债务加剧了财政风险，地方债务风险近年来始终维持在高位，控制地方债务风险已经势在必行（温来成，2017）。此外，虽然中央政府明令禁止违法违规举债，但是尚未形成制度化约束机制，导致风险形式日趋复杂。2019年通过的新《预算法》为改善地方政府债务管理质量提供法律依据。1.2.4土地财政转型改革时期（2020年以后）2019年底，我国城镇化水平超过了60%，整体进程出现较大进展，城市基础设施建设也发生了巨大的变化。与此同时，由于我国城镇化率由高速发展转为中低速发展，原有的高额土地财政收入难以维继。2020年初新冠肺炎疫情的爆发带来经济发展格局的变化，整体经济下滑，加上推动土地财政的发展的中国城镇化率已经到达了中高速发展时期，土地财政面临了转型改革时期。改革开放40多年来，土地财政在中国城镇化进程中曾发挥了积极的作用。土地财政是历史发展阶段的特殊产物，客观地存在于工业化、城镇化和市场化进程中，有其合理性和必然性。发展至今，土地财政在城镇化过程中还不能够完全被替代，在社会经济发展和改革中还起着重大的促进作用。在转型改革的关键时期，系统分析和论证土地财政风险的来源及其影响因素并提出化解途径的政策建议非常有意义。1.3土地财政的时空特征分析1.1.1土地财政采用的衡量指标在土地财政研究领域，大多数学者把“土地财政”和“土地出让收入”绑为一体。最早系统研究土地财政问题的学者，刘守英（2004）虽然提到土地财政指土地出让收入和相关的税收，但在分析问题过程普遍采用“土地出让收入”指代土地财政。在土地财政的数量分析上，大多数学者也都采用“土地出让收入”来表征土地财政规模（郭文伟和周媛，2020；李玉龙，2019；邹秀清等，2017；李尚蒲和罗必良，2010）。土地财政在狭义层面上单指土地出让收入（有些数据库将其表述为“国有土地使用权出让收入”，如同花顺iFinD数据库），但是在广义层面上则更加丰富，涵盖了相关税金、收益等。总体上看，土地财政依然以土地出让收入为主，该收入占90%以上，因此本文参考大多数学者的方法用土地出让收入来衡量土地财政。本章收集了土地财政的面板数据和区域数据国有土地使用权出让收入年度数据和月度数据来源于同花顺i国有土地使用权出让收入年度数据和月度数据来源于同花顺iFinD，全国财政收入年度和月度数据来源于国家统计局，各省市土地出让金数据来源《中国国土资源统计年鉴》。全国数据从2011年开始的，从这一年开始有比较完整的年度和月度数据，时间段选取为2011-2019年；各省市数据可以从近三年分析总体概况和趋势，也是数据比较完整的三年，时间段选取为2018-2020年。1.1.2土地财政时间特征分析1.1.2.1土地使用权出让收入继续增速自2011年以来我国国有土地使用权出让收入呈现波动趋势（图1.2），受多方面因素的影响，其收入在2015年回落至低位，但随后处于上升趋势，2019年达到70631.06亿元。近10年来，土地使用权出让收入增速表现出大幅波动，虽然2013-2015年增速减小，2015年达到-21.78%，增速跌至谷底且变为负增长，创下2012年以来新低，随后增速回暖。但2017年后增速又开始呈现下滑趋势，2019年达到12.34%。图1.SEQ图3.\*ARABIC22011-2019年我国国有土地使用权出让收入及其增速Figure1.2RevenueandgrowthrateofstateownedlanduserighttransferinChinafrom2011to2019具体从2018-2020年的月度数据可以看出，2018年增速呈现波动下滑的趋势，从年初的38.90%下降到12月的25.00%。2019年整体增速较2018年低，3月份达到-6.2%，但也仍保持缓增趋势，12月达到12.00%。2020年增速表现仍不如上年，但也保持上升趋势，9月增速达到1.80%，有望未来可以继续保持增长态势。图1.SEQ图3.\*ARABIC32018-2020年我国各月国有土地使用权出让累计及其同比Figure1.3China'slandfinancecumulativeamountandgrowthratefrom2018to20201.1.2.2土地出让收入占财政收入的比重在2011-2015年期间，在我国地方财政收入中，土地出让收入占比持续下降（图1.4），由于2015年土地使用权出让收入较低，比重跌至37.09%，随后土地出让收入得到恢复，比重呈现逐年上升趋势，2019年达到69.88%，土地出让收入的重要性不断提升。