蓄滞洪区建设与管理规划

全国蓄滞洪区建设与管理规划

（简本）

前言

我国是一种洪涝灾害频发日勺国家，重要江河中下游地区一般地

势低平、人口众多、经济发达，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄

能力相对局限性的矛盾，在修建水库拦蓄洪水、加固江河堤防、扩

大河道排泄洪水能力构建江河防洪减灾体系的同步，设置一定数量

时蓄滞洪区，适时分蓄超额洪水，削减洪峰，是合理处理局部与全

局关系，最大程度地减轻洪水灾害总体损失的重要措施。因此，蓄

滞洪区是江河流域防洪减灾体系的重要构成部分。

新中国成立初期，政务院分别颁发了《有关治理淮河的决定》

和《有关防止黄河异常洪水日勺决定》，确定在淮河和黄河上建设蓄滞

洪区以分蓄超额洪水。此后，在制定重要江河流域综合规划、特大

洪水防御方案时，根据构建流域防洪减灾体系日勺需要，在重要江河

安排了一批蓄滞洪区，这些蓄滞洪区在防御历次大洪水中发挥了不

可替代的重要作用，通过削减洪峰、蓄滞超额洪水，保证了中下游

重要都市和重要防洪地区日勺安全，为流域防洪减灾作出了巨大奉献。

我国重要时蓄滞洪区大多位于七大江河中下游平原地区，历史

上大都是洪水的自然滞蓄场所。伴随人口日勺不停增长和经济社会的

迅速发展，对这些地区土地的开发运用程度不停提高，天然湖泊洼

地逐渐被无序围垦和侵占，致使调蓄洪水能力大大减少。蓄滞洪区

既要承担蓄滞超额洪水的防洪任务，同步又是区内居民赖以生存和

发展日勺基地。但长期以来蓄滞洪区建设严重滞后，工程设施不全、

安全设施局限性，区内居民的生命及财产安全得不到有效保障；社

会管理较为微弱，风险意识不强，许多蓄滞洪区不停被无序开发运

用，使得调蓄洪水日勺能力逐渐减少；缺乏有效日勺扶持政策和引导措

施，蓄滞洪区内居民日勺民生问题没有得到妥善处理，分蓄洪水与经

济社会发展的矛盾日益锋利，已成为江河防洪减灾体系建设和管理

中最微弱的环节。这些问题和矛盾假如得不到及时处理，长期困扰

蓄滞洪区发展的民生问题将无法得到处理；一旦发生流域性大洪水,

将难以有效运用蓄滞洪区，流域防洪能力将大大减少；同步，由于

蓄滞洪区内人口众多，居民生活水平普遍较低，赔偿救济等保障体

系不完善，一但分洪运用，不仅损失和影响巨大，甚至也许影响社

会稳定。

蓄滞洪区的洪水灾害与一般地区洪水灾害相比具有不一样日勺性

质和特点，蓄滞洪辨别蓄洪水是为了维护流域全局和重点地区日勺利

益，是一种社会公益性行为，洪水导致的损失是局部地区作出日勺一

居民生命和重要财产安全、改善民生状况、增进区内社会经济发展

的思绪，从全局和战略的高度，对我国重要江河蓄滞洪区日勺建设与

管理作出总体布署，制定蓄滞洪区建设与管理规划方案。全国蓄滞

洪区建设与管理规划工作由水利部规划计划司和国家防汛抗旱总指

挥部办公室组织，水利部水利水电规划设计总院为技术总负责单位,

有关流域机构按照总体安排负责完毕本流域蓄滞洪区规划编制工

作，有关省、直辖市有关部门配合提供有关资料成果并参与波及本

省范围内蓄滞洪区的规划工作。

全国蓄滞洪区建设与管理规划在以往工作的基础上，全面调查、

分析、总结了蓄滞洪区的新状况和存在的重要问题；根据江河流域

防洪规划，深入明确了蓄滞洪区的调整方案；按照分类指导蓄滞洪

区建设与管理日勺需要，对蓄滞洪区进行了分类，以利于根据不一样

类型蓄滞洪区日勺特点制定合适日勺管理政策、措施和采用不一样日勺建

设模式和原则，有针对性地指导蓄滞洪区日勺分类建设和分类管理;

