施工合同管理中存在的问题及对策

施工合同管理中存在的问题及对策

第一章施工合同概述

一、施工合同的概念以及主要内容

（一）施工合同的概念

建设施工合同是承发包双方为实现建设工程目标，明确相互责任、权

利、义务关系的协议;是承包人进行工程建设，发包人支付价款，限制工

程项目质量、进度、投资.进而保证工程建设活动顺当进行的重要法律文

件。即是发包人及承包人就完成具体工程项目的建筑施工、设备安装、

设备调试、工程保修等工作内容，确定双方权利和义务的协议。

施工合同是建设工程施工合同的一利I,它及其他建设工程合同一样是

双方有偿合同，在订立时应遵守自愿、公允、诚恳、信用等原则。

（二）施工合同的内容

国家工商行政管理总局依据工程建设的有关法律、法规，结合我国

建设工程施工合同的实际状况和推行的有关阅历，并借鉴国际上通用的

土木工程施工合同的成熟阅历和有效做法，于1999年12月24日颁发修

订了《建设工程施工合同示范文本》（GF-2019-0201）（以下简称《施工

合同范本》）。它适用于各类公用建筑、民用住宅、工业厂房、交通设施

及路途、管道的施工和设备安装等工程。作为举荐运用的施工合同范本

由《协议书》、《通用条款》、《专用条款》三部分组成，并附有三个附件。

1协议书

合同协议书是施工合同的总纲性法律文件，经过双方当事人签字盖

章后合同即成立。标准化的协议书格式文字量不大，须要结合承包工程

特点填写的约定主要内容包括：工程概况、工程承包范围、合同工期、

质量标准、合同价款、合同生效时间，并明确对双方有约束力的合同文

件组成。

2通用条款

通用条款是在广泛总结国内工程施工中的胜利阅历和失败教训基础

上，参考FIDIC编写的《土木工程施工合同条件》相关内容的规定，编

制的规范发包和承包双方履行合同义务的标准化合同条款。通用条款的

作用相当于其他范本中的通用条件，内容包括：词语定义及合同文件；

双方一般权利和义务；施工组织设计和工期；质量及检验；平安施工；

合同价款及支付：材料设备供应：工程变更：竣工验收及结算：违约、

索赔和争议、其他11个部分，共47个条款。通用条款在具体运用时不

作任何改动，照搬原文。

3专用条款

由于具体实施工程项目的工作内容各不相同，施工现场和外部环境

条件各异，因此还必需有反映招标过程具体特点和要求的专用条款的约

定。合同范本中的“专用条款”也相当于其他范本中的专用条件，范本

中该部分只为当事人供应了编制具体合同时应包括内容的指南，具体内

容由当事人依据发包工程的实际要求细化。具体工程项目编制专用条款

的原则是，结合项目特点，针对通用条款的内容进行补充和修正，以达

到相同序号的通用条款和专用条款共同组成对某一方面问题内容完备的

约定。

4附件

范本中为运用者供应了“承包方承揽工程项目一览表”、“发包方供应

材料设备一览表”和“房屋建筑工程质量保修书”三个标准化表格形式

的附件，假如具体项目的实施为包工包料承包，则可以不运用发包人供

应材料设备表。

二、施工合同的特点

建设工程施工合同是建设工程合同的中要合同之一，其标的是将设计

图纸变成为满意功能、质量、进度、投资等发包人投资预期目的的建筑

产品。建设工程施工合同具有以下特点：

（-）合同标的特殊性

施工合同的标的是各类建筑产品，建筑产品及土地相连，是不动产，

建立过程往往会收到自然条件、地质水文条件、社会条件、人为条件等

因素的影响。这确定了建筑形态上的多样性，即每个施工合同的标的物

不同于工厂批量生产的产品，具有单件性及固定性的特点。所谓单件性

是指不同地点建立的相同类型和级别建筑，施工过程中所遇到的状况不

尽相同，在甲工程施工中遇到的困难在乙工程不肯定会发生，而在乙工

程施工中可能出现甲工程没有发生过的问题，相互间具有不行替代性。

（二）合同履行期限的长期性

建筑物的施工由于结构困难、体积大、建筑材料类型多、工作量大，

使得工期都较长（及一般工业产品的生产相比）。在较长的合同期内，双

方履行义务往往会受到不行抗力、履行过程中法规政策的变更、市场价

格的浮动等因素的影响，必定导致合同的内容约定、履行的管理都很困

难。

（三）合同内容的困难性

虽然施工合同的当事人只有两方，但履行过程中涉及的主题却有很多

种，内容的约定还需及其他相关合同相协调，如设计合同、供货合同、

本工程的其他施工合同等。

三、施工合同管理意义

随着市场经济的不断深化,施工合同及业主及承包商的关系越来越亲

密,它将二者的利益紧密联系在一起。施工合同管理成为工程项目管理的

核心内容，合同履约这一管理意识成为约束建筑市场经济行为的普遍准

则。施工合同管理是工程合同管理的有效手段，具有重要意义。

（一）市场经济规律的要求

随着市场经济机制的发育和完善，要求政府管理部门打破传统观念

束缚，转变政府职能，更多地应用法律、法规和经济手段调整和管理市

场，而不是用行政吩咐干预市场;承包商作为建筑市场的主体，进行建筑

生产及管理活动，必需依据市场规律要求，健全和完善内部各项管理制

度，其中合同管理制度是其管理制度的关键内容之一。加强建设工程施

