银川国企改革与城投转型模式解析

银川国企改革与城投转型模式解析

一转型背景

城投企业作为政府性融资平台，党的十八大三中、四中全会全面推进“关于深化国企改革”

的精神出台后，如何转型成为摆在全国城投类企业面前的思考题。

因此，银川市委市政府结合区域发展实际和国企改革形势，创新改革思路，超前谋划国企改

革，超前布局调整，对银川市城投企业实施转型提升战略。2014年8月，在银川市委市政

府设计下，结合银川实际情况，突破原有国有企业运营模式，在国企改革进程中大胆尝试，

出台《关于进一步深化银川市国企改革的意见》《银川市国有企业改革路线图》《国有资本

投资运营公司组建方案》，成立了三家国有资本运营公司，实现了国资监管从管人、管事、

管资产向以管资本为主的转变，形成了国资委、资本运营公司、国有企业改革新模式，这一

精神契合了2015年8月中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，彰显了银

川市委市政府、市国资委贯彻落实十八大三中、四中全会精神的力度和决心，充分体现了银

川市国资监管方式和国企经营模式改革的新观点、新思路和新要求，为全面深化银川市国资

国企改革找到了一把新钥匙。

在此背景下，2014年12月，在银川城投基础上，成立了银川通联资本投资运营有限公司，

正式肩负起融资平台和市场主体职责，银川国企改革及城投企业转型提升工作正式启动。

二转型做法

（一）三个转变

1.国资监管由分散式向集中式转变

由“小国资”概念向“大国资”概念转变，国资委须重新明确国有资产监管范围、监管职

能，并将国资监管方式由分散式管理向集中式管理转变。银川市在进行国企改革之前，市国

资委管理的国有资产占全市国有资产不足30%,国有资产大多都零散地由各个委办局管理。

国务院国资委管20%左右、省管15%左右。然而，各个委办局管理不到位，发挥不出有效作

用。为实现国有资产的保值增值，必须盘活经营性国有资产。为此，银川市国资委经过整

合，建立起国有资产数据库，每年进行清产核资。

银川市国资改革具体做法：

一是积小成大，整合盘活国资监管机构管理的企业资产。将一些低效运行的基础设施、公益

性企业产权，集中划转到资本投资运营公司，发挥资本的聚合效应，例如将13家传统企业

产权统一划入通联资本运营公司，使其资产规模达到500多亿元，打造出一艘名副其实的银

川国企“航母”。

二是政企分离，整合盘活机关（事业单位）管理的企业资产。将18个机关事业单位管理的

62户企业、144亿元资产，统一集中到国资监管机构管理，并通过清理分类，将其产权逐步

划入资本运营公司。从体制二彻底解决政企不分、多头管理的问题。

三是激活财产，整合盘活各级政府管理的非经营性资产。将分散在县区、机关事业单位的非

经营性国有财产转化为企业经营性资产。银川市先后成立了12家行业投资公司，整合各类

资产200多亿元，例如依托直管公房注资60亿元，成立了房投公司；依托体育场馆设施注

资9亿元，成立了体投公司；将价值9亿元的市民大厅，价值78亿元的城市道路、桥梁、

管网、泵站等市政公用设施财产归入通联公司，将财产转变为资产、资本和资金，使“死财

产”变成“活资本”，产生巨大经济效益。

2.国企高管由行政化管理向去行政化转变

银川市国企改革前，国企领导干部的任免不由国资委执行，国资委对国企干部的考核形同虚

设，一些临近退休的政府干部进入国企，国企管理队伍的专业性越来越差，国资委对国资的

管理越来越弱。

对此，银川市国资改革的做法是，除了供水、供气、公交等几个公用事业行业国企的党委书

记、董事长由市委任免外，其他的国企高管全部去行政化，授权国资监管机构、资本运营公

司和经营企业实行市场化管理，推行职业经理人市场化聘任制度。市国资委将包括企业人

权、产权、事权等30多项出资人权力授予资本投资运营公司。在企业人事管理方面，除企

