餐饮业食品安全监管体系现状及改进措施

餐饮业食品安全监管体系现状及改进措施当前我国餐饮服务食品安全监管体系经过多年建设，已构建起覆盖法规标准、监管执法、技术支撑、社会共治的完整运行框架，为保障餐饮食品安全提供了基础性支撑。但随着餐饮市场主体数量持续增长、新业态新场景不断涌现，现有监管体系在资源配置、制度供给、技术应用、责任落实等方面的短板逐步显现，亟需通过系统性优化完善，提升监管效能，适配行业高质量发展需求。一、现行餐饮业食品安全监管体系的运行基础（一）监管体制机制全面建立目前我国已形成“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的食品安全监管体制，由市场监管部门牵头负责餐饮服务环节食品安全监管，农业农村、卫生健康、公安、商务等部门按照职责分工协同配合，构建了从食用农产品种养殖到餐饮消费的全链条监管格局。2022年以来，全国全面推行食品安全“两个责任”机制，即属地管理责任和企业主体责任，截至2023年底，四级包保干部（市、县、乡、村）共配备628.4万名，覆盖所有餐饮服务市场主体，实现了属地责任的分层分级、精准防控；餐饮服务企业“日管控、周排查、月调度”的主体责任落实机制覆盖率达到87.2%，其中大型餐饮企业、集体用餐配送单位、中央厨房覆盖率达到100%。（二）制度标准体系逐步完善以《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》为上位法依据，市场监管总局先后出台《餐饮服务食品安全监督管理办法》《餐饮服务食品安全操作规范》《食品经营许可管理办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等部门规章和规范性文件，形成了覆盖准入管理、操作规范、监督检查、违法行为查处的全流程制度体系。标准层面，现行有效餐饮服务相关食品安全国家标准共12项，其中GB31654-2021《餐饮服务通用卫生规范》作为强制国家标准，明确了餐饮服务全过程的卫生要求；针对集体用餐配送、中央厨房、学生餐等高风险业态，出台了专项操作指南和地方标准，全国31个省（区、市）均已出台“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）管理地方性法规，为基层监管提供了制度依据。（三）监管执法效能持续提升全国已建立日常监督检查、飞行检查、专项整治、抽检监测相结合的监管执法体系。日常监管方面，全面推行餐饮服务食品安全量化分级管理，截至2023年底，全国持有效食品经营许可证的餐饮单位量化分级覆盖率达到92.6%，其中A级单位占比8.3%，B级占比67.2%，C级占比24.5%。专项整治方面，针对群众反映强烈的网络餐饮、校园周边餐饮、外卖食品、小餐饮等突出问题，每年开展全国性专项整治行动，2023年全国共查处餐饮服务食品安全违法案件19.6万件，罚没金额合计12.7亿元，责令停产停业2137家，从业禁止327人。抽检监测方面，2023年全国餐饮服务环节共完成监督抽检107.6万批次，合格率94.7%，较2018年提升2.3个百分点，风险监测覆盖所有地市和90%以上的县级行政区域，基本建立了覆盖重点品种、重点业态的风险监测网络。（四）技术支撑能力不断增强全国已建成以“互联网+明厨亮灶”为核心的智慧监管体系，截至2023年底，全国学校食堂“明厨亮灶”覆盖率达到98.7%，其中“互联网+明厨亮灶”覆盖率达到83.2%；大型餐饮单位、集体用餐配送单位、中央厨房“明厨亮灶”覆盖率分别达到76.4%、92.1%、95.3%。快检技术广泛应用，全国基层市场监管所快检设备配备率达到89.2%，能够开展农药残留、兽药残留、微生物、餐具消毒效果等常见项目的快速检测。