工合同的管理，是社会主义市场经济规律的必定要求。

（二）规范市场行为的须要

目前，从建筑市场经济活动及交易行为看，工程建设的参及各方缺

乏市场经济所必需的法制观念和诚信意识，不正值竞争行为时有发生，

承发包双方合同自律行为较差，加之市场机制难以发挥应有的功能，从

而加剧了建筑市场经济秩序的混乱。因此，政府行政管理部门必需加强

建设工程施工合同的管理，规范市场主体的交易行为，促进建筑市场的

健康稳定发展。

（三）建筑业迎接国际性竞争的须要

我国加入WTO后，建筑市场已经全面开放。国外建筑承包商进入我国

建筑市场，假如业主不以同等市场主体进行交易，仍旧盲目压价、压工

期和要求垫支工程款，就会被外国承包商援引“非卑视原则”而引起贸

易纠纷。因此，承发包双方应进一步增加国际化意识，强化索赔意识，

提高索赔管理水平，遵循市场规则和国际惯例，加强建设工程施工合同

的规范管理。

其次章施工合同管理的现状以及存在的问题

一、我国施工合同管理的现状

建设项目中建设工程施工合同是市场经济不断发展的产物，是业主和

承包商为完成建筑安装工程、明确双方的权利和义务关系、约束双方行

为而签定的法律文件，也是承、发包双方在工程施工过程中最高的行为准

则。遵照施工合同，承包商应完成业主交给的建筑安装工程建设任务，同

时业主应依据合同规定供应必要的施工条件并且支付工程价款。承包商

如何依据合同条款，转化各种风险，最大限度地维护自己的权益，是一

项较困难、多学科的综合技能。目前我国建设市场发育尚不完善，建设

交易行为不规范。很多承包商签订了工程合同，片面地重视工程的进度

和质量管理，而对合同管理缺乏全面的了解和相识，致使工程项目在实

施过程中处于被动局面甚至产生严峻违约，造成不必要的经济损失。

随着我国建筑市场及国际的全面接轨，建筑市场不断规范，建筑一业的

不断发展，合同管理的健全及否，干脆影响到施工企业的经济效益及社

会效益。合同管理已成为施工企业的迫切须要。在具体的施工合同管理

中，则要求建筑企业将事前预防贯穿于合同管理的全过程，即施工企业

对于合同前期的管理、签订及履约过程中的留意，以及后期若发生问题

后，应如何管理等，都应贯穿于整个合同管理过程中。

二、施工合同管理中存在的问题

目前建设施工合同管理方法及施工合同诸多特点确定了施工合同管

理的困难性和艰难性。由于目前建设市场发育不完善,建设交易行为不规

范，使得现行合同管理中有几大问题急待解决。

(一)合同双方法律意识淡薄

建设部和国家工商管理局联合制定了《建设工程施工合同示范文本》,

目的是规范合同当事人双方的行为,维护建筑行业内正常的经济秩序，培

育和发展规范化建筑市场。《建筑法》明确规定，建筑工程的发包单位和

承包单位应依法订立书面合同，明确双方权利和义务。但是在实际社会实

践中，工程承发包双方在签订合同前后往往多重视双方自身利益，忽视

合同的法律性，对合同法律学问的相识不深刻、不全面，法律意识淡薄,

在合同签订过程中有多种缺陷。

1合同签订前的审定程序不规则

工程项目的承发包双方在签订施工合同上缺乏法律意识，首先会表现

在施工合同签定之前的合同的评审程序不完善，不规范。合同签约之前,

合同承发包双方不重视合同的法律性，对工程项目和自身的具体状况，

缺乏完整缜密的思索分析，致使合同签定的打算工作及审定程序不规则。

(1)承包商利用其它承包商名义签订合同或超越本企业资质等级签订合

同的状况普遍存在

有些不法承包商在自己不具备相应建设项目施工资质的状况下为了

达到承包工程的目的，非法借用他人资质参与工程投标。并以不法手段

获得承包资格，签订无效合同。一些不法承包商利用不法手段获得承包

资质，特地从事资质证件租用业务，非法谋取私利。严峻破坏了建筑市

场的秩序。

（2）桌上桌下合同

在一个建设工程项目中，业主和施工单位签定的施工合同文件需经建

设行政主管部门审查并备案。所以业主在建筑市场通过公开招标选择中

标的施工单位，然后表面上依据工程项目的招标文件及中标通知书的要

求,及中标的施工单位签订正规施工合同文件。这份施工合同是以应对建

设行政主管部门的审查而签定的，是公开的。但是有•些业主在建设工

程项目中为了自身利益，在法定程序之外及施工单位签订另一份施工合

同文件或合同补充协议，在实际施工过程中该合同被业主和施工单位认

可为主要履行的施工合同,但是该合同是桌下签定的，未经建设行政主管

部门审查、备案。这些桌下签定的合同通常签定的内容多对业主有较多

的利益，但都违反国家的有关法律、法规，是建设主管部门所禁止的。

而且以后工程中出现纠纷，业主和施工单位解决起来更是麻烦。比如以

下是T公司诉W公司施工合同纠纷一案，显示了桌上桌下合同给项目承发

包双方带来的不利影响。

案情：N市私营企业W公司，投资建设办公楼、车间、仓库三项工程。

2019年1月，W公司对办公楼工程进行了邀请投标。六家公司参及投标后，

中标的Z公司悔标，对工程款报价过高而未能中标的T公司表示情愿以报

价其次低的Y公司的报价承接该工程，W公司遂将该工程发包给T公司施

工，并于2月28日签订了办公楼工程建设施工合同。之后，T公司向W公司