业监事会主席、财务总监由国资委委派外，其他经营管理人员均由资本投资运营公司管理使

用。国企高管能上能下、能进能出，形成一个专业化国企管理队伍。

3.国有企业由分类监管向非分类监管转变

依据传统做法，公益类项目只能由国有企业参与，而国有企业只能靠财政注资从事公益类行

业，资金缺口越来越大。

银川进行国资改革的做法是，监管不分公益类、竞争类还是功能类，都是竞争类。具体说，

首先是制订政府购买服务办法，将政府对企业提供公益性服务造成亏损的补贴，转变为政府

购买服务的付费。例如，污水处理厂、公交公司就是按照“我提供多少服务，你就支付多少

费用”的办法，把政府与企业无偿给予的“母子”关系转化为有偿服务的“兄弟”关系。其

次是实行无差异的企业考核管理办法，监管不分类主要体现在考核不分类，考核不分类主要

体现在考核指标不分类。最后是推行混合所有制改革。通过国有企业多元化改革，把企业的

管理理念和运行机制从计划经济的固有思维中解放出来，使企业由习惯于找市长变为找市

场，自觉运用市场思维、方法和路径解决自己的发展问题。

（二）处理好三个关系

1.处理好政府和市场的关系

首先，政府是市场的监管者。分类监管易割裂市场，从而形成垄断，政府作为一个市场监管

者就失去了监管的初衷。其次，政府在市场中要起到好的调节作用，就要发挥市场的决定性

作用，就是说市场是统一有效率的、自由竞争的市场。在市场失灵的时候，政府应该进行调

整。政府和市场的关系，作为市场监管者时，通过合理的监管建立一个公平、统一和有效的

市场；作为市场调节者时，当市场失灵时，可通过政府购买激活市场。

2.处理好国有企业和政府的关系

在处理政府和企业关系的改革实践中，主要强化政府的自我革新意识，主动找准位置、扮演

好角色，力求把该管的管住、管好，把该放的放开、放活。一是扮好所有者角色，将所有权

和经营权分开。以产权关系为纽带，抓好产权、下放事权，做好出资人应该做的事，放掉出

资人不该做的事。在行权方式上，更加注重运用法律手段，通过公司章程和公司治理结构依

法履行出资人的职责。二是扮好监管者加色，将管企业和管资本分开。围绕监管者的主要职

责，主要管好国有资本运作，关注资本活力和效率；管好国有资本投向、发展战略、布局结

构和功能作用；管好国有资本回报，加强企业绩效考核，科学制订企业收益预算；管好国有

资本安全，加大监督检查力度，严格实行责任追究。三是扮好消费者角色，将财政补贴和购

买服务分开。减少财政对企业的补贴，取消公共服务类国企的补贴特权，卸掉企业包袱，将

其完全推向市场，与其他所有制主体一起竞争，促使国有公共服务类企业提高自身综合素

质，推动整个地区社会资源的科学配置。

3.处理好国企分配关系

企业最主要的指标是利润。实行单一指标考核，就是把企业净资产收益率作为衡量企业绩效

优劣的唯一标准。按净资产收益率10%考核，若不能达标，扣40%的基本工资；两年达不到

20%,对管理层进行调整。超额完成任务的，将按比例分成，上不封顶。

（三）强化国资委五项职能

1.做好国有资本投资产业布局

国资委必须做好经济转型中的产业布局工作。在产业布局中，银川市重点抓了三个方面的工

作。

一是把握好国有资本投资方向。坚持有所为、有所不为，集中政策、资金、技术、人才资

源，引导国有增量资本向新产业、新业态、新模式投资，着力打造银川民生公益保障、基础

设施建设和智慧城市产业集群，现代纺织产业集群，通航产业集群“2+3”产业布局结构。

二是注重布局调整和资源优化配置的有效方式。注重运用市场方式，发挥市场主导作用。银

川市主动调整政策，积极改善市场环境，吸引落地的新业态。注重运用资本运作方式，发挥

资本运营平台作用。注重运用混合多元方式，发挥社会资本的协同作用。

三是着力培育具有较强竞争力的大企业集团。银川市找准“四低一高”比较优势，推动资本

向当地优势企业和特色企业集中，做强做优一批有特色、有优势的企业，打造银川发展的