就2018-2020年的数据而言（图1.5），近三年比重均为上升趋势，其中2020年比重规模较前两年扩大，地方财政收入对土地方面的依赖进一步增强，预计经济相对平稳后的2021年末可以达到70.00%以上。可以看出，土地财政规模虽然受宏观经济下滑有所影响，但整体保持上升趋势，并且从数值上依然是地方财政收入的主要来源。图1.SEQ图3.\*ARABIC42011-2019年我国土地出让收入占地方财政收入比重Figure1.4Theproportionoflandtransferincomeinlocalfiscalrevenuein2011-2019图1.SEQ图3.\*ARABIC52018-2020年我国各月土地出让收入占地方财政收入比重Figure1.5ProportionofChina'smonthlylandtransferrevenueinlocalfiscalrevenuefrom2018to20201.1.3土地财政空间特征分析1.1.1.1土地使用权出让收入增速前面重点阐述了土地出让收入规模及增速随时间的变化，但考虑到不同省份经济体量存在一定差异，在进行不同省份对比时，本小节重点考察土地出让收入增速这一指标。由2019年全国各省市土地出让收入增速水平可以看出，目前中西部和东北地区土地财政呈现明显扩张的趋势，而东南沿海等发达地区则增速相对缓慢。其中需重点关注的是海南省和甘肃省，二者土地出让收入增速分别达182.51%和75.16%。呈现这样一种空间分布特征的原因主要有：一方面，这是因为欠发达地区财政收入有限，土地出让金便成为缓解地方政府债务风险的重要收入；另一方面，欠发达地区暂未出台住房限购政策，房地产开发商和住房投资者会大量涌入。所以中西部与东北地区土地使用权出让收入呈现显著的扩张趋势。再纵观近三年各省市土地出让收入增速的变化情况，可以发现，一方面，2017年时全国大多数省市均呈现出较高的土地出让收入增速，其中北京、浙江和重庆等地区土地出让收入增速均超过了60%；另一方面，随着时间推移全国大多数省市增速趋向于放缓，至2019年大多数省市土地出让收入增速都在40%以下。图1.SEQ图3.\*ARABIC62017-2019年中国各省市土地出让收入增速Figure1.6Growthoflandtransferincomeinvariousprovincesandcitiesin2017-20191.1.1.2土地出让收入占财政收入的比重根据2019年数据可得，我国南部大多数省份土地出让收入占财政收入比重较高，多数地区占比接近65%，而浙江占比更是超过100%。其中浙江与江苏作为东南沿海发达城市的代表，虽然土地出让收入占比较高，但它们均有较好的产业结构支持，且同时为劳动力净流入省份，房地产市场需求较为旺盛，故而较难发生地方财政风险。相对应的西部经济发展水平不那么高的省份诸如贵州和云南等，土地出让收入占比较高则为地方财政风险和债务风险埋下了巨大的隐患。再纵观2017-2019年三年各省市土地出让收入占比变化情况可以发现，土地出让收入占比呈现逐年大范围提升的趋势。这与地方政府财力与事权不匹配的现状有较大关系，一方面，地方政府财力十分有限，但事权逐步从中央下移到地方，地方政府大量卖地来缓解财政收支压力；另一方面，土地出让收入属于地方政府基金收入，地方政府出于地区基础建设和推动经济增长的考虑，会大力推行扩张的土地财政政策。由此需要密切关注的问题：一方面，欠发达地区土地出让收入占财政收入过高会进一步加大其债务压力，随着可用土地资源越来越少，地方政府极易发生财政危机；另一方面，地方政府大量卖地会造成房价的居高不下，从而不利于房地产宏观调控。图1.SEQ图3.\*ARABIC72017-2019年中国各省市土地出让收入占财政收入的比重Figure1.7ProportionoflandtransferrevenueinfiscalrevenueinChinain2017-20191.4土地财政影响因素实证分析这一小节主要是在第2章理论机制分析的基础上，建立数量计量分析模型，采用双固定效应回归方式对土地财政的影响因素做实证分析。