此外，全国已建立起由国家、省、市、县四级食品安全检验检测机构组成的技术支撑体系，餐饮食品相关检验检测参数覆盖所有食品安全国家标准规定的项目，能够满足监管执法的技术需求。二、当前餐饮业食品安全监管体系存在的突出问题（一）监管资源配置与市场主体规模不匹配餐饮服务市场主体“小、散、乱、多”的特征突出，据市场监管总局2024年发布的《2023年全国市场主体发展情况报告》，全国住宿和餐饮业市场主体共1214.7万户，同比增长10.5%，其中餐饮类市场主体占比约90%，总量接近1100万户，个体工商户占餐饮类市场主体比重达95.7%，从业人员10人以下的微型主体占比超90%，且流动性强，每年新增和退出比例均超过15%，监管难度极大。与之相对的是，基层监管力量严重不足，截至2022年底，全国基层市场监管系统直接从事食品安全监管的人员约11.8万人，人均需监管的食品生产经营主体（含生产、流通、餐饮全环节）超过160家，其中餐饮类主体占比超40%，人均监管餐饮主体约70家，部分经济发达、餐饮密集的区县人均监管量超过200家，监管力量缺口普遍在30%以上。同时，基层监管人员专业能力有待提升，据江苏省市场监管局2023年发布的基层食品安全监管能力建设调研报告，该省基层食品安全监管人员中，具有食品科学、公共卫生等相关专业背景的仅占21.3%，近40%的人员从事食品安全监管工作年限不足3年，对餐饮服务风险隐患识别、违法行为定性的专业能力不足，难以适应精细化监管的要求。（二）新业态新场景监管制度供给滞后近年来，餐饮行业业态创新速度加快，预制菜餐饮应用、网络餐饮、共享厨房、社区老年助餐点、直播餐饮等新业态新场景不断涌现，现有监管制度存在明显的滞后性。一是预制菜餐饮应用监管规则不明确，目前国家层面尚未出台针对餐饮环节预制菜使用的专门管理规范，对预制菜的标识公示、加热操作、储存条件、保质期管理等要求缺乏统一标准，部分餐饮单位使用预制菜不告知消费者，存在虚假宣传风险，预制菜反复解冻、加热不彻底等问题也容易引发食品安全事故。二是网络餐饮监管存在短板，虽然《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》已实施多年，但第三方平台的入网审核义务落实不到位的问题仍然突出，部分入网餐饮单位存在“幽灵餐厅”“证照不符”“线上线下不一致”等问题，外卖配送过程中的食品安全管控缺乏统一标准，配送箱消毒、温控管理等要求落实不到位，2023年全国12315平台受理的网络餐饮类投诉举报共89.7万件，占餐饮类投诉举报总量的47.9%，同比增长18.2%。三是新场景监管制度空白，比如共享厨房的食品安全责任划分不明确，运营方和入驻商户的责任边界不清；社区老年助餐点大多由民政部门牵头建设，市场监管部门的监管覆盖不足，部分助餐点存在操作不规范、食材溯源不全等问题；私域直播餐饮、上门做饭等新消费场景的监管规则尚未明确，存在监管空白。（三）智慧监管技术应用效能未充分释放虽然“互联网+明厨亮灶”等智慧监管手段已得到广泛应用，但整体应用效能仍然偏低，存在“重建设、轻应用”“重展示、轻实效”的问题。一是AI智能识别应用覆盖率低，大部分地区的“明厨亮灶”仅实现了视频实时查看功能，未加装AI行为识别系统，无法自动识别从业人员不戴口罩、不戴工作帽、抽烟、操作过程玩手机、老鼠入侵等违规行为，仍然需要监管人员人工查看视频，监管效率低下，据市场监管总局2023年调研数据，全国已建成的“互联网+明厨亮灶”系统中，搭载AI智能识别功能的仅占17.6%。