“台柱子”。如以通联资本、西部担保为代表的投融资企业，以现代纺织、智慧城市、通用

航空为代表的新兴产业，都以其强大的资本实力、超前的创新理念和巨大的发展前景，为银

川发展新经济、实现新跨越注入动力。

2.搭建银川特色三级国资监管架构

第一级是国有资本投资运营公司，即银川通联资本、新兴产业资本。通联资本负责传统产

业，新兴产业资本则以投资一些新模式、新技术产业为主。资本投资运营公司以国际融资、

国际发债为主要融资手段，基本不通过期限较短、利率较高的贷款进行融资。此类公司强调

国际信用评级，受国内宏观形势、经济政策影响较小，可保障投资企业资金安全。

资本运营公司的下一层级为二级企业，以城投、房投、保投、滨投等公司为主。第二级企业

融资主要以贷款为主，然后进行投资，有针对性地经营某个行业或区域。二级公司发展到一

定程度，也需要拓展融资渠道，国内融资和国际融资并驾齐驱。

第三级以城投、滨投等下级公司为主，主要以小块资源、小块领域吸引社会资本，进行合营

化，可以通过参股、控股等形式进行社会化经营。

3.建立新型国企考核体系

在企业绩效考核工作中，银川市突出绩效考核的公平性、有效性、先进性、激励性和严肃

性。公平性，就是强调企业绩效的无差异、无照顾考核，所有企业统一采用效益指标考核。

有效性，就是强调企业考核以经济效益为主，实行单一指标考核，把企业净资产收益率作为

衡量企业绩效优劣的唯一标准。先进性，就是强调制订企业考核指标要科学合理，标准要

高，进行行业对标。激励性，就是强调企业绩效考核要起到激励先进、鞭策落后的作用，采

取下不保底、上不封顶的办法，对完不成指标的管理层，按比例扣除基本年薪，对超额完成

任务的管理层，超额利润按三七比例进行分成。严肃性，就是强调绩效要严格考核，严格奖

惩，对于连续两年完不成考核指标的管理层，要予以更换。

4.加强党的建设与企业文化建设

国资委要强化党组织建设和企业文化建设，需要各级公司都建立党组织。同时，任何企业都

要培育企业文化，需要奉献精神，只有加强企业文化建设才能弥补制度管理的漏洞。

5.做好人才培养、培训

银川市国资委对企业有四个方面的基本要求。一是企业高管要懂战略，发挥把方向、管大

事、保落实的作用。银川市国资委成立了十个产业研究小组，专门研究新产业、新业态、新

模式。二是企业员工要有专业素质，建立学习型企业，培养企业员工创新、创造和创业意

识。三是企业管理要有制度，要规范企业经营行为，完善内部控制，形成用制度管人管事的

工作机制。四是企业要有强势文化。倡导树立自加压力、负重奋进、顽强拼搏、争先创优的

团队意识u培养事在人为、业在人创的奋斗精神。采取“走出去、请进来”的合作方式，培

养梯队人才。

三转型效果及经验借鉴

国企改革是一个需要魄力和担当的工作，银川通联资本作为国企改革成功范例，在以出资人

身份实施国有资产运营过程中，以推进亮点性工作为出发点，以运营管理取得真正成果为己

任。其改革亮点性工作主要有以下几个方面。

（一）厘清政府企业边界，实施同类监管

1.确定三层监管级次

银川通联资本依据“政府与企业关系改革的基本目标是根据所有权与经营权相分离，实行政

企分开”的改革原则，首先明确三个级别企业的经营职责：即一级企业负责引导、整合、融

合市主要产业和重大项目，而向国内国际资本市场直接融资，打通直接融资渠道，股权投资

大数据、互联网、游戏、金融保险等新兴产业，助力银川经济产业升级转型和调结构转方

向；二级企业负责行业领域内的提质增效和覆盖区域内重大项目的整合，结合自身实际开展

国内资本市场直接融资，充分利用国有•企业优势开展银行间接融资，结合区域特点和自身实

力开展区域性投资；三级企业负责自身健康高效发展，做实、做专、做精，参与混合所制改

革，主要以社会资本控股、国有资本参股形式为主。其次是对所属二级企业监管按照市场经

济法则和要求，对其运行管理、投融资活动实行既大力扶持，又贯彻“借用管贷还一条龙”