1.4.1模型设定根据前文的分析，我国的土地财政受到我国的财政分权和地方政府竞争激励的影响，同时，还受到宏观经济、城镇化水平、房地产市场发展的影响，据此，设定基本分析模型（公式1.1），把相关影响因素放到土地财政的双固定效应模型中，具体为：ltfi=1,2,3,…,n;t=1,2,3,…,t（1.1）根据第2章的理论机制分析，土地财政受国家的宏观调控政策影响。进一步的从本章的土地财政发展演变历程中可以看出，2010年是我国宏观调控的转折点，土地管理政策的大方向由支持转向抑制。为考察我国调控政策对土地财政的影响，本小节引入年度虚拟变量y2010，表征的是“十二五”以来新一轮房地产调控阶段，2010年之前，y2010it=0，2010年及之后，y2010it=1（公式1.2）；同时，本小节构建新一轮调控政策变量与房价的交互项lnhp_y2010，考察实施新一轮调控政策对房价推动土地财政的调节作用（公式1.3）。ltfi=1,2,3,…,n;t=1,2,3,…,t（1.2）ltfi=1,2,3,…,n;t=1,2,3,…,t（1.3）其中，ltfit为被解释变量，代表地方财政规模水平；exp⁡_incom为反映地方财政支出压力的变量；Fisit是代表地方财政集中度的指标；hpit代表房价变动；si_tiit代表地方产业结构；xit代表其余的控制变量；α0-α4、β、γ1及“土地财政”的指标沿用上节的做法，用占地方财政收入主体的土地出让收入作为衡量指标，采用土地出让收入指标相比与规范化的税收指标能更好映射出地方政府的土地财政行为（欧阳雷等，2012）。“地方财政支出压力”的指标用财政收入/GDP比值和财政支出/GDP比值进行衡量，简化为财政收入与财政支出的比值，指标越低，表示地方的财政支出压力越大，即为经济发展提供的财政资金越少；这也是衡量财政分权的指标（吉富星和鲍曙光，2020；李一花等，2015），财政分权使得地方财政收支不对等，其比值越小，财政缺口越大。“财政集中度”指标用财政收入与GDP比值衡量（林秀烟和王宏，2019），指标越高，表示地方的财政收入越充足，即经济发展为财政收入带来的资金越多。地方产业结构指标第三和第二产业产值之比来评价，比值越高表示产业越高级。房价采用商品房销售额与商品房销售面积的比值来衡量。除上述影响因素外，本文选取控制变量以更好更完整的衡量土地财政受到的影响。选取人均GDP以衡量地方的经济发展水平。城镇化率采用该城市城镇常住人口与总人口的比值来衡量。选取人口密度以衡量土地资源的稀缺性。普通高等学校数量来衡量地方的教育资源。建成区的绿化面积衡量居住环境。选取人均道路面积这一变量来控制地方基础设施对土地财政规模的影响。地区的创新指数采用地方专利授权数作为衡量指标。其他控制变量地方政府竞争指标，本文选取的工业用地出让作为衡量指标，以衡量地方政府把土地作为重要工具而开展的引资竞争。工业用地很好代表了地方官员的经济发展的计划和执行力度，参考李一花等（2015）和刘培培（2015）的指标处理方式采用工业用地面积进行衡量。变量说明与计算方式，见表1.1：表1.SEQ表3.\*ARABIC1变量说明与计算方式Table1.1variabledescriptionandcalculationmethod分类变量名称指标含义及计算方式被解释变量ltf土地财政规模土地出让金，取对数解释变量exp_incom_ratio财政支出压力水平（财政分权）财政收入与GDP比值/财政支出与GDP比值，取对数Fis_con财政集中度水平财政收入/地方GDP，取对数lnhp房地产市场发展房价=商品房销售额/商品房销售面积，取对数si_ti产业结构第三产业与第二产业生产比值控制变量area地方政府激励竞升指标工业用地出让面积，取对数pgdp经济发展水平地区人均GDP值，取对数ggdp经济增长速度（当年GDP-上年GDP）/上年GDPur城镇化率非农人口/地区人口pld土地资源的紧缺人口密度ps教育资源（小学+中学+大学）学校数量，取对数road基础设施建设人均铺装道路面积，取对数green居住环境建城区绿化覆盖率，取对数patent创新指标地方专利授权数，取对数1.4.2数据说明本章选取收集了2009年-2017年我国182个地级市的面板数据进行计量分析。