提出，工程队伍和设施都进驻了，为节约成本，十脆把车间工程一并发

包T公司施工得了。于是，W公司又将车间工程发包给了T公司施工，并于

2019年3月20日签订了车间工程建设施工合同。2019年6月，W公司将仓库

工程发包给H公司建设施工。之后，W公司及T公司签订了一份施工合同内

容包括办公楼、车间、仓库的合同（作为合同附件的工程清单中反映的

办公楼和车间工程价款分别比之前签订的办公楼工程施工合同和车间工

程施工合同价款高出100万元），并将表明以三项工程为内容进行招投标

的相关文件一并报招标办备案，以办理有关建设手续。对此，T公司向W

公司出具了书面承诺：工程内容包括办公楼、车间、仓库的合同仅供办

理手续之用而不作实际履行合同；备案的招投标文件，仅用作向招标办

备案以办理手续，不作他用。三份合同约定的合同生效条件都是“签字、

盖章后生效”，并已经当事人签字盖章。后因工程款结算，双方发生纠纷,

T公司以工程内容包括办公楼、车间和仓库三项的备案合同为据，向法院

起诉要求W公司支付办公楼和车间工程施工的工程款。而W公司则主见：

备案合同仅仅是为了备案以取得施工许可证而签订的，其内容并非当事

人真实意思表示；备案的招投标材料也是编造的，w公司并未以三项工程

为内容进行过整体招投标；双方之所以要签订工程款高于实际履行合同

的备案合同并编造招投标材料备案，是因为N市建委要求对房地产项R全

面推行招投标，并反对低价中标；法院应以体现双方真实意思表示的办

公楼施工合同和车间工程施工合同作为支付工程款的依据。

T公司和W公司因为桌上桌下合同，在遇到工程纠纷问题上，始终僵持

不下，双方不愿退步，为以后的施工带来重大影响及损失。

（3）不规范合同充斥建筑市场

随着我国市场化的不断发展，施工单位越来越多，工程建设市场容量

远远小于施工单位数量，前后两者比列严峻失调。建筑工程业务的竞争

日益激烈。施工单位往往过分留意竞争项目，忽视合同的重要性。为了

获得一个工程项目，施工单位不得不将工程价款一压再压，尽力满意业

主的各种各样甚至不合理的需求。无利可图的局面也屡见不鲜。而业主

在激烈竞争中占据主动地位，无视法律，提出的要求也大多是对自己利

益较多，而大部分是在制约承包商。

在招标结束后，业主和承包商签订的施工合同，并不依据《建设工程

施工合同示范文本》，而是依据自己制定条款，这些条款多为制约承包

商的不规范行为，强调了承包商的义务，而对业主的违约等各种不规范

行为概不具体约定。这就导致合同的不规范性。

更有甚者，在招标活动中，中标的施工单位是靠及招标单位的硬关系、

铁关系而获得工程项目的承包权，在招投标之后，业主和施工单位双方

认为彼此有着“良好关系”不应在合同上“较真”，草草订个也许，待工

程完工后再说；甚至有的承包方认为,工程已到手,也不会白干,合同的订

立不重要，故业主和承包方彼此口头约定下施工合同的条款，而无任何

书面形式。

合同订立时缺乏预见性，缺少对合同文本的分析，存在主体不当、文

字不严谨、合同条款挂一漏万等现象，在工程实施过程中常因缺少某些

重要的条款、缺陷和漏洞多、双方对条款的理解有差异、合同风险预估

不足等问题发生争吵。会给业主和施工单位双方带来麻烦。没有规范的

合同条款，出现问题业主和施工单位都会爱护自身利益，而在争取自身

利益的同时肯定会给对方带来重大损失。

(4)违法签订转包、分包合同状况普遍存在

一些承包商为了获得建设项目承包资格，不惜以低价中标。在及发包

上签订施工合同之后又将工程肢解以更低价格非法转包给一些没有资质

的小的施工队伍。这些承包商缺乏对承包工程的基本限制步骤和监督手

段，进而对工程进度、质量造成严峻影响。

2合同签订过程中有法不依的现象特别严峻

国家工商局和建设部为规范建筑市场的合同管理,制定了《建筑工程

施工合同示范文本》，以全面体现双方的责任、权利和风险。

承包商由于缺乏法律和合同意识，在签订合同时，对其中合同条款往

往未做具体推敲和细致约定，即草率签订，忽视施工合同的严密性，所签

合同条款不全，特殊是对违约责任,违约条件未做具体约定，都干脆导致

了工程合同纠纷的产生

有些建设项目在签订合同时为了回避业主义务，不采纳标准的合同文

本，而采纳一些自制的、不规范的文本进行签约。通过自制的、笼统的、

模糊的文本条件，，避重就轻，转嫁工程风险。有的甚至仍旧采纳口头托

付和政府吩咐的方式下达任务，待工程完工后，再补签合同，这样的合

同根本起不到任何约束作用。

3执法不严的问题时有发生，合同违约现象普遍

施工合同经发、承包方双方依法签订生效，具有法律约束力，任何一

方不得植自变更或解除或不履行合同给予的权力和义务。在实际履行中，

现在我国施工合同履约率较低，合同的信用度、合同的肃穆性、合同的权

威性受到严峻的挑战，严峻影响了我国市场经济秩序。经分析，合同履约

率低主要有以下几种缘由：

(1)业主和承包方随意违反合同条款

《合同法》规定了合同当事人的法律地位同等，当事人应遵循公允原

则、诚恳信用原则。自觉执行合同条款，全面履行合同义务是合同当事人

一切行为的最高准则。签订合同的当事人,其经济法律地位是同等的，没