根据蓄滞洪区日勺洪水特点，对蓄滞洪区进行了洪水风险评价，根据

洪水风险程度划分了洪水风险分区，为制定不一样洪水风险区域居

民避洪安顿方略、确定安全建设模式和原则提供根据；针对分类蓄

滞洪区的特点和分区洪水风险特性，研究制定了分类蓄滞洪区工程

建设日勺目日勺和任务，根据蓄滞洪区内洪水风险研究提出了分区安全

建设模式、措施和原则等；经多方案比选，反复协调平衡，提出了

蓄滞洪区工程建设、居民避洪安顿和安全设施建设规划成果；按照

加强蓄滞洪区管理，增进区内社会经济可持续发展日勺规定，提出了

加强蓄滞洪区风险管理日勺思绪，完善有关法规、政策、制度的提议。

全国蓄滞洪区建设与管理规划是在反复协调平衡和综合集成有关流

域、省区规划成果，开展有关蓄滞洪区安全建设模式、经济发展模

式和管理制度等专题研究，系统评价蓄滞洪区洪水风险，比较多种

建设与管理方案日勺基础上，多次征求了有关单位和专家日勺意见后形

成的。规划成果包括《全国蓄滞洪区建设与管理规划》、各流域蓄滞

洪区建设与管理规划。

第一章蓄滞洪区概况

第一节蓄滞洪区基本状况

一、设置状况

根据国务院已批复的七大江河防洪规划，调整完毕后各流域设

置时蓄滞洪区共94处，分布在长江、黄河、淮河、海河、松花江和

珠江等6个流域，波及北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山

东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东等13个省（直辖市）。

流域蓄滞洪区设置见表l-lo

表1・1流域防洪规划调整后蓄滞洪区名单

流域长江黄河淮河海河松花江珠江

荆江分洪区、流市扩大区、虎

永定河泛区、小清河

西备蓄区、人民大垸、隹堤湖、澧注、南润段、城

分洪区、东淀、文安

六角山、九垸、西官垸、安澧西湖、城东湖、瓦

洼、贾口洼、兰沟洼、

垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、埠湖、老汪湖、泥

宁晋泊、大陆泽、良

南顶垸、和康垸、南汉垸、民河洼、老王坡、蛟

相坡、长虹渠、柳围

主垸、共双茶、城西垸、屈原停湖、黄墩湖、邱

坡、白寺坡、大名泛

农场、义和垸、北湖垸、集成北金堤家湖、姜唐湖、寿胖头泡

名目区、恩县洼、盛庄洼、港江

安合、钱粮湖、建设垸、建新东平湖西湖、董峰湖、汤月亮泡

青甸洼、黄庄洼、大

农场、君山农场、大通湖东、渔湖、荆山湖、花

黄堡洼、三角淀、白

H■■南陆城、洪湖分洪区、杜家园湖、杨庄、大道

洋淀、小摊坡、任固

台、西凉湖、东西湖、武湖、遥、南四湖湖东滞

坡、共渠西、广润坡、

张渡湖、白潭湖、康山汗、珠洪区、洪泽湖周围

团泊洼、永年洼、献

湖坪、黄湖坪、方洲斜塘、华用区（含鲍集坪）

县泛区、崔家桥

阳河

处数402212821

二、基本状况

94处蓄滞洪区总面积3.37万km2,总蓄洪容积1073亿m3,区

内现实状况总人口1656万、耕地2590万亩、GDP总量1090亿元。

规划调整后的蓄滞洪区基本状况记录见表1-2O

长期以来，我国蓄滞洪区日勺经济社会发展受到分洪蓄水的限制,

区内现实状况人均GDP远低于全国人均12300元日勺水平，区内居民

人均年收入普遍低于周围地区平均水平。长江、黄河、淮河、松花

江流域蓄滞洪区人均GDP只相称于全国人均水平日勺35%左右。

表1-2规划调整后的94处蓄滞洪区现实状况基本状况记录表

地

耕农业粮食固定

面

蓄滞洪区面积容积人口积GDP

流域产值产量资产

（处数）(km2)（亿m3）（万人）⑵（亿元）

K)（亿元）（亿元）（万t）（亿元）

合计9433716.51073.51656.22589.91089.81407.2524.01271.72055.6

长江4012036.0589.7632.5711.8278.5367.7210.9358.1811.3

黄河22943.051.2211.8286.893.776.959.9134.5170.8

淮河215283.8165.8268.6448.6121.565.978.7301.3255.1