的原则，保证国有资产保值增值。

2.实施同类管理

市场是检验企业特别是国企管理运营水平和能力最好的试金石。划分企业类别，容易使企业

产生依赖、依靠，不利于企业自主发展能力、创新管理能力的提高。因此，尽管通联资本管

理下的二级企业中有自来水生产供应、城市公共交通、天然气供应、煤气供应等公益类企

业，但通联资本均以竞争类进行管理，共同适用净资本收益率考核指标。变政府直接补贴为

政府购买服务，厘清政府与企业之间的边界，还国企市场主体责任，给予国企和民企平等市

场机会，将政府与国企之间二下级关系转变为企业与巾场之间的竞争关系，促使领导班子全

力以赴保证企业发展，肩负国有经济壮大增强的责任和使命。

（二）高管身份去行政化，激发国企内部活力

银川市政府适应新常态、新要求，在市委市政府的设计下，积极出台新举措，对国企高管的

身份管理大胆改革，弥补企业领导人专业化不足、管理经验浅显、行政化管理角色明显等缺

憾，推行职业经理人市场化聘任制度，让真正懂企业、会管理、专业知识丰富的企业家在企

业管理一线冲锋陷阵，让国有企业实现专业化运营、行业化管理，激发国有企业内部动力。

（三）确定唯一性考核指标，强化市场竞争意识

银川通联资本在面对所属企业中国有独资、国有控股等性质略有差别的现实时，坚持改革，

主动履行股东职责，确定以净资本收益率为二级企业经营业绩考核的唯一性指标，使用一个

效益指标考核所有企业，做到利润面前人人平等，同时通过唯一性的盈利指标考核也促进了

企业高管的薪酬改革，真正实现出资人从管资产向管资本的转变，鼓励企业保持发展的劲头

和活力，提升其在社会经济发展中的贡献力，实现政府、企业双赢。

（四）摸清国有资产家底，全方位整合

为了进一步提升企业融资、投资规模，继续做提升评级等级的各项工作，对现有资产进行分

类，将可经营性资产投入房投、保投等公司，起到稀释负债的作用，还将银川市基础设施方

面的资产注入通融正信资产管理公司，为租赁融资工作打开通道。

通联资本积极为政府分忧解难，用好资本的流动性，采用“存量撬动”方法，盘活政府性资

产，主要有：盘活政府公租房、廉租房等保障性住房资产，西夏王陵、贺兰山岩画等旅游资

产，公益类土地和公益类实物资产和市民大厅资产等。这些工作，置换了不良资产，提升了

企业融资能力，降低了负债率，彰显了通联资本为政府分担责任以及承担社会责任、勇于担

当的精神。

在银川通联资本对银川市现有国有资产集聚，将国有资产存量做大、增量放大的前提和基础

上，2016年，银川市政府对散落在各委、各局及行业性的经营性资产进行了“四清”，即

清资产、清资金、清土地、清债务，共清理出经营性资产800多亿元，这些经营性资产将作

为新鲜血液注入银川通联资本，形成了更加强大的实力性国有企业集团，在融资、投资、应

对风险、盘活资产等方面，其核心竞争力得到了更加明显的提升，为确保国有资产保值增值

夯实了基础。

（五）布局产业集群，主动出击招商引资

银川通联资本针对目前国内复杂多变的投资形势，积极谋划，配合市政府打造产业布局，主

