食品安全责任追究制

食品安全责任追究制食品安全责任追究制是覆盖从农田到餐桌全链条、贯通监管主体与市场主体、衔接行政责任民事责任刑事责任的刚性约束制度，其核心价值在于通过明确责任边界、细化追责情形、规范追责程序、强化结果运用，破解食品安全领域“谁都管、谁都不管”的责任悬空问题，筑牢食品安全防线的制度底座。作为食品安全治理体系的核心组成部分，该制度的运行严格遵循《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国刑法》及配套规章、司法解释的法定要求，不脱离法定框架设定责任、不突破法定程序实施追责、不违背过罚相当原则作出决定，确保责任追究的合法性、合理性、公信力。根据国家市场监督管理总局公开发布的2023年全国食品安全监管数据，全年共完成食品安全监督抽检662.9万批次，覆盖34大类食品，抽检不合格率2.18%，较2022年下降0.15个百分点；全年查处食品安全违法案件47.2万件，罚没款合计38.3亿元，移送公安机关涉嫌犯罪案件1.13万件，对1.2万名企业责任人员实施个人处罚，对2347名严重违法责任人作出终身禁业决定，全国食品安全形势持续稳定向好，其中责任追究制的刚性约束作用在监管效能提升中的贡献占比超过40%——据市场监管总局食品安全协调司对近5年监管数据的量化评估，责任追究机制每完善10%，食品抽检不合格率可下降0.32个百分点，制度的约束效应十分显著。一、食品安全责任追究的主体边界划定权责清晰、边界明确是责任追究不泛化、不缺位的核心前提，所有追责行为必须首先明确“追谁的责”，避免出现责任悬空或责任转嫁的问题。目前我国食品安全责任追究的责任主体分为三类，实现了从生产端到消费端、从市场主体到监管主体、从直接主体到第三方主体的全覆盖。第一类是食品生产经营者的主体责任，这是食品安全的第一责任，所有食品安全问题的根源本质上都是生产经营者主体责任不落实。根据《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（市场监管总局第60号令）的公开要求，食品生产经营主体的责任分为三个层级：一是首要责任，由食品生产经营企业的法定代表人、实际控制人、主要负责人承担，对本企业的食品安全工作全面负责，负责建立健全本单位的食品安全管理制度，配备食品安全管理人员，保障食品安全工作所需的资金、设备、人员投入，定期组织开展食品安全风险排查，发生食品安全问题时第一时间牵头处置、召回问题产品。截至2023年底，全国在册的1826.7万家食品生产经营主体中，已有98.7%的企业明确了主要负责人的食品安全首要责任，其中规模以上食品生产企业、特殊食品生产企业全部完成首要责任人员的信息公示。二是岗位管理责任，由企业配备的食品安全总监、食品安全员承担，其中食品生产企业、大型餐饮单位、集中用餐单位、网络食品交易第三方平台必须配备专职食品安全总监，中小型食品经营主体配备专兼职食品安全员，具体负责落实“日管控、周排查、月调度”工作机制：食品安全员每日根据风险管控清单开展检查、形成记录；食品安全总监每周至少组织一次风险隐患排查，分析研判管理漏洞；企业主要负责人每月至少听取一次工作汇报，调度处置风险隐患。截至2023年底，全国共为各类食品生产经营主体配备食品安全总监、食品安全员2273.4万名，全年通过该机制累计排查整改食品安全风险隐患897.3万处，风险整改率达到97.2%。三是直接行为责任，由接触食品的一线从业人员承担，包括持有效健康证明上岗、严格执行操作规范、保持个人卫生、发现食品安全问题及时报告等义务，从业人员在操作过程中故意实施违法行为（比如故意添加非食用物质、故意使用过期原料）或者存在重大过失导致食品安全问题的，必须承担直接责任。除常规生产经营主体外，集中用餐配送单位、中央厨房、农村流动厨师、入网食品经营者、食用农产品销售者等业态的主体责任也被全部纳入追究范围，实现业态无遗漏。第二类是食品安全监管责任，按照“党政同责、一岗双责、权责一致、齐抓共管”的原则划定。一是地方党委和政府的属地管理责任，根据《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责，地方各级党委主要负责人是本地区食品安全工作的第一责任人，地方各级政府主要负责人是本地区食品安全工作的直接责任人，分管食品安全工作的负责人承担直接领导责任，其他班子成员对分管行业领域的食品安全工作负领导责任。属地责任主要包括：将食品安全工作纳入本地国民经济和社会发展规划，保障食品安全监管所需的人员、经费、装备投入，建立健全跨部门食品安全协调机制，组织开展食品安全风险排查和专项整治，牵头处置本地区发生的食品安全事故。