海河2810693.4197.9521.21026.0584.6887.8167.2448.2747.9

松花江22680.064.816.4110.07.05.35.926.068.5

珠江180.34.15.96.74.63.61.63.62.0

三、分洪运用状况

据不完全记录，1950~2023年期间，规划范围内的蓄滞洪区共

运用了近395次，蓄滞洪水总量近1400亿m3。1950〜2023年期间

各流域蓄滞洪区运用状况及损失记录见表l-3o

表1・31950〜2023年各流域蓄滞洪区运用状况记录表

平均平均

分蓄洪水次数蓄滞洪总量平均历时

流域伤亡人数财产损失

（次）（亿m3）（天/次）

（人/次）（亿元/次）

合计3951355.225794.92

长江58512.22512313.09

黄河14.0722.60

淮河200311.018450.35

海河128450.1331460.77

松花江277.97011.87

珠江6202.80.84

第二节蓄滞洪区建设与管理状况

一、建设现实状况

目前，规划的94处蓄滞洪区共修建围堤和隔堤7617km,穿堤

建筑物3020座，建有进退洪控制设施的蓄滞洪区46处，共建有进

退水闸105座，修建口门36处；现实状况共建有安全台（村台、顺

堤台）7409万m2,安全区（围村塔）29175万m2,救生台273万

m2,避水楼和避水房153万m2,已建撤退转移道路4504km。区内

1656万总人口中受分洪蓄水直接影响日勺居民有1492万人，占区内总

人口的90%,现实状况已安顿人口仅有344万人。蓄滞洪区工程建

设、安全设施建设和居民现实状况安顿状况分别见表1-4、表1-5和

表1-6©

表1-4蓄滞洪区现实状况工程建设状况记耒表

堤防工程进退洪控制工程

有进退洪设施

流域堤坊长度穿堤建筑物进退水闸口门

堤防处数的蓄滞洪区

（km）（座）（座）（处）

（处）

合计4057617.030204610536

长江1022764.196068

黄河9447.633210

淮河1101451.67331323

海河1412656.61234246036

松花江26241.62214

珠江1755.538

表1-5蓄滞洪区安全设施建设现实状况状况记录表

安全台安全区

救生台避水平房避水楼撤退道路

流域（村台、顺堤台）（围村地）

(77m2)（万m2）（万诚（km）

（万m）（Turn2）

合计7409.229175.4273.359.493.94504.0

长江411.42824.762.81882.7

黄河301.8152.4476.3

淮河487.121315.113.71.91079.6

海河6208.95035.6120.945.729.21065.4

表1-6规划94处蓄滞洪区居民现实状况安顿状况记录表

人口（万人）已安顿居民（万人）

流域自然岗地

总数沉没区安顿总数达标安顿

高地

合计1656.3164.31491.9344.1144.8

长江632.5632.539.2323.4

黄河211.885.5126.350.810.02

淮河268.63.3265.384.941.2

海河521.269.1452.1169.174.2

松花江16.46.310.1

珠江5.90.35.6

注：安顿总人数为安全设施内既有人数：达标安顿人数指按规划原则记录既有各类安全设施能达标安顿的人员数量

二、管理状况

20世纪80年代末以来，伴随以《中华人民共和国水法》、《中华

人民共和国防洪法》为主框架的我国水法规体系时不停完善，先后

出台了《蓄滞洪区运用赔偿暂行措施》、《有关加强蓄滞洪区建设与

管理日勺若干意见》、《国家蓄滞洪区运用财政赔偿资金管理规定》等

法规、政策和行政规章，对蓄滞洪区日勺建设、管理、维护、运用、

赔偿等作出了有关规定。天津、安徽、河北等省市也针对蓄滞洪区

颁布了某些地方性法规，如《天津市蓄滞洪区管理条例》。

蓄滞洪区现行管理体制日勺基本架构是各级水行政主管部门与各

级地方政府有关部门互相配合，按职责、分工行使对应管理职能。

水行政主管部门重要负责蓄滞洪工程设施、安全设施日勺建设和管理