这是考虑到我国的财政收支统计口径2007年后有所改变，跨度数据不够平稳；从我国土地财政发展历程看，2007年后，我国对土地调控加强，土地出让更加规范，更能反应最近十年来土地财政的发展规律。同时考虑到2008年的金融危机对经济有较大的外部冲击，所以数据从2009年开始截取，由于模型分析涉及的变量很多，为考虑模型的连续性和完整性，从目前数据可得性来看，面板数据截取到2017年。经济发展水平、房地产价格、第二第三产业房地产开发投资完成额指标数据来源于Wind数据库；土地出让金、城镇化率数据通过同花顺iFinD数据库获得；通过《中国财政年鉴》、《中国城市统计年鉴》获取财政预算、财政收入以及财政支出等数据；学校数量、人口密度和人均道路铺装面积通过查询《中国城市统计年鉴》获取；地方专利授权数通过中国研究数据服务平台收集整理。部分缺失值通过查询《中国区域统计年鉴》进行补充；相关数据均来自于同花顺iFinD数据库，并结合统计局数据进行补充。剔除缺失数据较多的城市，保留182个城市数据。变量均进行了对数处理，一是为了平衡数据，二是系数具有更强的经济含义，体现弹性的概念。表1.SEQ表3.\*ARABIC2变量的描述性统计Table1.2Descriptivestatisticsofvariables变量名称符号观察值平均值标准差最小值最大值土地出让金lnltf163811.0191.5544.00717.146财政支出压力exp_incom_ratio1638.682.434-1.0372.892财政集中度lnFiscon1638-2.593.351-1.576-1.481房价lnhp16388.497.4825.98110.778第二产业与第三产业比值si_ti16381.338.569.2355.713工业供地出让面积lnarea15866.369.9907.368人均GDPlnpgdp163810.666.5658.89412.118GDP增速ggdp163810.5534.7-28.819109城镇化率ur1638.526.163.0831人口密度pld16381237.0631375.766010936.67学校数量lnschool14775.458.8421.3678.328人均铺装道路面积lnroad16382.31.907.02建城区绿化覆盖率lngreen16381.3291.14605.96地方专利授权数lnpatent16297.4631.601011.576注：工业用地出让面积和地方专利授权数的部分城市数据缺失，这部分stata统计时做了缺失处理。从数量统计可以看出，我国的土地财政区域差异很大，其他经济指标也反映各地差异明显。1.4.3实证分析1.4.1.1相关性分析首先是变量的相关关系分析，可以判断不同因素与土地财政规模的大致关系，如表1.3所示。表1.SEQ表3.\*ARABIC3变量的相关系数Table1.3Correlationcoefficientsofvariables变量名称符号lnltfexp_incom_ratiolnFis_conlnhpsi_ti土地出让金lnltf1.000财政支出压力exp_incom_ratio-0.596***1.000财政集中度lnFis_con0.468***-0.553***1.000房价lnhp0.677***-0.555***0.533***1.000第二产业与第三产业比值si_ti-0.324***0.139***-0.411***-0.440***1.000从各变量的相关系数可以看出，土地财政与财政集中度、房价指标成正相关关系，其中影响最大是房价，这是衡量地方土地价值最直接的指标，也是地方政府和社会投资、消费的主要风向标。财政集中度反映了地方财政收入的充足水平，对土地财政影响也很大。地方财政压力指标和产业结构指标对土地财政影响是负相关关系，表明两者的数值越大，对土地财政规模会带来负向影响。1.4.1.2回归分析结果接下来继续做回归分析，把各影响因素一同加入模型中，并加入控制变量，固定时间效应（模型1和模型3）和个体效应（模型1-模型4）。模型3增加了年度虚拟变量2010年（y2010）。模型4增加了调控政策变量与房价的交互项（lnhp_y2010）。各模型回归结果如表1.4所示。表1.SEQ表3.