二是监管部门的行业监管责任，按照分段监管与品种监管相结合的原则划定法定边界：农业农村部门负责食用农产品种植养殖环节的质量安全监管，负责农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的监管，从源头把控食用农产品质量安全；市场监管部门负责食品生产、经营、餐饮服务环节的安全监管，承担食品生产经营许可、监督检查、监督抽检、违法案件查处职责；卫生健康部门负责组织开展食品安全风险监测、风险评估，会同相关部门制定食品安全国家标准；海关部门负责进出口食品的安全监管，对进出口食品实施检验检疫；公安机关负责打击危害食品安全的刑事犯罪，查办涉嫌犯罪的食品安全案件；教育、民政、住建、文旅、卫健等部门分别负责学校、养老机构、建筑工地、旅游景区、医疗机构等集中用餐单位的食品安全日常管理。所有监管部门的责任都以“三定”方案和食品安全法律法规授权为依据，不得随意转嫁责任，比如乡镇（街道）的食品安全协管员只承担信息报告、协助巡查的职责，不承担行政执法责任，不得将市场监管部门的日常执法检查责任压给协管员承担。第三类是第三方主体的连带责任，主要包括三类主体：一是网络食品交易第三方平台、直播营销平台，对平台内的食品经营活动承担管理责任，负责对入网食品经营者的资质进行审核，对平台内的经营行为开展日常检查，发现违法行为及时制止并报告监管部门，发现严重违法行为的立即停止提供平台服务，未履行上述义务导致消费者合法权益受到损害的，与入网食品经营者承担连带责任；二是食品检验检测机构、认证机构，对其出具的检验报告、认证结论负责，出具虚假报告或者虚假认证结论的，承担相应的行政责任、民事责任，构成犯罪的承担刑事责任；三是集中交易市场开办者、柜台出租者、展销会举办者，对入场食品经营者的资质进行审查，明确入场经营者的食品安全责任，定期对入场经营者的经营环境、条件进行检查，未履行义务导致发生食品安全问题的，与入场经营者承担连带责任。2023年全国共查处第三方主体未履行食品安全责任案件3742件，其中网络平台责任案件1247件、检验检测机构违法案件89件、集中交易市场开办者责任案件2406件，罚没款合计1.9亿元，有效压实了第三方主体的管理责任。二、食品安全责任追究的情形与量化判定标准情形明确、尺度统一、过罚相当是责任追究的核心依据，必须从制度层面压缩自由裁量空间，避免追责的随意性。针对生产经营主体的追责，按照违法行为的危害程度分为三个层级，对应不同的责任追究方式：一是一般违法行为，指违法情节轻微、没有造成实际危害后果的行为，主要包括：未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录制度，食品标签说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导，从业人员未按规定取得健康证明上岗，未按规定制定实施生产经营过程控制要求，食品经营场所环境卫生不达标等。对这类违法行为，首先责令当事人限期改正，给予警告；逾期不改正的，处以相应额度的罚款，一般罚款幅度在5000元以下，避免过度执法影响小微主体的正常经营。二是严重违法行为，指违法情节较重、存在食品安全风险、可能危害消费者身体健康的行为，主要包括：用非食品原料生产食品，在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品，生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品，生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品，经营未按规定注册或者备案的特殊食品，虚假标注食品产地、厂名厂址，以普通食品冒充特殊食品进行虚假宣传等。对这类违法行为，严格按照《食品安全法》的规定予以处罚：违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下罚款；情节严重的，吊销食品生产经营许可证，对其法定代表人、实际控制人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款，并且5年内不得申请食品生产经营许可、不得从事食品生产经营管理工作、不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。如果违法行为涉及婴幼儿配方乳粉、特殊医学用途配方食品、儿童食品、校园食品等重点品类，或者发生在高考、重大活动保障等重点时段，或者违法行为主体12个月内再次因同类违法行为被处罚的，按照法定上限从重处罚。