以及防洪运用和赔偿；蓄滞洪区日勺社会管理职能重要由政府其他有

关部门承担。现行蓄滞洪区管理模式重要有综合管理、专门管理模

式和职能分管等三种模式。综合管理模式为蓄滞洪区当地政府设有

综合管理委员会，对蓄滞洪区日勺经济社会发展进行规划和管理，对

工程设施和安全设施日勺建设进行协调与管理。专门管理模式是由当

地政府设有专门日勺蓄滞洪区管理机构，对蓄滞洪区工程设施和安全

设施进行专业管理，经济社会管理重要由当地政府其他职能部门负

责。职能分管模式，当地政府不成立专门日勺管理机构，蓄滞洪区的

各类管理职能分别由地方政府各职能部门、各级水行政主管部门以

及各级防汛机构承担。目前，绝大多数蓄滞洪区采用职能分管模式

进行管理。

三、重要存在问题

蓄滞洪区既是蓄滞流域超额洪水日勺场所，又是区内群众赖以生

存和发展日勺基地，伴随经济社会的发展和人口日勺增长，防洪安全与

区内发展日勺矛盾日益突出。目前，蓄滞洪区重要存在如下几方面的

问题：

1.功能单一布局不尽合理，不适应形势的变化。我国既有的蓄

滞洪区大多划定于20世纪50〜60年代，是为满足防洪规定设置日勺。

长期以来，重视和强调了单一的防洪功能，忽视了蓄滞洪区也是当

地群众生存与发展的重要条件，以及生态环境功能。同步，伴随我

国经济社会的发展和江河防洪形势的变化，许多蓄滞洪区日勺地位和

作用有了对应的变化，已不适应新形势规定。

2.工程建设不到位，工程体系不完善。长期以来，由于蓄滞洪

区建设投入严重局限性，大部分蓄滞洪区日勺既有围堤高程不够、断

面局限性，近半数蓄滞洪区未建设进退洪控制设施或口门等工程，

难以按规划规定适时适量启用，不仅影响分洪效果，甚至会打乱防

汛抗洪日勺布署，致使流域防洪体系日勺整体效益得不到有效发挥。

3.安全建设严重局限性，区内居民缺乏安全保障。规划的94处

蓄滞洪区日勺分洪影响区内，有安全保障或临时安全措施保障日勺人口

只占分洪蓄水影响总人数日勺23%,若按规划的安全建设原则记录达

标安顿日勺人数仅占分洪蓄水影响总人数的9.7%,并且某些老式安全

避险方式也已不适应当地社会经济发展的需要，一旦分洪运用，必

将波及转移大量人员，严重影响社会稳定。

4.区域社会经济发展缓慢，居民生活贫困。由于分洪蓄水的影

响和数年来一直没有处理好蓄滞洪区防洪安全与区内经济社会发展

的关系，区内经济发展水平一直较低，基础设施建设明显落后，生

产、生活条件较差，居民生活仍很贫困，人均纯收入仅为附近周围

其他居民的50%〜60%,区内治贫、保护与发展的矛盾越来越突出。

5.政策法规不健全，风险管理制度尚未建立。对蓄滞洪区经济

社会活动调整日勺各类法规政策体系还很不完善，缺乏对社会经济行

为具有法律效力日勺详细规定，所在地各级政府缺乏详细日勺配套法规

和制度。对蓄滞洪区详细范围日勺划定及其风险评估等基础工作尚未

开展，不一样类型蓄滞洪区土地运用的风险管理制度尚未建立。

6.社会管理微弱，不适应综合管理日勺规定。由于数年来对蓄滞

洪区地位、作用认识不一，对蓄滞洪区建设与管理重视不够，缺乏

对应的政策和具有法律效力的规定以及强有力日勺政策手段；存在多

部门管理存在事权不明、责任不清的种种弊端，大部分蓄滞洪区都

存在工程维护和社会管理资金不贯彻、管理不到位、缺乏管理手段、

管理技术水平低等问题。

7.社会保障体系不完善，缺乏有效日勺救济扶持机制。2023年国

务院颁布的《蓄滞洪区运用赔偿暂行措施》，仅对区内常住居民蓄滞

洪损失予以一定程度日勺赔偿，对区内水毁日勺公共设施如机关、学校、

医院及基础设施没有对应日勺赔偿规定。由于忽视了蓄滞洪区是当地

群众生存和发展日勺重要条件，还没有形成全面、系统曰勺救济赔偿机

制和社会保障体系，缺乏扶持机制和政策。

第二章指导思想与目的

第一节指导思想及基本原则

一、指导思想

蓄滞洪区建设与管理规划要以科学发展观为统领，坚持以人为

本，坚持人与自然友好，坚持流域防洪减灾能力整体提高，坚持设

置科学、功能合理，要遵照自然、社会和经济规律，按照构建社会

主义友好社会和建设社会主义新农村日勺规定，采用法律、经济、行

政、工程、科技等综合措施，加强蓄滞洪区建设与管理，使蓄滞洪