二是抽检监测的靶向性不足，目前餐饮环节的抽检主要集中在大型餐饮单位、学校食堂等高关注度主体，对小餐饮、网络餐饮、城乡结合部餐饮等高风险主体的抽检比例偏低，2023年全国餐饮环节抽检中，小餐饮抽检批次占比仅为22.3%，远低于其市场主体占比；同时，抽检项目主要集中在食品添加剂、农兽药残留等成品指标，对操作过程中的微生物污染、餐具消毒效果等过程性指标的抽检比例不足30%，难以有效发现过程性风险。三是溯源体系互联互通不足，目前各地的食材溯源平台大多是独立建设的，没有实现全国互联互通，也没有与农业农村部门的食用农产品合格证制度、商务部门的肉菜追溯体系有效对接，数据孤岛现象突出；同时，溯源系统操作复杂，对从业人员文化水平要求高，小餐饮单位使用率极低，大部分小餐饮仍然采用纸质索证索票，容易丢失、难以查询，溯源管理形同虚设。（四）市场主体责任落实存在明显分层餐饮服务市场主体的责任落实情况呈现明显的“两极分化”特征，大型餐饮企业、连锁餐饮企业、学校食堂等主体的食品安全管理体系相对完善，责任落实较好，而占市场主体绝大多数的小餐饮、微型餐饮企业的主体责任落实严重不到位。一是食品安全管理人员配备不足，按照《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》要求，食品经营企业应当配备食品安全总监或安全员，但95%以上的小餐饮为个体工商户，不属于企业范畴，没有强制配备要求，大部分小餐饮没有专门的食品安全管理人员，甚至部分从业人员没有有效健康证明，2023年全国小餐饮专项整治中，查处从业人员无健康证案件2.7万件，占小餐饮案件总量的21.9%。二是日常管理制度落实不到位，小餐饮普遍存在索证索票不全、餐具消毒不规范、操作过程不卫生等问题，“日管控、周排查、月调度”制度难以落地，大部分小餐饮没有建立食品安全管理台账，或者台账记录不全、应付检查。三是从业人员培训不到位，小餐饮从业人员大多为外来务工人员、下岗职工、农村转移劳动力，文化水平普遍偏低，食品安全意识薄弱，没有经过系统的食品安全培训，操作不规范的问题突出，2023年餐饮环节抽检不合格项目中，微生物污染占比达到42.1%，主要源于从业人员操作不规范、餐具消毒不到位等过程性问题。（五）社会共治参与度与协同性不足目前餐饮食品安全监管仍然以政府监管为主，社会力量的参与度不高，尚未形成多元共治的格局。一是消费者维权意愿和能力不足，大部分消费者遇到轻微食品安全问题（如食品中有异物、口感异常等）时，嫌麻烦不愿投诉维权，或者投诉后因举证困难难以获得赔偿，据中国消费者协会2023年餐饮消费满意度调查，遇到食品安全问题的消费者中，仅32.7%的消费者选择向监管部门或消协投诉，其余消费者大多选择与商家协商或自认倒霉。二是行业协会自律作用未充分发挥，大部分餐饮行业协会的服务功能大于自律功能，对会员单位的约束能力不足，没有建立行业自律规范和黑名单制度，部分行业协会甚至为违规企业背书，难以发挥行业自律作用。三是第三方监督力量薄弱，食品安全责任险的覆盖率偏低，据银保监会2023年公开数据，全国餐饮服务单位食品安全责任险覆盖率仅为7.8%，其中小餐饮覆盖率不足2%，保险的风险分担和第三方监督作用没有得到发挥；第三方检测机构的参与度不高，主要承担政府抽检的委托任务，面向餐饮企业和消费者的检测服务供给不足，价格偏高，难以满足社会需求。四是信息公开程度不足，目前餐饮单位的监管信息、抽检结果、违法记录等信息的公开渠道分散，公开内容不完整，消费者难以便捷查询，无法有效行使选择权和监督权。三、完善餐饮业食品安全监管体系的改进措施（一）优化监管资源配置，补强基层监管能力按照“重心下移、保障下倾、力量下沉”的原则，优化监管资源配置，补齐基层监管力量和能力短板，筑牢监管第一线。