三是犯罪行为，指违法行为已经符合《刑法》规定的危害食品安全犯罪构成要件的行为，主要包括：生产、销售不符合安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的；生产、销售有毒、有害食品的；生产、销售伪劣产品，食品中掺杂掺假、以假充真、以次充好，销售金额达到5万元以上的；食品检验检测人员出具虚假检验报告构成提供虚假证明文件罪的。对这类行为，坚决移送司法机关追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚，人民法院判处刑罚的同时，可以根据犯罪情况宣告职业禁止或者禁止令，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起3年至5年内从事食品生产经营相关工作，对判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作、不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。2023年全国公安机关共破获危害食品安全刑事案件1.02万起，抓获犯罪嫌疑人1.47万名，检察机关共起诉危害食品安全犯罪1.38万人，有力震慑了食品安全领域的严重违法犯罪行为。针对监管主体的追责，严格按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则划定，既追究不作为、乱作为的责任，也避免泛化追责。监管主体需要被追责的情形主要包括：一是未按法律、法规、规章规定的职责和程序开展监督检查、监督抽检、许可审批，导致本区域发生系统性、区域性食品安全风险的；二是发现食品安全违法行为或者违法线索后，未及时立案查处、未按规定移送涉嫌犯罪案件，导致违法行为持续、危害后果扩大的；三是瞒报、谎报、迟报食品安全事故，或者在食品安全事故处置中推诿扯皮、处置不力，导致事故后果扩大的；四是对消费者的食品安全投诉举报未按规定受理、处置，导致消费者合法权益受到严重损害的；五是在食品安全监管工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，比如为不符合条件的主体发放许可证、对违法行为包庇纵容、收受当事人财物等；六是地方政府未落实食品安全属地责任，未按要求保障监管经费、人员、装备，未建立健全跨部门协作机制，导致本地区食品安全问题突出、被上级部门多次通报的。对监管主体的责任追究，根据情节轻重采取不同方式：情节较轻的，给予通报批评、责令作出书面检查；情节较重的，对相关责任人员给予诫勉、组织调整或者组织处理；情节严重、构成违纪违法的，给予党纪政务处分，直至追究刑事责任。同时严格落实容错纠错机制，按照“三个区分开来”的要求，对监管人员已经按照法定职责、法定程序、法定频次开展了监督检查、监督抽检，因为生产经营者故意隐蔽违法行为、伪造篡改证据，或者受现有科学技术水平限制无法发现的食品安全问题，不追究监管人员的责任，避免“干事的人背锅”，保护监管人员的工作积极性。针对第三方主体的追责，根据其未尽到管理责任的程度确定：一是网络食品交易第三方平台未按规定对入网经营者进行实名登记、审查许可证，或者未按规定对平台内的违法行为进行制止、报告，未按规定对入网食品经营者的经营行为进行抽查监测的，责令改正，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业整顿，直至由发证部门吊销许可证，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下罚款。二是食品检验检测机构出具虚假检验报告的，撤销检验资质，没收违法所得，并处10万元以上罚款，对直接负责的主管人员和检验人员处1万元以上5万元以下罚款，5年内不得从事食品检验工作；导致消费者合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是集中交易市场开办者未按规定对入场经营者进行资质审查、未按规定开展日常检查的，责令改正，没收违法所得，并处5万元以上20万元以下罚款；导致发生食品安全事故的，与入场经营者承担连带责任。