\*ARABIC4土地财政的驱动因素固定个体效应分析Table1.4FixedindividualeffectanalysisofdrivingfactorsofLandFinance变量名称符号模型1模型2模型3模型4财政支出压力exp_incom_ratio0.343**0.405***0.343***0.405***（2.571)(1.131)(1.355)(1.166)表1.4土地财政的驱动因素固定个体效应分析（续）Table1.4FixedindividualeffectanalysisofdrivingfactorsofLandFinance变量名称符号模型1模型2模型3模型4财政集中度lnFis_con0.507***1.037***0.507***1.037***(1.203)(6.862)(2.747)(5.253)房价lnhp0.245**0.188**0.245**0.188*(2.416)(1.975)(2.143)(1.924)调控政策y2010-0.210***(-1.041)房价与调控交互作用lnhp_y2010-0.384***(-4.694)第二产业与第三产业比值si_ti0.199***0.05410.199*0.0541(2.696)(0.662)(1.845)(0.364)工业供地出让面积lnarea0.0107-0.006130.0107-0.00613(0.591)(-0.370)(0.613)(-0.403)人均GDPlnpgdp1.205***1.809***1.205***1.809***(7.621)(8.254)(6.056)(5.873)GDP增速ggdp0.0172***0.004630.0172***0.00463(4.086)(1.140)(1.397)(0.899)城镇化率ur-0.310-0.601-0.310-0.601(-0.532)(-1.093)(-0.480)(-0.863)人口密度pld1.80e-05**-1.61e-05**1.80e-05*-1.61e-05*(2.240)(-2.103)(1.944)(-1.790)注:括号内为对异方差稳健的标准误差；***，**和*分别代表估计系数在1%，5%和10%置信水平上显著。下同。实证结果表明，固定城市效应和时间效应，财政支出压力、财政集中度和房价对土地财政规模均具有显著的正向影响。模型3和模型4回归结果都为负数，分别为-0.210和-0.384，且在1%置信水平上显著，显示出新一轮国家宏观调控对土地财政有显著的负向作用，并且会显著弱化房价对土地财政的推动作用，说明2010年之后国家着重推进房地产长效调控机制建设，稳定了房地产市场，在一定程度上缓解了土地财政依赖问题。具体看在模型4中显著性的几个指标：“财政支出压力”指标可以反映财政分权的在经济数量上的体现，财政收入与GDP的比值反映出财政的自给率，其比值越高，代表政府从占财政收入比重大的土地财政中获取的收入越多，而财政支出与GDP反映了地区财政供养的压力，这个压力越大越会推动地方政府通过土地财政的增长来解决地方财政压力问题。两者比值很好的反映了地方财政压力状况，该指标在所有模型中都显著。尤其是在模型4中，固定了个体效应、时间效应后依旧稳健，显著性为0.01%，且影响系数很大，每1%变化，会带来土地财政规模0.41%的变动。财政支出压力是我国土地财政增长的重要原因，这也证实了第2章模型中财政收支与土地财政之间的耦合性，模型中表现出来的时间和地区的稳健性证明其对土地财政影响中时空特征的普遍性。我国要控制土地财政规模应该从财政分权制度，缓解地方财政压力途径入手。“财政集中度”在所有模型中显著，反映出这个因素对土地财政影响的稳健性。它也可以反应财政收入充足程度的指标，即GDP发展中形成多少有效的财政收入。在模型4中，显著性为0.01%，系数为1.04%，显示出对土地财政规模的强影响力。该数值表明地方财政收入占GDP比重加大，财政收入增多，土地财政的出让规模也会扩大。也就是财政集中度越高的地区，其土地出让的方式越受到地方政府的支持。再进一步分析，由于我国地方财政收入对土地财政依赖性很大，即地方财政收入主要依靠土地财政，财政集中度高，说明对土地依赖也增强，这种相互影响方式表明地方财政收入与土地财政的粘性在加大。