有主从关系。实际中，承发包双方忽视合同的肃穆性,违反合同的等价有

偿原则，以各自的经济利益为中心,随意违反合同条款。

有些工程合同的签约双方都不细致履行合同，随意修改合同，或违反

合同规定。合同违约现象时有发生，如：业主暗中以垫资为条件，违法发

包；在工程建设中业主不依据合同约定支付工程进度款;建设工程竣工验

收合格后，发包人不刚好办理竣工结算手续，甚至部分业主己运用工程多

年，仍以种种理由拒付工程款，形成建设市场严峻拖欠工程款的顽症；承

包商不按期依法组织施工,不按规范施工,形成延期工程、劣质工程,严峻

影响工程建设市场。

（2）业主和承包方对合同条款的理解出现差异，致使双方产生冲突。

由于建设工程施工合同文件组成及条款较多，各组成文件间可能会

出现冲突或二义性。依据建筑施工合同的一般说明原则，承包商应对施

工合同的理解负责，业主应对合同文件的正确性负责。但是在实际施工

中，承发包双方可能会对一个合同条款的看法产生分歧。总承包商及各

专业分包商以及各分包商之间常因合同条款理解分歧产生冲突，责、权、

利不明确导致纠纷，或相互推诿，影响工程建设的顺当进行。

（3）不履行自己应尽的义务

在工程建设中业主不依据合同约定支付工程进度款

在施工合同实际履行中，往往因一些看法分歧和经济利益驱动人为因

家，在工程建设中发包方不依据合同约定支付工程进度款、竣工验收合

格后不刚好办理竣工结算、甚至有些一业主已运用工程多年仍以种种理由

拒付工程款，影响到我国建筑市场秩序，以致造成建设市场出现严峻拖

欠工程款的顽症。例如我可承建的某工程已竣工交付运用多年，至今工

程款还未结清;某工程竣工结算送审了壹年多时间还没有结果。建设部曾

对部分建筑企业进行调查，结过显示全国25106家建筑企业被拖欠工程

款2475亿元,全国拖欠工程款高于3366亿元。此外由于建筑市场运行

尚不规范，部分承包商不按期依法组织施工，相互扯皮,形成延期工程，也

严峻影响了建筑市场环境。

工程竣工验收合格后,发包人不刚好办理竣工结算手续。

建设工程竣工验收合格后，甚至部分业主已将工程运用多年后，仍以

种种理由拒付施工邑位结算款项，形成了目前建设市场严拖欠工程款的

顽症。很多施工企业因此背上了沉重的经济包袱，形成了“没有工程找活

儿干、有了工程怕拖欠”的心理阴影严峻挫伤了广阔施工企业的热忱。

（4）未正确行使自己的合法权益。

没有正确行使自己的合法权益主要表现为应刚好变更索赔的没有变

更索赔，应当发出的书函（会议纪要）没有发，应签证确认的没有办理

签证确认，应当追究法律责任的却过了诉讼时效，应当重视证据（资料）

的法律效力的却没有得到足够的重视，应当行使的权力没有行使。如业

主未按合同约定支付工程进度款，建筑企业可以行使抗辩权停工，但却

没有行使应有权力，怕单方面停工要担当违约责任而垫资施工，结果使

企业遭遇了损失,削减了利润。

4合同承发包双方缺乏索赔意识，索赔工作难实现

由于社会条件、自然环境的变更，建筑业是一个索赔多发的行业。索

赔是合同和法律给予受损失者的权利，也是合同缺陷的补充，其实质是承

发包双方担当工程风险比例的再安排。

（1）对于承包商

对丁•承包商来讲索赔是•种爱护自己、维护正值权益、避开损失、增

加利润的手段。长期以来，我国受支配经济影响，由于建筑市场的过度

竞争，合同当事人索赔意识淡薄，有的业主很反感索赔，有的承包人不

会索赔，承发包双方有关合同索赔工作难开展，工程索赔行为很少产生,

致使受损害者往往是承包商。

另一方面，由于上述桌上桌下等不规范合同的存在，不利于承包商在

停工项目中应用合同条款、利用法律程序索赔，即使是承包商正值的索

赔，也不能义正词严的提出。而在工程项目施工中，不行避开地出现不

合理低标价引起的种种缘由使建筑成本不断增加，合同的双方不严格按

合同办事，又不情愿担当义务或让步，致使工程项目不能按质按量如期

交付运用，因而引起垫支、拖欠工程款、银行利息、工期、质量等缘由

的工程纠纷和施工索赔。但这些问题又不能依据合同条款去解决，多因

显示公允合同的存在，而使索赔工作无法正常进行，从而使承包商的经

济利益受损。

再一方面，由于承包商法律意识不强，没有施工合同索赔风险认知，

甚至不会处理施工过程中出现的突发状况，不知道那些状况的发生可以

向业主提出施索赔，不知道怎样计算索赔，以致不能刚好提出索赔报

告，不会处理索赔问题。假如工程施工中发生经济纠纷，自己没有打算

充分的施工组织设计、设计变更通知单、施工现场签证、施工备忘录、

有关的工程照片、隐藏记录、验收证明书以及业主指派的施工现场工程

师的指令书和双方来往的书信等要求索赔的依据•，反而会因施工停工、

工期拖延等问题，先被业主提出要求索赔。从而导致施工单位遭遇不必

要的损失。

（2）对于业主

有些业主施工合同管理法律意识不强，不重视施工中索赔问题，没有

特地监理人员或及监理单位沟通不刚好，在承包商提出索赔要求时，不

能全面知道该要求及合同约定的差异，不能了解承包商提出的索赔证据

是否充分，从而不能判别该索赔是否成立。这种状况下，缺乏法律意识,