一是充实基层监管力量，推动各地编制部门向基层市场监管所倾斜，增加食品安全监管人员编制，重点保障餐饮密集的商圈、大学城、城乡结合部、农村地区等监管薄弱区域的人员配置；对于编制缺口较大的地区，可以通过政府购买服务的方式，配备食品安全协管员、信息员，协助开展日常巡查、宣传引导、信息收集等工作，力争到2027年实现每100家餐饮服务主体配备至少1名专（兼）职监管人员或协管员，解决监管力量不足的问题。二是提升监管人员专业能力，建立分级分类培训体系，制定全国统一的食品安全监管人员培训大纲和考核标准，针对基层监管人员每年开展不少于40学时的专业培训，重点培训餐饮服务操作规范、风险隐患识别、法律法规适用、快检设备操作等内容，培训考核合格后方可上岗；建立食品安全专家库，吸纳食品科学、公共卫生、法律等领域的专家，为基层监管提供技术咨询和指导，解决基层专业能力不足的问题。三是完善监管事权划分，明确各级市场监管部门的餐饮监管事权，将中央厨房、集体用餐配送单位、特大型餐饮单位、学校食堂等高风险主体的监管事权划归区县及以上市场监管部门，负责日常检查和抽检；将小餐饮、微型餐饮单位的监管事权划归基层市场监管所，负责日常巡查和隐患排查，避免重复监管和监管空白，提高监管效率。（二）健全制度标准体系，提升精准监管水平针对餐饮行业新业态新场景的发展特点，加快制度标准的制修订，提升监管的精准性和适配性，实现监管全覆盖。一是完善新业态监管制度，加快出台餐饮环节预制菜使用管理规范，明确预制菜的定义范围、采购储存要求、加热操作规范、标识公示要求，要求餐饮单位使用预制菜的必须在菜单、点餐页面显著位置公示，保障消费者知情权；修订《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，强化第三方平台的主体责任，明确平台的入网审核、日常巡查、配送管控等义务，要求平台对入网餐饮单位的证照进行动态核查，对配送箱消毒、配送温控等作出明确规定，推行外卖封签强制制度；出台共享厨房、社区老年助餐点、上门餐饮服务等新场景的监管办法，明确运营方和服务方的食品安全责任，细化监管要求，填补监管空白。二是优化风险分级监管机制，完善餐饮服务食品安全风险分级管理办法，建立动态风险评估模型，综合考虑餐饮单位的业态类型、经营规模、量化等级、抽检结果、投诉举报情况、违法记录等因素，动态调整风险等级，将餐饮单位分为A、B、C、D四级，对应不同的检查频次：A级单位每半年检查不少于1次，B级每季度不少于1次，C级每月不少于1次，D级每半月不少于1次，实现监管资源向高风险主体倾斜，提高监管精准度。三是完善餐饮食品安全标准体系，修订GB31654-2021《餐饮服务通用卫生规范》的配套实施指南，针对现制现售饮品、生食水产品、烧烤、冷链餐饮、外卖配送等高风险业态和环节，制定专项食品安全标准和操作规范；统一各地小餐饮的准入标准和经营项目负面清单，明确小餐饮禁止经营的高风险品种（如生食水产品、裱花蛋糕、冷链冷食类食品等），规范小餐饮的经营行为，为基层监管提供明确依据。（三）深化智慧技术应用，强化技术支撑效能以“互联网+食品安全”为抓手，深化智慧技术在餐饮监管中的应用，提升监管的智能化、数字化水平，实现从“人防”向“技防”转变。一是升级“互联网+明厨亮灶”系统，推动“明厨亮灶”从“看得见”向“管得准”升级，在学校食堂、集体用餐配送单位、中央厨房、大型餐饮单位等高风险主体中，全面加装AI智能识别系统，实现对从业人员不戴口罩、不戴工作帽、抽烟、操作不规范、老鼠入侵等违规行为的自动识别和实时预警，预警信息同时推送至餐饮单位负责人和属地监管人员，实现隐患早发现、早处置；力争到2026年，高风险餐饮主体的智慧明厨亮灶覆盖率达到100%，中型餐饮单位覆盖率超过80%，小餐饮覆盖率逐步提升。