表明财力事权压力不匹配的现有财政体制下，地方政府为了增加财政收入，有强烈的出让土地获得财政资金的冲动，且这个比例超过1:1。这也反映出地方政府增加财政收入的渠道狭窄，只能依赖土地财政的运作。我国要促进土地财政良性发展，应该拓展地方政府财政收入来源。“房价”代表房地产市场发展的指标在模型1-4中都显著，模型4中影响系数为0.19%，表现出房价对土地财政影响的刚性。房价是市场供求关系的晴雨表，房价高，当地对土地的需求就高，房地产投资需求和消费需求会同时推动土地财政的上涨。“房价”影响在几个模型中有系数和显著性的变化，这也代表调控房价进而影响土地财政的政策策略是可行的，但是要综合考虑其他因素的干扰作用。“人均GDP”反映了一个地区经济发展水平，也是土地财政的重要影响因素。在所有模型中都显著，该指标与土地财政是正向关系，其结果有较高的稳健性。经济发展水平对土地财政起到水涨船高的作用，这表现出经济越发达的地区，土地财政普遍高，如杭州、广州等城市，而经济部发达地区，土地财政规模偏小。基于第2章的模型分析，可以印证在我国经济发展过程中，土地财政随经济发展而扩张是我国地方经济发展的特有规律，目前这个趋势随着经济的发展还会继续持续，即要看待土地财政存在的客观性。“人口密度”代表一个地区土地资源的稀缺程度，即人口密度越大，城市吸引的人口越多，代表土地资源越稀缺。该指标在模型4中系数为负，对土地财政规模是起反作用的，可能是因为随着人口的增加，对城市土地需求压力加大，但人口密度增加到一定程度，没有过多的土地可以出让，土地财政规模反而缩小了，这也透露出由于土地财政资源有限，在某些地区不可持续。其他指标在模型中不是很稳健：“经济增长速度”对土地财政规模的影响系数较小，在双固定效应中的模型2和4中不显著。这一方面表明我国近几年的经济增长速度在放缓，经济增速本身变化较小，对土地财政的影响也不大。另一方面，也显示出土地财政的增长动力的生产性冲动减弱，社会保障支出等引发的财政支出压力是其重要的影响因素。“工业用地面积”代表地方政府竞争激励的数量指标，可能这个指标影响因素很多，模型中不显著。地方政府以低价出让工业用地开展地区间引资竞争，出让的工业用地面积越大，表示地方政府竞争的行为越凸显，但这种方式可能涵盖更多社会和政治因素，经济数据体现不明显，系数也很小。这也反映了土地财政的发展与地方竞争的影响在缩小，近年来我国整体的财政制度、土地出让制度更加规范，无序竞争的局面不是很严重。当然，还有一个可能性是，土地财政的生产功能减弱，土地出让的主要目的是获得财政收入，而不是促进经济发展。“学校数量”代表了地区的教育资源，虽然在模型4中不显著，但在初始模型1中是显著的，反映出教育资源在土地资源的价值增长中发挥了一定作用。但可能受房地产调控影响，该指标在模型2和模型4中不显著。“人均铺装道路面积”代表基础设施建设水平，在模型1和3中显著，影响系数为0.12%，表明基础设施建设水平对土地财政资源有价值提升的作用，也是土地财政反哺城市建设的重要支出。但是，该效应也受其他因素影响，表现不是很稳健，在其他两模型中部显著。“建城区绿化覆盖率”代表居住环境水平的指标，所有模型不显著，系数很小，表明土地财政和环境绿化之间的影响不是很大。“地方专利授权数”在模型中也不显著，无法识别一个地区创新性提高是否对土地财政的膨胀造成影响。可能我国目前土地财政的扩张是较为粗放的，和地方政府和企业对创新投入产出没有太大关系。1.4.1.4稳健性检验接下来运用稳健回归进行稳健性检验，实证分析结果和基准回归基本一致，说明模型回归分析较为稳健，如表1.5所示。表1.SEQ表3.\*ARABIC5土地财政的驱动因素稳健性检验Table1.5Robustnesscheckofdrivingfactorsoflandfinance变量名称符号模型1模型2模型3模型4财政支出压力exp_incom_ratio0.343***0.405***0.354***0.407***(1.355)(1.166)(1.563)(1.195)财政集中度lnFis_con0.507***1.037***0.591***0.937***(2.747)(5.253)(1.173)(4.816)房价lnhp0.245**0.188*0.303**0.500***(2.143)(1.924)(2.531)(4.033)调控政策y2010-0.210***