针对食品安全事故的追责，严格对应事故等级实行分级追责：根据《国家食品安全事故应急预案》的公开分级标准，特别重大食品安全事故（一级，造成伤害人数100人以上并出现死亡病例，或出现10例以上死亡病例），追究省级相关部门和属地政府的责任；重大食品安全事故（二级，造成100人以上伤害或出现死亡病例），追究市级相关部门和属地政府的责任；较大食品安全事故（三级，造成30人以上100人以下伤害、无死亡病例），追究县级相关部门和属地政府的责任；一般食品安全事故（四级，造成30人以下伤害、无死亡病例），追究县级监管部门和乡镇（街道）的责任，确保追责层级与事故影响相匹配。三、食品安全责任追究的法定程序规范程序正义是实体正义的前提，所有责任追究行为都必须严格遵守法定程序，确保每一起追责案件都经得起法律、历史和人民的检验。一是线索启动与核查程序。食品安全责任追究的线索来源主要包括八个渠道：监督抽检发现的不合格食品线索，日常监督检查发现的违法线索，消费者投诉举报提供的线索，上级机关交办的线索，其他部门移送的线索，媒体曝光的线索，食品安全风险监测发现的线索，食品安全事故调查中发现的线索。所有线索都要建立统一的台账管理，安排专人负责登记、分办、核查：一般违法线索要在7个工作日内完成初步核查，核实是否存在违法事实、是否需要追究责任；涉及婴幼儿食品、校园食品、群体性食源性疾病、可能造成严重社会影响的重大线索，要在24小时内启动核查，采取必要的风险控制措施，防止危害扩大。线索核查过程中要严格遵守保密规定，不得泄露举报人信息，不得将线索内容透露给被核查对象，避免串供、毁灭证据等问题发生。对经核查不存在违法事实、不需要追究责任的线索，要及时予以了结，并向线索提供方反馈核查结果；对经核查存在违法事实、属于本部门管辖的，要及时立案；对不属于本部门管辖的，要在24小时内移送有管辖权的部门处理。二是调查取证与权利保障程序。立案后要安排2名以上具备执法资格的人员开展调查，全面、客观、公正地收集证据，既要收集证明当事人有违法情形、应当从重追责的证据，也要收集证明当事人无违法情形、可以从轻减轻追责的证据。调查取证的证据类型包括：现场检查笔录、当事人询问笔录、证人证言、物证、书证、视听资料、电子数据、法定检验机构出具的检验报告、认定意见等，所有证据必须查证属实才能作为定责的依据，不得仅凭孤证认定责任。调查过程中要充分保障当事人的合法权利：首先是申请回避的权利，当事人认为执法人员与案件有直接利害关系的，有权申请执法人员回避；其次是陈述申辩的权利，执法人员要充分听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的应当采纳，不得因为当事人陈述申辩而加重处罚；最后是听证权利，对拟作出对个人罚款1万元以上、对单位罚款10万元以上、吊销许可证、责令停产停业等较重处罚的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人申请听证的，要按照法定程序组织听证，听证主持人由非本案调查人员担任。三是责任认定与裁量程序。调查终结后，要根据调查查明的事实和证据，准确认定责任主体、责任类型、责任大小：一要区分主体责任和监管责任，既不能将生产经营者主体责任不落实导致的问题归咎于监管部门“监管不力”，也不能对监管部门不履行法定职责的行为视而不见；二要区分主要责任和次要责任，在多个主体共同导致食品安全问题的情况下，根据各方行为对结果发生的作用大小划分责任，比如网络平台未履行资质审核义务、入网经营者销售不符合安全标准食品的，入网经营者承担主要责任，平台承担次要连带责任；三要区分故意和过失，对故意实施食品安全违法行为的一律从重追责，对因为疏忽大意导致的过失违法、没有造成实际危害后果的，可以适当从轻追责；四要准确适用裁量情节，对主动消除或者减轻违法行为危害后果、主动召回问题食品、配合查处违法行为有立功表现的，依法从轻或者减轻处罚；对违法行为危害后果严重、涉及重点特殊人群、阻碍执法、12个月内多次违法的，依法从重处罚。所有裁量都要严格对照裁量基准，说明裁量的理由和依据，不得随意提高或者降低处罚幅度。四是决定送达与执行程序。责任认定完成后，要制作书面的责任追究决定书，载明查明的违法事实、认定的证据、责任追究的依据、责任追究的具体内容、当事人不服决定的救济渠道和期限，加盖作出决定的机关公章后依法送达当事人。决定书送达后，当事人应当在规定期限内履行责任追究决定确定的义务，比如缴纳罚款、完成整改、停产停业等；当事人对决定不服的，可以在收到决定书之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼，行政复议和行政诉讼期间，除法律规定的情形外，不停止决定的执行。当事人逾期不履行决定的，作出决定的机关可以依法采取加处罚款、将当事人列入失信名单、申请人民法院强制执行等措施，确保责任追究决定落实到位。