区安全设施齐全、调度运行规范、赔偿扶持及时、经济发展协调，

保证蓄滞洪区内人民群众生命安全和防洪保安功能实现，保障流域

防洪安全，合理运用蓄滞洪区内土地资源。在切实提高流域整体防

洪减灾能力日勺同步，增进蓄滞洪区社会经济发展，使蓄滞洪区日勺经

济发展水平与蓄滞洪区特殊地位相适应、与地区社会经济发展水平

相协调。

二、基本原则

1.全面规划，合理布局。按照构建社会主义友好社会和建设社

会主义新农村，以及保障流域和区域防洪安全日勺规定，全面规划蓄

滞洪区日勺工程建设、安全建设、管理制度建设。根据各类蓄滞洪区

特点和不一样洪水风险分布状况，合理布局蓄滞洪区的工程和安全

建设，妥善安顿不一样风险区的人口。蓄滞洪区工程和安全设施规

划建设方案要与土地运用总体规划、城镇规划等有关规划相协调、

衔接。

2.统筹兼顾，协调发展。根据流域防洪形势的变化，做好蓄滞

洪区调整；统筹流域和区域洪水出路安排，合理设置蓄滞洪区，科

学进行分类分区；统筹分洪和发展的需要，处理好分蓄洪水、保障

居民生命财产安全、改善民生状况和区内经济社会协调发展的关系。

3.因地制宜，突出重点。根据蓄滞洪区的风险程度和经济社会

发展状况，制定对应日勺蓄滞洪区防洪工程、安全设施建设方案和管

理制度与政策提议；以江河流域防洪体系中作用突出、使用较为频

繁时蓄滞洪区、洪水风险较大日勺区域为重点，加强蓄滞洪区建设。

4.建管并重，分级负责。在加强蓄滞洪区建设日勺同步，加强蓄

滞洪区日勺社会管理和公共服务，按照依法行政日勺规定，建立和健全

管理机构，明确各级政府和部门对蓄滞洪区建设、管理和设施维护

的职责，切实加强蓄滞洪区管理，保证蓄滞洪区能适时、有效运用。

第二节目的与任务

一、建设与管理目日勺

按照构建江河流域防洪减灾体系的需要，运用23年左右的时间，

建设较完备的防洪工程和较齐全的安全设施，可以保障防洪安全和

蓄滞洪区居民生命安全；建立较为完善的蓄滞洪区管理制度，健全

蓄滞洪区管理体制和运行机制，能有效规范和调整社会经济活动,

既合理运用资源，也能积极规避风险，有效减免损失；结合社会主

义新农村建设，基本形成适应蓄滞洪区特点的可持续发展经济社会

体系，提高区内居民日勺生活水平，改善民生状况，增进生态文明建

设。通过加强蓄滞洪区建设与管理，逐渐实既有效分蓄洪水，提高

流域整体防洪减灾能力，保障居民生命财产安全，增进经济社会可

持续发展。

运用23年左右的时间，基本完毕使用频繁、洪水风险较高、在

流域防洪中作用突出日勺蓄滞洪区的建设任务，保证可以适时适量运

用，可及时、有效地发挥其蓄滞洪水日勺功能；蓄滞洪区内重度风险

区的居民可以得到妥善安顿，居民安全基本有保障，区内居民日勺生

产生活条件得到改善；初步建立较为完善日勺蓄滞洪区管理体制、管

理制度和运行机制，逐渐实现防洪管理向风险管理、从专业管理向

社会综合管理与专业管理相结合转变，改善区内民生状况，增进经

济社会发展；使蓄滞洪区防洪安全和经济社会发展日勺矛盾得到缓和,

使蓄滞洪区内的经济社会活动朝着良性方向发展。

二、基本任务

1.建立完备可靠的蓄洪控制工程体系。重点加强蓄滞洪区围堤、

分区隔堤和进退洪设施为主日勺分蓄洪控制设施，逐渐形成体系完善、

设施齐全、分区合理、调控灵活、运用自如日勺蓄滞洪控制工程体系,

保障蓄滞洪区能适时适量运用。

2.建立有效的生命财产安全保障体系。根据分类蓄滞洪区和不

一样区域的洪水风险状况，因地制宜地分别采用区外安顿、区内安

顿或临时避洪等安全建设模式，进行安全设施建设，逐渐将居住在

高风险区的居民转到较为安全的区域，保证居民的生命安全、改善

民生、保障正常生活，防止常常性、大范围的群众撤退转移。

3.建立较为完善的蓄滞洪区风险管理体系。建立健全蓄滞洪区

洪水风险管理制度，会同有关部门制定完善蓄滞洪区社会管理日勺法

律法规体系。完善综合管理与专业管理相结合日勺管理体制和运行机

制，有效管理蓄滞洪工程和防洪安全设施。对日勺评估蓄滞洪区在多

种运用条件下的洪水灾害风险，对人口、土地、经济发展等社会活

动，实行分类与分区相结合日勺风险管理。

4.提出符合蓄滞洪区特点的产业体系调整提议。研究确定与蓄