(-1.583)房价与调控交互作用lnhp_y2010-0.384***(-4.487)第二产业与第三产业比值si_ti0.199*0.05410.212**0.0887(1.845)(0.364)(2.096)(0.614)工业供地出让面积lnarea0.0107-0.006130.00783-0.00290(0.613)(-0.403)(0.452)(-0.192)人均GDPlnpgdp1.205***1.809***1.433***1.661***(6.056)(5.873)(6.915)(5.137)GDP增速ggdp0.0172***0.004630.0155***0.00674(1.397)(0.899)(1.355)(1.562)城镇化率ur-0.310-0.601-0.459-1.025(-0.480)(-0.863)(-0.727)(-1.483)表1.5土地财政的驱动因素稳健性检验（续）Table1.5Robustnesscheckofdrivingfactorsoflandfinance变量名称符号模型1模型2模型3模型4人口密度pld1.80e-05*-1.61e-05*1.18e-05-1.42e-05*(1.944)(-1.790)(1.595)(-1.685)学校数量lnschool0.131***0.04000.125***0.0472*(1.951)(1.377)(1.816)(1.674)人均铺装道路面积lnroad0.116**0.04760.110**0.0462(2.104)(1.040)(2.009)(1.005)建城区绿化覆盖率lngreen0.009820.03020.007390.0296(0.131)(0.395)(0.0983)(0.380)地方专利授权数lnpatent-0.05790.0506-0.06050.0330(-0.797)(0.721)(-0.841)(0.478)Constant-1.760-5.602*-4.129**-6.723*(-0.918)(-1.665)(-2.028)(-1.954)固定效应城市固定是是是是固定效应年份固定否是否是稳健性稳健标准误估计是是是是观察值Observations1,4341,4341,4341,434R-squared0.3060.4320.3110.442总结来看，我国的土地财政主要受体制性因素、财政压力因素、工业化发展因素和房价影响，证明了土地财政是我国特殊的经济制度，主要是和政府行为制度有关，居民对土地财政的影响相对较小，土地财政问题的解决必须依赖于国家深层次的制度变革。1.4.1.3异质性分析根据第2章的理论机制分析，城镇化是影响土地财政的重要因素。本章对土地财政的因素异质性分析之一采用城镇化分组。为进行更全面的探讨，本小节采用两种方式区分不同城镇化阶段的地区，第一种方式以城市的当年城镇化率是否大于等于50%为划分标准，如果是则为高城镇化水平地区，反之则为低城镇化水平地区；第二种方式以城市当年城镇化率是否大于同期所有样本城市城镇化率的中位数为划分标准，如果是则为高城镇化水平地区，反之则为低城镇化水平地区。结果表明（表1.6），在低城镇化阶段的地区，财政支出压力、财政集中度、房价、工业化阶段均是影响土地财政的关键因素。相对而言，在高城镇化阶段的地区，财政集中度、人均GDP和城镇化率是关键因素；财政支出压力的作用不显著，且以50%为城镇化划分标准的情况下，房价对土地财政的作用也不再显著。表1.SEQ表3.\*ARABIC6土地财政的驱动因素不同城镇化水平的回归结果Table1.6Regressionresultsofdrivingfactorsoflandfinanceindifferenturbanizationregions变量名称符号高城镇化率低城镇化率（>=50%>=中位数）（<50%<中位数）财政支出压力exp_incom_ratio0.2950.2550.418**0.471***(1.497)(1.265)(2.360)(2.754)财政集中度lnFis_con0.905***0.864***0.798***0.981***(1.976)(1.666)(1.661)(4.800)房价lnhp0.2290.309*0.721***0.640***(