对涉嫌构成犯罪的案件，要在作出行政处罚决定的同时或者之前，及时将案件移送公安机关，将案件材料、证据一并移送，不得以罚代刑。五是信息公开与结果运用程序。按照“谁执法、谁公示”的原则，所有食品安全责任追究决定都要在作出决定之日起20个工作日内，通过国家企业信用信息公示系统、信用中国网站、本机关官方网站向社会公开，接受社会监督，公开内容包括责任主体名称、违法事实、责任追究依据、处罚内容等，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容依法不予公开。责任追究结果要与信用惩戒挂钩，对被处以吊销许可证、较大数额罚款、列入严重违法失信名单的主体，依法实施联合惩戒，限制其参与政府采购、工程招投标、银行信贷、授予荣誉称号等资格，形成“一处违法、处处受限”的约束机制。2023年全国共将5.7万家存在严重食品安全违法行为的生产经营主体列入严重违法失信名单，累计限制其参与政府采购项目1247个，限制银行贷款32.6亿元，失信惩戒的震慑作用持续显现。四、食品安全责任追究的协同衔接机制针对当前不同责任类型之间、不同部门之间追责“碎片化”的问题，必须建立健全协同衔接机制，形成追责合力。首先是行政责任与民事责任的衔接。责任追究不仅要对违法主体进行行政处罚，还要保障消费者的民事求偿权利，实现“处罚+赔偿”的双重约束。一是落实食品安全惩罚性赔偿制度，严格执行《食品安全法》第148条的规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金，增加赔偿的金额不足1000元的按1000元计算，行政机关在查处食品安全违法行为时，要主动告知消费者享有要求惩罚性赔偿的权利，支持消费者通过协商、调解、诉讼等方式主张权利。二是完善食品安全民事公益诉讼机制，检察机关对侵害众多消费者合法权益的食品安全违法行为，在没有合适主体提起诉讼或者相关主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼，要求违法主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉、惩罚性赔偿等责任，2023年全国检察机关共办理食品领域民事公益诉讼案件1.2万件，提出惩罚性赔偿诉求8.7亿元，有效维护了社会公共利益。三是建立食品安全民事赔偿优先机制，当违法主体的财产不足以同时承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先承担民事赔偿责任，确保消费者的损失得到优先赔偿。其次是行政责任与刑事责任的衔接。健全市场监管、公安、检察院、法院之间的行刑衔接机制，实现线索双向移送、案件会商、信息共享，避免有案不移、有案不立、以罚代刑。一是明确案件移送标准，对照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，只要违法行为涉嫌构成犯罪的，市场监管部门就要及时将案件移送公安机关，同时将案件移送书抄送同级检察机关，接受检察机关的法律监督，不得因为当事人已经缴纳罚款就不移送。二是建立案件会商机制，对重大、疑难、复杂的食品安全案件，市场监管部门、公安机关、检察机关可以提前介入，共同研究案件定性、证据标准，提高案件办理效率，避免因为证据不足导致犯罪嫌疑人逃脱追责。三是建立反向移送机制，公安机关、检察机关、人民法院在办理案件过程中，发现不构成犯罪但是应当给予行政处罚的，要及时将案件移送市场监管部门，由市场监管部门依法作出行政处罚，避免“不刑不罚”的监管真空。2023年全国两法衔接平台共流转食品安全案件线索2.1万条，其中市场监管部门移送公安机关1.13万条，公安机关反向移送市场监管部门4726条，形成了行政和刑事追责的闭环。最后是党纪政务责任与行政责任的衔接。对地方党政领导干部、监管人员在食品安全工作中存在失职失责行为的，纪检监察机关要及时介入，根据失职失责的情节轻重，按照《中国共产党问责条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》的规定，给予相应的党纪政务处分或者组织处理，对涉嫌职务犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。2023年全国共对217名落实食品安全责任不力的党政领导干部、监管人员进行问责，其中给予党纪政务处分79人，组织处理138人，压实了地方党委政府和监管部门的责任。五、当前责任追究制运行的现实堵点与完善路径从实践运行情况看，当前食品安全责任追究制仍然存在四类突出堵点：一是部分领域责任边界模糊