滞洪区洪水风险相适应的经济发展模式，合理运用区内土地资源，

制定产业构造调整的有关政策，提出引导调整区内经济构造、产业

构造和生产布局日勺有关提议；研究制定蓄滞洪区扶贫和赔偿等方面

的政策，建立社会化保障体系和洪涝灾害损失保险体系。

第三章蓄滞洪区建设与管理总体思绪

第一节蓄滞洪辨别类

一、分类原则

根据国务院办公厅批转日勺《有关加强蓄滞洪区建设与管理的若

干意见》日勺有关原则，综合考虑蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作

用、所处日勺地理位置、管理调度权限等将蓄滞洪辨别为重要蓄滞洪

区、一般蓄滞洪区、蓄滞洪保留区3类。

重要蓄滞洪区：在保障流域和区域整体防洪安全中地位和作用

十分突出，波及省际间防洪安全，对保护重要都市、地区和重要设

施极为重要，由国务院、国家防汛抗旱总指挥部或流域防汛抗旱总

指挥部调度，运用几率较高日勺蓄滞洪区。

一般蓄滞洪区：对保护重要支流、局部地区或一般地区日勺防洪

安全有重要作用，由流域防汛抗旱总指挥部或省级防汛指挥机构调

度，运用几率相对较低日勺蓄滞洪区。

蓄滞洪保留区：为防御流域超原则洪水而设置的蓄滞洪区，以

及运用几率低、但临时还不能取消仍需要保留时蓄滞洪区。

二、分类方案

按照蓄滞洪辨别类原则，在规划日勺94处蓄滞洪区中划定为重要

蓄滞洪区的有33处，一般蓄滞洪区41处，蓄滞洪保留区20处，分

别占蓄滞洪区总处数的35%、44%和21%o重要蓄滞洪区总面积1.43

万km2,占全国蓄滞洪区总面积的42%；对应设计滞洪水位日勺蓄洪

容积506亿m3,占总容积日勺47%。区内现实状况人口672万，耕地

1199万亩，GDP565亿元，分别占全国蓄滞洪区总量的41%,46%,

52%o一般蓄滞洪区总面积1.33万km2,占全国蓄滞洪区总面积日勺

39%；蓄洪容积385亿m3,约占总容积的36%；区内人口603万人,

占全国蓄滞洪区总人口日勺36%,耕地和GDP分别占蓄滞洪区总量日勺

34%和30%。蓄滞洪保留区面积、容积占全国蓄滞洪区总量日勺18%、

17%,区内人口、耕地、GDP分别占全国蓄滞洪区总量日勺23%、19%、

18%。各流域蓄滞洪辨别类状况和基本状况记录分别见表3-lo

表31各流域蓄滞洪辨别类状况表

重要蓄滞洪区一般蓄滞洪区蓄滞洪保留区

蓄滞洪

流域

区处数

名目处名目处名目处

演市扩大区、人民大

荆江分洪区、洪湖、钱

建新、九垸、屈原、江南垸、虎西备蓄区、君山、

粮湖、共双茶、大通湖

陆城、西凉湖、武湖、张集成安合、南汉、和康、

长江东、民主、西官、围堤

4013渡湖、白潭湖、华阳河、12安漕、安昌、安化、南15

湖、城西、澧南、杜家顶、六痛山、义合、北

台、康山、建”珠湖、黄湖、方州斜塘

湖、东西湖

黄河2东平湖1北金堤1

南润段、董峰湖、瓦埠湖、

蒙洋、城西湖、城东湖、泥河注、杨庄、老王坡、

邱家湖、姜唐湖、寿西蛟停湖、老汪湖、黄墩湖、

淮河

21湖、荆山湖、汤渔湖、9大逍遥、南四湖湖东滞洪12

花园湖区、洪泽湖周围吁区（含

鲍集好）

永定河泛区、小清河分兰沟洼、大名泛区、白寺

洪区、白洋淀、东淀、坡、青甸洼、大黄堡洼、

小滩坡、任同坡、三角

海河大陆泽、宁晋泊、献具黄注注、感庄注、永年洼、

281014淀、团泊洼4

泛区、恩县洼、文安洼、柳围坡、广润坡、良相坡、

贾口洼长虹渠、共渠西、崔家桥

松花江2月亮泡、胖头泡2

珠江1潜江1

合计94334120

第二节蓄滞洪区风险评价

为有针对性地指导不一样风险地区安全设施建设和经济发展,

本次规划根据蓄滞洪区洪水特性、地形地貌，在调查区内人口、财

产分布的基础上，对94处蓄滞洪区日勺洪水风险进行了统一分析、评

价，并划定了风险分区。

一、评价措施与风险评判原则

综合考虑蓄滞洪区运用原则和蓄洪沉没水深，同步考虑蓄洪沉

没历时的长短、启用原则与运用原则之间日勺差异等原因，分析确定

洪水风险度（R）。并将洪水风险程度分为重度风险（RNL5）、中度

风险（0.5WRV1.5=和轻度风险（RV0.5=）3个风险等级。基本风

险度见表3-2。

表3・2基本风险度表

运用原则蓄洪沉没水深（m）