业主就会产生经济利益损失。

（二）签订施工合同及招投标合同相分别

工程施工合同管理及招投标管理有着亲密的内部联系，它是有效限制

施工进度、施工质量、施工资金投入的法律性文件。然而在实际工作中，

施工企业招投标中“经济标”、“技术标”编制及管理及工程项目的施工

合同管理分属公司内不同职能部门及工程项目组。

工程项目招投标中，招标文件是建设单位向施工企业发出的订立施工

合同的要约，投标文件是施工企业回复建设单位要约中全部条款的承诺,

是施工企业向建设单位做出按要约签订施工合同意思的表示。由此看来,

招投标文件是签订施工合同的主要内容之一。但有一些业主存在着买方

市场优势地位，或者要求附加条款，或者强调施工企业一次包死，不计风

险包干费,使最终签订的施工合同及招标文件及投标书出现较大的背离,

从而为施工合同的执行带来很大困难。

合同条款中责任不明，一旦发生纠纷缺乏据理力争的依据，造成承

包方担当巨大风险。近几年来，建筑市场内的法律法规不断健全、完善。

尤其是《建筑法》、《招投标法》及《合同法》的发布实施，各级政府对

肯定数额以上的建筑项目明确要求应按建筑程序办事。然而，仍有一些

单位对个别项目不报建、不招标；或先招标，后报建；或明招、暗定；较

普遍的存在强行要求施工企业垫资施工；随意压减工期；压减造价；提

高质量要求等等。最终都使施工合同的管理及执行得不到有效保障。

（三）施工合同管理机构不健全，专业的合同管理人员较少

我国建筑施工单位，特殊是老的国有企业，大多是从支配经济时期走

过来的，不少施工单位领导及管理人员的思想方法、管理方式和管理制

度还不同程度带有支配经济的色调，还受着支配经济体制的影响，不习

惯依据合同办事。出现问题不找合同，而是习惯找领导协商，或者请客

送礼。有的施工单位只顾到市场承揽任务，却不留意施工合同签订或是

草率签订，结果在遇上纠纷时没有协商及调解的依据，或者依据不足。

有的施工单位对合同的签订虽然特别重视，但合同签订后就束之高阁，

遗忘了合同履行过程是实现权利义务的过程，而仅仅把它看成是生产的

过程。

政府有关部门要对建设工程施工合同实施监督、检查管理，施工单位、

建设单位更须要对施工合同进行管理。有些建筑单位不设立合同管理部

H,或者大多建设单位的合同管理机构不健全，缺乏可行、有效的合同

管理体系和具体的操作流程，对合同的审查、监督和检查不够有力，不

能对合同从签订到履行全过程进行有效的监管。施工单位，特殊是中

小施工单位，重公关和预算管理，轻视合同管理，甚至没有特地机构从

事合同管理工作，遇有工程签约，便临时抽调人员予以应付，而临时抽

调的人员对于合同管理工作并不精通，不能对工程进行刚好的跟踪和有

效的动态合同管理，管理工作无法完善，对整个建筑市场将会产生很大

影响。

工程施工合同涉及内容多，专业面广，合同管理部门的合同管理人员

须要有肯定的专业技术学问、法律学问和合同管理学问。很多建设项目

管理机构中，没有专业技术人员管理合同，或合同管理人员缺少培训，

将合同管理简洁地视为一种事务性工作。甚至有的合同领导干脆敲定由

一般办公人员办理合同。合同管理既是高智力型的、涉及全局的，又是

专业性、技术性强、极为困难的工作，对合同管理人员的素养要求很高。

管理人才的匮乏，极大地制约着企业合同管理水平的提高。

（四）合同管理手段落后

随着建筑技术的快速发展，工程项目的规模日益浩大，施工合同条款

也日益困难，合同文件的组成内容越来越多。在业主和施工单位在工程

项目中签订施工合同之后，在施工进行中，有效的施工合同管理能够保

证工程建设顺当进行，从而可以维护建筑市场秩序稳定。

一些企业缺乏一套严谨的合同管理制度，对合同的审核、签订、履行、

变更、中止或终止、解除及合同的监督考核全过程未能实现系统化、规

范化和科学化的管理。有些企业合同管理滞后，未能随着产生的新问题

适时更新完善。

但是某些建设项目不重视合同管理体系的建设，项目合同管理仍处于

分散管理状态。合同归类管理、分级管理和授权管理机制不健全，谁都

可以签合同，合同管理程序不明确，或有制度不执行，该履行的手续不

履行，缺少必要的审查和评估步骤。缺乏对合同管理的有效监督和限制,

合同履行后没有全面评估和总结，合同管理粗放。合同管理信息的采集、

存储伽工和维护手段落后，合同管理应用软件的开发和运用相对滞后，

重视合同文本而不重视相关资料归档的状况在建设领域普遍存在。没有

依据现代项目管理理念对合同管理流程进行重构和优化，没能实现项目

内部信息资源的有效开发和利用，建设项目合同管理的信息化程度偏低。

第三章加强施工合同管理工作的措施

工程施工合同管理应遵循动态管理原则，贯穿于施工合同签订起先施

工结束的全过程中。施工合同管理应当联系建筑市场经济，同工程建设的

招投标、工程造价管理紧密结合起来。

加强工程施工合同管理一方面可以从法律的角度对工程承包活动作

出预料,提出避开法隼风险的方案,提高企业的应变、发展和竞争实力；另

一方面加强施工合同管理、提高自觉履行合同的意识，可以为维护建筑市

场秩序起到主动的作用，同时它也在形成公开、公允、公正的市场竞争