二是提升抽检监测的靶向性，建立“问题导向”的抽检机制，调整抽检结构，加大对小餐饮、网络餐饮、城乡结合部餐饮、农村聚餐等高风险主体和区域的抽检比例，确保小餐饮抽检占比不低于餐饮总抽检量的40%，网络餐饮抽检占比不低于20%；优化抽检项目，增加微生物污染、餐具消毒效果、操作环境等过程性指标的抽检比例，过程性指标抽检占比不低于40%，有效发现过程性风险；建立抽检结果快速处置机制，抽检不合格信息24小时内推送至属地监管部门，72小时内启动核查处置，处置结果及时向社会公开。三是构建全国统一的食材溯源体系，依托国家食品安全追溯平台，整合农业农村、商务、市场监管等部门的追溯数据，实现食用农产品从种养殖到餐饮消费的全链条追溯；简化溯源操作流程，针对小餐饮开发手机端简易溯源小程序，支持拍照上传索证索票、扫码录入食材信息等功能，降低溯源系统的使用门槛，提高小餐饮的使用率；推行食材溯源码公示制度，要求餐饮单位在经营场所显著位置公示食材溯源码，消费者扫码即可查询食材的来源、检测报告等信息，保障消费者的知情权和监督权。四是推广快速检测技术应用，为所有基层市场监管所配备便携式快检设备，扩大快检项目范围，提高现场检查的风险识别能力；在大型商圈、餐饮一条街、学校周边等餐饮集中区域，建设公益性快检室，免费为餐饮单位和消费者提供食材快检服务，鼓励消费者主动参与食品安全监督。（四）压实企业主体责任，激发内生治理动力坚持“企业是第一责任人”的原则，通过分类监管、激励约束、宣传培训等方式，推动餐饮服务主体落实食品安全主体责任，从“要我安全”向“我要安全”转变。一是分类推进主体责任落实，针对不同规模的餐饮主体实行差异化管理：对大型餐饮企业、连锁餐饮企业、集体用餐配送单位、中央厨房等主体，严格落实《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》，配备专职食品安全总监和安全员，严格执行“日管控、周排查、月调度”制度，建立电子化管理台账，定期向监管部门报送责任落实情况；对中型餐饮单位，要求配备兼职食品安全管理员，落实每日自查制度，建立食材采购、餐具消毒、人员健康等基本台账；对小餐饮、个体工商户，实行食品安全承诺制，简化台账要求，仅需保留食材采购凭证和消毒记录，要求其在经营场所显著位置张贴食品安全承诺书，接受社会监督，降低小餐饮的合规成本。二是加强从业人员培训考核，建立全国统一的餐饮从业人员食品安全线上培训平台，免费提供基础培训课程，实行从业人员培训考核合格上岗制度，考核合格的发放电子培训合格证明，全国通用；推行电子健康证制度，实现健康证的全国联网查询，避免假健康证的问题；督促餐饮单位落实内部培训责任，每月至少开展1次内部食品安全培训，培训记录留存备查，监管部门将培训落实情况纳入日常检查内容。三是完善激励约束机制，开展“放心餐厅”“食品安全示范店”等创建活动，对落实主体责任好、食品安全管理规范的餐饮单位，给予政策支持，比如在政府招标、评先评优、信用评级中给予优先考虑，提高企业的合规积极性；对违法违规的餐饮单位，依法从严查处，落实“处罚到人”要求，对情节严重的实行从业禁止；建立信用监管机制，将餐饮单位的违法违规信息纳入国家企业信用信息公示系统，对严重失信主体实施联合惩戒，提高违法成本。四是推广食品安全责任险，鼓励餐饮单位投保食品安全责任险，高风险主体（学校食堂、集体用餐配送单位、中央厨房、大型餐饮单位）要实现应保尽保；鼓励保险公司开发适合小餐饮的低价普惠型食责险产品，降低投保成本；发挥保险公司的第三方监督作用，要求保险公司定期对投保单位进行风险排查，帮助整改隐患，发挥保险的风险分担和事前预防作用。（五）构建多元共治格局，凝聚监管整体合力充分调动社会各方力量，构建政府监管、企业负责、行业自律、公众参与、媒体监督的多元共治格局，形成监管合力。一是畅通消费者维权渠道，优化12315平台餐饮投诉举报处理机制，建立餐饮投诉快速处