（重现期，年）0.511.522.53.03.544.55

100.501.001.502.002.503.003.504.004.505.00

200.250.500.751.001.251.501.752.002.252.50

300.170.330.500.670.831.001.171.331.501.67

400.120.250.380.500.630750.881.001.131.25

500.100.200.300.400.500600.700.800.901.00

1000.050.100.150.200.250300.350.400.450.50

注：基本风险度为不考虑沉没历时、启用京则与运用原则不一样等原因影响的风险原则.表中深灰色为重度风险区，浅灰色为中度风险

区，白色为轻度风险区

二、现实状况风险状况

按上述风险分析措施和确定日勺风险度原则，对受分洪沉没影响

的风险区洪水风险程度进行了分析评价。成果表明，在整个分洪沉

没影响范围内（94处蓄滞洪区中受分洪沉没影响日勺风险区面积为

3.09万km2）,重度风险区面积有1.01万km2,内有人口452万人，

分别占风险区总面积、总人口日勺33%、30%；中度风险区面积1.10

万km2、人口586万人，占风险区总面积的36%、总人口日勺40%；

轻度风险区面积0.97万km2,占风险区总面积日勺31%,轻度风险区

的人口454万人，占风险区总人口日勺30%。风险分析成果记录见表

3-3o

表3-3全国蓄滞洪区现实状况风险分析成果记录表

风险区面积（km7）风险区人口（万人）

流域

轻度中度重度小计轻度中度重度小计

甜97471101610118308804545864521492

长江895.64255.06885.41203656.5250.3325.7633

黄河1306.4425.19.51741100.024.81.5126

淮河1518.41524.22213.65256103.782.379.4265

海河3915.34631.0945.19491181.8226.843.5452

松花江2106.1169.622769.90.210

珠江5.110.564.2801.62.02.06

蓄滞洪区最为集中日勺长江、淮河与海河流域，蓄滞洪区内大部

分为重度和中度风险区。

从全国蓄滞洪区范围来看，运用原则在23年一遇及如下蓄滞洪

区的风险区总人口有496万人，其中，位于重度风险区内的有253

万人，约占风险区总人口51%；运用原则23年一遇至50年一遇蓄

滞洪区内有199万人处在重度风险区，约占其风险区总人口日勺43%。

不一样原则蓄滞洪区风险分析成果见表3-4o

表3・4全国蓄滞洪区不一样运用原则蓄滞洪区风险分析成果记录表

运用原则风险区面积（km?）风险区人口（万人）

（年一遇）轻度中度重度小计轻度中度重度小计

PW201867.42776.06291.11093588.5154.8252.7496

20<P<501357.63433.93826.7861887.4179.4199.3466

P2506521.74805.611327277.7252.1530

合计97471101510118308804545864521492

不一样类型蓄滞洪区日勺风险状况显示，总体上重要蓄滞洪区日勺

风险相对较大。33处重要蓄滞洪区在设计滞洪水位如下受分洪沉没

影响日勺风险区面积1.32万km2,内有人口622万人。在重要蓄滞洪

区风险区范围内存在有较高的洪水风险，其重度风险区面积所占比

例达42.1%,重度风险区有人口227万，所占比例达36.5%；中度风

险区面积所占比例为37.4%,中度风险区内人口269万，所占比例为

43.2%；轻度风险区日勺面积和人口均只占20.5%和20.3%。分类蓄滞

洪区风险分析成果见表3-5。从风险评价的角度看，重要和一般蓄滞

洪区中1.0万km2重度风险区内日勺452万人、重要蓄滞洪区的0.50

万km2中度风险区内日勺269万人是安全建设日勺关注对象。

表3・5分类蓄滞洪区现实状况风险分析成果记录表

风险区面积(km7)风险区人口(万人)