机制、提高工程、质量、降低工程造价和缩短工程工期等方面发挥着重

要的作用。由于目前我国建筑市场还有待于完善,建设工程施工合同在执

行和管理的正常进行中存在着很多问题，所以加强和提高施工合同管理

是特别重要的。

一、增加法制观念

在建筑市场日益活跃的今日，各级政府建没行政主管部门应，积檄组

织宣扬经济合同的法律、法规和方针政策，使建筑业从业人员的法律意

识普遍得到加强。同时，通过组织培训管理人员，开展先进工作阅历沟

通，来提高合同管理人员的政策和业务水平。此外，还应通过各种途径

和方式，包括用一些合同订立不规范、合同违约等案例，从正反两方面

进行宣扬教化，使承发包双方相识到建设工程施工合同是约束双方的法

律性文件，双方必需细致订立，严格履行，否则应依法担当违约责任。

从而达到自觉规范合同的订立、履行合同等行为的目的。加强自觉遵守

和执行经济合同法规的观念，可以削减合同纠纷产生。

施工企业必需从思想上真正意识到合同管理的重要性，将企业的各

项工作真正纳入合同管理范畴，切实按合同要求办事。企业领导对合同

及合同管理工作要常抓不懈，通过常常举办学习班、讲座、办理各种宣扬

栏等方式，提高全员的合同管理意识，把按合同程序办事、细致执行合

同要求，变成全员的自觉行为。如：在现行《XX市建设工程施工合同》

的“通用合同条款”和“专用合同条款”两部分中不能出现相互冲突的

内容。正确的签订方式应为：“通用合同条款”应全文引用，不得删改；

“专用合同条款”则应按其条款编号和内容，依据工程实际状况进行修

改和补充。

因此,在签订合同过程中，承包商要对合同合法性、严密性进行细致审

查，削减签订合同时产生纠纷的因素，把合同纠纷限制在最低范围内，以

保证合同的全面履行。

（一）严格审查发包人资质等级及履约信用

通过严把建筑承包商资质管理关，从总量上限制建筑施工队伍的规模,

解决目前建筑市场上供求失衡及过度竞争问题，从根本上杜绝压级压价。

同时，各级建设行政主管部门要加强对承包商参及市场行为的监督管理，

对承包商的违法行为要肃穆处理，维护正常的建设市场环境，确保建筑

市场的规范、健康发展。

施工单位在签订《建设工程施工合同》时，对发包人主体资格的审查

是签约的一项重要的打算工作，它将不合格的主体排斥在合同的大门之

外，将导致合同伪装的坑穴和风险隐患解除在外，为将来合同能够得到

刚好、正确地履行奠定一个良好的基础。

依据我国法律规定，建筑行业的施工单位必需取得相应的资质等级，

承包人承包的项目应当是经依法批准的合法项目。违反这些规定，将因

项目不合法而导致所签订的建设工程施工合同无效。因此，在订立合同

时，应先审查建设单位是否依法领取企业法人营业执照，取得相应的经

营资格和等级证书，审查建设单位签约代表人的资格，审查工程项目的

合法性。其次还应对发包方的履约信用进行审查。

（二）细致阅读运用的合同文本，驾驭有关建设工程施工合同的法律、

法规规定。

目前签订建设工程施工合同，普遍采纳建设部及国家工商局共同制定

的GF—2019—0201《建设工程施工合同》示范文本。该文本由协议书、

通用条款、专用条款及合同附件四个部分组成。签订合同前细致阅读和

精确理解“通用条款”特别重要。因为这一部分内容不仅注明合同用语

的准确含义，引导合同双方如何签订“专用条款”，更重要的是当“专

用条款”中某一条款未作特殊约定时，“通用条款”中的对应条款自动

成为合同双方一样同意的合同约定。

有关建设工程施工合同的法律、法规规定主要有：《中华人民共和国

合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、

《建筑业企业资质管理规定》、《建筑业企业资质等级标准》（试行）、

《建筑安装工程总分包实施方法》、《建设工程施工发包及承包价格管

理暂行规定》、《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》等。

（三）签订规范的施工合同

合同一经签订，即成为约束合同双方的最严格的法律文件，合同中的

每一条都及双方利害相关。所以在签订合同时，如对其中合同条款未做

具体推敲和细致约定，特殊是对违约责任、违约条件未做具体约定，即

草率签订，则简洁导致工程合同纠纷的产生。另外，在施工过程中可能

产生的一切问题都应明确具体地以书面形式规定，不要进行口头承诺和

保证。合同中应体现出有效防范和化解风险措施的具体条款。因此，在

签订合同过程中，合同主体要对合同合法性、严密性进行审查，削减签

订合同时产生纠纷因素，把合同纠纷限制在最低范围内，以保证合同的

全面履行以及工程结算的顺当开展。

随着我国加入WTO,建筑市场同样面临对外开放问题，在工程管理

的很多方面要及国际惯例接轨。因此,在合同管理方面,我们要不断借鉴

国际先进阅历，以加速建立和完善市场经济需求的合同管理模式。新的建

设工程施工合同示范文本，很大程度地参考了FIDIC文本格式，较以

往合同文本有较大的改进,有利于促进建筑市场的健康、有序发展，应当

严格执行。

（四）加强分包合同及外部劳务管理