1.404)(1.922)(1.247)(2.780)房价与调控交互作用lnhp_y2010-0.154-0.270**-0.755***-0.547**(-1.288)(-2.414)(-1.788)(-2.585)第二产业与第三产业比值si_ti0.287***0.146-0.286*-0.235*(2.786)(1.112)(-1.892)(-1.702)工业供地出让面积lnarea0.01140.00703-0.00917-0.0118(0.471)(0.254)(-0.405)(-0.545)人均GDPlnpgdp1.857***2.008***1.255***1.902***(6.500)(6.641)(2.756)(5.107)GDP增速ggdp0.003700.00836*0.0200*0.00416(0.835)(1.747)(1.938)(0.498)城镇化率ur-1.211***-1.945***-0.802-0.216(-2.898)(-1.697)(-0.774)(-0.232)表1.6土地财政的驱动因素不同城镇化水平的回归结果（续）Table1.6Regressionresultsofdrivingfactorsoflandfinanceindifferenturbanizationregions变量名称符号高城镇化率低城镇化率（>=50%>=中位数）（<50%<中位数）人口密度pld-2.54e-05-1.65e-05-1.68e-05-2.46e-05(-1.196)(-1.599)(-0.528)(-0.944)学校数量lnschool0.02640.0421-0.02050.0467(0.671)(1.043)(-0.425)(1.014)人均铺装道路面积lnroad0.101*0.107*-0.08010.0183(1.874)(1.897)(-1.018)(0.272)建城区绿化覆盖率lngreen0.04570.07400.06450.0156(0.598)(0.964)(0.803)(0.222)地方专利授权数lnpatent-0.0562-0.09520.09580.150*(-0.696)(-1.196)(1.070)(1.774)Constant-4.844*-6.528**-4.586-10.63***(-1.671)(-2.167)(-0.977)(-2.629)固定效应城市固定是是是是固定效应年份固定是是是是观察值Observations824764610670R-squared0.3760.4000.4910.516接着，本章进一步地把土地财政的驱动因素进行分区域研究（分区域的具体省市见附录），根据分地区实证结果（表1.7）表明，房价的作用依旧较为显著，全国四大区域都在1%和5%置信水平显著，其中东部、东北部和西部地区，房价对土地财政影响是正向的作用，并且东北部的影响最大，系数为1.935%，即房价越高，土地市场会越热，土地财政规模会越大；而西部地区房价对土地财政的影响是显著为负的，系数为-4.144%，可能是土地资源越充足的西部，房价越上涨，土地成本越高，土地出让的成交率就会越低，总体上土地财政规模受到负向影响。西部地区的政策调节作用与其他三个地区作用相反，说明调控成效相对较弱。这也可能和国家调控政策有关联，2010年房地产调控国家税务总局的《关于加强土地增值税征管工作的通知》，对土地增值税预征率实行区域差别化规定，即非保障性住房的土地，东部地区省市不得低于2%，中部和东北地区省市不得低于1.5%，西部地区省市不得低于1%。从实证结果看，其他土地财政的驱动因素区域异质性明显：东部地区受财政支出压力、财政集中度、城镇化率和人口密度影响显著；东北部地区受财政支出压力、人均GDP、GDP增速和学校数量影响显著；中部地区受财政支出压力、财政集中度、GDP增速和城镇化率影响显著；西部地区受人口密度和建城区绿化覆盖率影响显著。东部地区由于土地市场比较饱和，受城镇化率和人口密度释放的土地供需空间影响明显；东北部地区受经济发展水平的影响较大；中部地区集合了东部和东北部的特点，既有城镇化率的影响也有经济发展水平和财政压力等的影响；西部地区还是受房地产市场中人口和绿化环境因素影响较大。表1.SEQ表3.\*ARABIC7土地财政的驱动因素