动出击招商引资，利用银川地区特有的投资优势，依托不同性质的投资公司开展资本运作，

或打同类拳，或打组合拳，或打统一拳，形成较为优良的资本和资源，壮大发展企业实力，

通过资本运作的方法，利用国企的大资金优势，选择民营企业难以承担的项目，同时借机会

吸引外地大型企业，国有资金通过股权的方式进入和退出，对实体经济起到一石激起千层浪

的效果。通联资本通过投资形成了“四低一高”，即汽电成本低、劳动力成本低、资金成本

低、土地成本低、劳动效率高的产业集群，增强同行业竞争力和吸引力。

银川通联资本用融资所得撬动了近三倍的投资，投资对象既有本土企业，也有外来落户企

业，投资涉及行业有纺织、游戏、保险、支付平台、文化、旅游、物流、桥梁建设等，创新

招商引资模式，变被动招商引资为主动出击招商引资，从行政指令的被动投入，到主动出击

寻求市场机会，用符合市场规律的运营，支持银川市地方经济可持续发展。

1.投资如意集团

①与济宁如意投资有限公司等四家公司合作开发“年产3000万件如意纺高档衬衫和300万

套如意坊高档西装”项目；②完成对轻奢品牌一一法国KKR集团时装集团SMCPSAS项目收

购，由通联资本和城投公司共同向参与SMCPSAS收购项目的维信基金出资，由该基金参与

法国时装集团SMCPSAS项目收购。

2.参与智慧城市建设，投资第三方支付平台

与银川新兴产业资本投资运营有限公司合作设立银川智慧城市金付通（宁夏）电子支付有限

公司、一卡通支付有限公司，协助新兴资本向第三方机构提供资料，尽快办理支付牌照。

3.投资绿地集团地标性建设项目

与绿地集团宁夏置业有限公司合作，出资银川市地标性建筑一一银川市绿地中心项目双子

塔，项目建设完工后，通联资本公司将拥有其中北塔产权。

4.投资金融保险类企业

①与宁夏交通投资有限公司、建信人寿共同合作创立建信财产保险有限公司。建信财险成为

宁夏首家全国性法人保险机构。建信财险的成立对于完善宁夏地区金融体系、促进自治区经

济和社会发展具有重要意义；②与中航资本有限公司、海南开维集团、太平洋证券股份有限

公司、深圳市汇发投资有限公司、宽泰（北京）投资有限公司、洋沅弘（北京）控股集团有

限公司、上海世茂股份有限公司、九鼎投资有限公司合作成立中阿人寿保险公司；③与宁夏

黄河农村商业银行股份有限公司、青海鲁丰鑫恒铝材有限公司和银川第二市政工程有限责任

公司共同出资成立中阿金融租赁有限公司。

5.投资助企助贷基金

①与银川银信资产管理有限公司、银川市产业基金管理有限公司、银川恒睿创业基金管理合

伙企业（有限合伙）共同合作创立银川助企投资管理有限公司；②与银川助企投资管理有限

公司共同出资成立银川助企助贷基金合伙企业（有限合伙）。

6.投资滨河新区纺织产业集群

继年产3000万件如意坊高档衬衫和300万件如意坊高档西装项目后，加快推进滨河新区恒

天如意科技产业城项目一体化发展。通联资本作为有限合伙人向恒天如意科技产业基金出

资，参与滨河新区发起6个相关配套项目。建成后将在滨河新区形成纺织产业集群。计划投

资300多亿元