在业主或施工总承包合同允许的状况下，工程可以分包，但由于目前

没有分包合同示范文本，所以合同管理人员在订立分包合同时，要充分

考虑工程的实际状况，划清合同界面，明确双方各自的权利和义务。同

时，合同管理人员还须要建立分包合同档案，对分包范围和部位进行动

态跟踪管理。严特别部劳务资质审查及其它综合信用审查，运用有劳务

分包资质的企业，禁止运用“包工头二

（五）加强施工合同索赔管理

我国工程承包双方在合同履行中对工程索赔相识不足,缺乏推行工程

索赔所需的意识和动力。因此，增加合同双方索赔意识是承包商亟待解

决的问题。通过深化贯彻《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国

合同法》，通过不断的宣扬、学习培训，使合同的承发包双方切实相识到

法律是保障施工顺当实施，爱护双方合法权利的必备工具，是走向市场

经济中科学管理的坦途和桥梁。依法运用施工合同监督、评审等管理手

段在施工进程中可以削减或避开施工进度、质量、造价等方面出现的偏

差和问题，从根本上避开可能引起的合同冲突纠纷，削减由此带来的经

济损失。

索赔就是针对合同履约不全面或违反合同造成损失进行赔偿的行为。

工程建设索赔是培育和发展建设市场的一项重要内容。施工合同是索赔

的依据,索赔则是合同管理的持续。合同管理索赔要求承包商在签订合同

时要充分考虑各种不利因素，分析合同变更和索赔的可能性，实行最有效

的合同管理策略和索赔策略;在合同整个履行过程中，要随时结合施工现

场实际状况，结合法律法规进行分析探讨，以合理履行合同，这不仅有利

于爱护自己的合法权益。更重要的是有利于企业尽快适应国际工程建设

规范，提高企业将来生存实力。

合同变更在工程实践中是特别常见的，变更意味着索赔的机会，所以

在工程实施中必需加强管理。合同管理工程师应当记录、收集、整理所

涉及到的种种文件，如图纸、各种支配、技术说明、规范和业主的变更

指令，并对变更部分的内容进行审查和分析。在实际工作重视合同变

更管理中，变更必需及索赔同步进行，待双方达成一样以后，再进行合

同变更。很多承包人往往不重视变更管理，对业主要求的变更无条件听

从，导致工作做了却无法获得赔偿

同时要加强施工合同索赔管理就要有目的地支配专人从事信息资料

管理工作，对证据不齐全，不符合合同，计算不精确的索赔要予以驳回。

规范化程序化地绽开工作，削减和防止因工作失误、疏忽而发生的索赔

机会。

在激烈竞争的建筑市场上作好风险预料、限制及转移工作，可使风险

发生的概率和导致的损失降到最低程度。合同中引入工程担保制度,可适

当转移合同当事人的风险。施工合同索赔管理要求承包商:在签订合同时

要充分考虑各种不利因素,为合同履行时制造索赔机会；明确合同规定的

权利和义务，预料合同风险，分析合同变更和索赔的可能性，实行最有效

的合同管理策略和索赔策略；在合同整个履行过程中，要随时结合施工现

场实际状况，结合法律法规进行分析探讨，以合理履行合同，爱护好自己

的合法权益。

总之,建设工程施工合同管理是市场经济条件下，建设工程项目管

理的重要环节，合同管理产生的经济效益将日趋明显；只有加强合同管理,

完善建设工程合同管理中存在的法律、法规不配套、不健全等问题，才能

保证承发包双方在合同履约过程中各自的权利和义务，促进建设市场健

康、有序地发展。

二、加强工程招投标管理，使合同管理及招投标管理、造价管理相结合

加强建筑市场招投标及施工合同管理，建立公开、公正、公允竞争的

市场秩序，是规范建筑市场，保证建筑业有序发展的重要措施，是行政管

理部门参及建筑市场管理的重要切入点，是保证工程建设的效率和质量

的重要环节，是从源头治理和防范建设领域腐败现象的有效方法。

(-)合同管理工作应及招投标管理,工程造价管理工作紧密结合

合同管理、招投标管理和工程造价管理是建筑市场管理的重要组成部

分，三者之间相互协作是限制：亡程造价的关键。招投标中承发包双方

承诺的内容为合同的签订供应了条件；合同管理是招投标管理的延长，

为招投标的效果供应实施的保证；工程造价管理贯彻于招标管理、合同

管理之中因此，应建立三者有机结合的管理机制，达到限制工程造价的

目的。

施工合同管理是建设工程管理体系的重要组成部分，加强施工合同管

理对合理确定和有效限制工程造价对提高投资效益有着重要意义。施工

合同是施工阶段造价限制的依据。

一方面，施工合同中的合同条件是招标文件的重要组成部分；另一方

面，招标文件、投标书是合同文件的重要组成部分。所以，施工合同及工

程招标投标管理两项工作是相辅相成、密不行分的。因此，必需对施工合

同及招投标关系有正确的相识，工程招投标的过程是施工合同的谈判和

订立过程,不要把施工合同及工程招投标管理割裂开来，要打破错误思想

观念,真正按工作性质科学、合理设置机构及确定职责，使施工合同及招

投标工作有机结合起来。

（二）采纳工程量清单计价法,实行量价分别，市场定价理顺招投标及施

工合同管理的关系

随着我国经济体制的发展，国家已经出台了招投标法，并全力推行工

程量清单报价体制。但在招标形式和方法上要兼顾业主和承包商的双方

利益，过份追求招标过程的严格、完善，并不肯定能达到的招标的最佳

效果。建议在招标形式上应当重视原则，突出效果。同时，在工程量清

单计价法推广实施后没有新的计价方法协作相应的合同管理模式，使得

招投标所确定的工程合同价在实施过程没有相应的合同管理措施。尽快

探讨相应配套措施和管理方法，健全体制，完善操作。

实现工程造价改革，量价分别、市场定价是理顺招、投标管理及施工

合同管理关系的前提。通过分析众多施工企业现行的施工合同管理及招

投标管理中存在的问题发觉，尽管施工合同中的合同条件就是招、投标

文件的组成部分，但是“经济标”部分的工程造价是依据社会的平均生

产实力及社会人、材、机的市场平均价格综合编制而成，及企业的施工定

额及市场工、料、机价格有肯定的差别。这种静态的工程造价体系是多

年不变，已远远不能适应一般施工企业的现场施_L管埋要求。因此，在

实际施工中企业不得不放弃投、投标中的造价相关条款，企业须要重新

编制施工预算，修改施工组织设计。

然而，工程造价实现量价分别后工程量清单将由投资商或业主托付

设计单位依据设计图纸干脆计算给出，可削减图纸理解错误，并大大削

减工程量计算的重复劳动，施工单位在投标中只负责审核由投资商或业

主托付设计单位依据设计图纸干脆计算的工程量，并依据自身的条件报

出适合自己企业的工程单项报价，在以后的施工中得以严格贯彻执行，这

样就真正实现了招、投标管理及施工合同管理的内在联系，并保证了管理

实施的一样性。

（三）加强中标合同的价格管理

加强施工合同承包价格管理，适当淡化建设行政主管部门对标底的审

杳职能，改革评标标准，使合同承包价格的竞争符合市场竞争的一般规

律。

对一般商品来讲,市场竞争主要在价格和质量及售后服务三个方面进

行。作为一种特殊商品的建筑产品，由于它具有“单件性”和“期货交

易”的特征,虽然质量和工程保修在建筑市场中当然重要。但是价格的竞

争仍旧是投标竞争的焦点。逐步形成合理低价中标确定合同承包价格,在

一般状况下，如报价低于标底按报价确定承包同同价格，如报价高于标底

按标底确定承包合同价格。这里须要特殊强调的是,施工企业在投标活动

中，要依据企业的内部定额和经营状况以及驾驭的市场信息确定自己的

投标报价，既变更以往投标单位单纯依靠套用国家定额来确定投标报价

做法,又变更投标报价竞争仅仅局限在衡量预算员水平凹凸的怪现象。

三、设立合同管理机构，培育专业的合同管理人才

面对合同种类多,数量大,履行周期长，以及市场竞争激烈所造成的合

同签订难、履行风险大等特点,承包企业应从实际动身，充分相识合同及

合同管理在企业生产经营中的重要地位和作用，将合同管理纳入企业管

理的轨道，建立有效地合同管理机制，确保企业各项经济目标的完成。承

包商应加强合同法律意识和合同管理意识,设立特地的合同管理机构，重

视培育专业的合同管理人才，建立严格的施工合同管理工作制度,逐步建

立以合同管理为核心的组织机构。

施工合同管理必需留意特地化、协调化和信息化。具体而言，就是在

施工企业内（包括集团和公司）设立特地的合同管理机构，统一管理和

保存合同，配备特地的专业人员具体负责合同管理工作，强化合同管理

过程中企业内各部门之间的分工、协调及合作。建立合同管理机构。要

从上到下建立健全合同管理机构（包括专职机构和兼职机构），使合同管

理覆盖到企业的每个层次，延长到各个角落。设置专职法律顾问、合同

管理工程师、合同管理员，并具体明确合同管理人员的地位、职能，合

同管理部门及其它执行部门的职责范围，合同管理的工作流程、规章制

度，最终形成从合同谈判、审核、履行到监督检查，保证合同有效实

施的织织保障体系。

建设项目合同管理队伍建设，需加强合同管理人才的培育。签订的合

同条款须要高素养的人才执行，企业应配备负责合同日常管理工作的专

业人员，通过对项目部内部网络，实现合同管理信息化，力求达到重合

同守信用的目的。合同管理人员首先必需是优秀的工程技术人员，同时

还必需娴熟驾驭和运用各种法律、法规；精通合同业务，胜任合同拟稿、

修改、谈判和说明；熟识合同履行和工程索赔管理；熟识工程造价和会

计账务；为及国际接轨，要能够阅读和翻译英文合同文本。企业不乏优

秀的技术人员，但是合同管理人员匮乏。作为企业领导人，应当从优秀

的工程技术人员中选择一部分具有潜力的年轻人，送到高校接受二次职

业培训，以缓解合同管理人员严峻不足的现状。

四、强化政府管理职能，建立合同审查和监督制度

在市场经济条件下，建设市场主体之间相互的权利义务关系主要是通

过合同确立的，建设工程施工合同管理是规范建筑市场的重要内容之一。

近十年来，经过建设行政管理部门的主动努力，合同管理工作取得了很

大进步。为保证施工合同制度全面推广，建设行政管理部门应把施工合

同管理工作列为整顿规范市场工作的重要内容。建设行政主管部门应严

格把关，要在严把审查关的基础上，加大合同履约管理力度：

（一）对资金不到位的项目不予办理工程报建手续，不得组织招投标，

不予办理施工许可证

加内容

（二）坚决取缔垫费、带资施工现象，努力净化建筑市场

加内容

（三）建立合同管理制度

建