分类处

轻度中度重度小计轻度中度重度小计

重要3327104S53558113244126269227622

一般4141803903453712619152192225569

保留20285721605017176125301

合计9497471101510118308804545864521492

第四节规划思绪与对策

一、总体思绪

根据流域防洪安全对蓄滞洪辨别洪的规定，除规划保留的蓄滞

洪区外，均需要在流域防御目日勺洪水时承担分蓄洪水的任务，部分

蓄滞洪区甚至在常遇洪水时也要承担分蓄洪水日勺任务。因此，蓄滞

洪区将是我国在未来相称长时期内必须要采用日勺牺牲局部利益、保

障全局安全的防洪措施。蓄滞洪区一要安全分蓄洪水，二要发展区

域经济，三要综合运用资源和保护生态环境，伴随蓄滞洪区内人口

逐渐增长和发展的规定越来越高，分洪蓄水和居民安居、社会稳定、

经济发展之间日勺矛盾将日渐锋利。在蓄滞洪区建设和管理工作中，

必须以科学发展观为统领，按照以人为本，人与自然友好日勺思绪进

行蓄滞洪区建设和管理。要在充足认识蓄滞洪区特殊性的基础上，

针对不一样类型蓄滞洪区以及不一样区域日勺洪水风险特点，分类分

区提出蓄滞洪区工程建设、安全设施建设、经济社会发展和社会管

理的思绪与对策，重点处理好如下关系：一是要处理好流域整体与

蓄滞洪区局部的关系，统筹协调流域整体防洪安全与蓄滞洪区建设。

二是要以人为本，协调处理好人与自然日勺关系，实现人与自然友好。

三是要根据蓄滞洪区在流域防洪中的整体风险和蓄滞洪区内的详细

风险分布状况，因时因地制宜地制定切实可行日勺对策措施和土地运

用方式。

二、工程建设

要按照蓄滞洪区日勺运用原则和分蓄洪水日勺详细任务规定，合理

确定围堤、隔堤等工程建设原则、等级，合理确定进退洪控制设施

的形式和规模；结合水资源运用、生态环境保护和地质灾害防治的

规定，合理确定分洪口门位置和蓄滞洪区进洪与排水通道；在经济

技术比较日勺基础上，确定工程建设方案，提出重要工程建设安排。

对于运用频繁的蓄滞洪区，其工程建设重要内容是按照合理的原则

加固围堤、修建隔堤，建设必要的进退洪设施或口门；对于运用几

率相对较低的蓄滞洪区，工程建设以加固临水侧围堤和隔堤为主，

必要时建设固定的进退洪控制闸和口门；对于洪水来源复杂，面积

较大、人口较多、差异较大的蓄滞洪区，其调度运用也许波及地区

间的利益矛盾，要针对不一样量级洪水蓄洪时需要，建设分区隔堤,

明确隔堤位置、确定分洪口门，实行分区调度应用，防止小水大淹。

对于运用原则在502一遇以上的蓄滞洪区以及蓄滞洪保留区，原则

上只对存在安全隐患日勺临水侧堤坊工程进行加固建设。

三、安全建设

根据蓄滞洪区日勺运用原则和洪水风险程度、风险分区，确定居

民避洪安顿方向和安全建设格局，研究制定重要安全设施、避洪设

施的建设模式和方案。对于运用原则相对较低日勺蓄滞洪区，对其重

度风险区居民，尽量发明条件实行外迁或进行区内永久性避洪安顿,

使居民可以得到有效日勺安全保障，在分蓄洪水时能较为正常、稳定

地生活；在中度、轻度风险区，综合考虑耕作距离、区内或周围有

无城镇和中心村、附近有无岗地、有无吹填土源以及洪水预见期长

短等条件进行避洪安顿方式日勺合理比选，重要采用安全区（围村场、

保庄好）和安全台（村台、庄台）等方式实行区内永久性安顿。对

于运用原则相对较高的蓄滞洪区，在其沉没水深较深的重度风险区,

以采用区内安顿方式实行永久性避洪安顿为主；对中度、轻度风险

区，以分洪临时撤退措施为主进行避洪安顿，建设对应的临时和应

急避洪设施，结合新农村建设“道路村村通”规划，修建撤退道路、桥

梁、码头，建设完善通信预警系统，未来结合推行洪水保险等措施。

对蓄滞洪保留区、运用原则50年一遇以上的蓄滞洪区，原则上不再

规划安全建设，研究推行洪水保险，确有需要日勺可合适修建部分撤

退道路和配套桥梁。

四、社会管理

按照不一样风险程度对蓄滞洪区人口、土地、产业、社会经济

发展进行风险分区管理。实行最严格日勺人口控制和管理政策，科学

合理地运用水土资源，通过法律、经济、行政等多种措施，鼓励人

口外迁和向低风险区迁移，限制人口迁入并逐渐减少高风险区日勺人

口数量，合剪发挥土地的多种功能，发展以农业为主的有关产业。

重度风险区严禁人员迁入，鼓励外迁，严格控制建设，鼓励发展耐

水作物，充足发挥其生态功能和蓄水作用。中度风险区继续发挥其

耕地功能，合理调整农业产业构造，增进产业机械化、集约化。轻

度风险区可合适放宽限制条件，大力发展农业，在符合防洪安全的

状况下，合适扶持、发展二、三产业，增进当地经济社会发展和人

民生活水平的提高。还可结合当地水土资源优势，积极发展特色观

光旅游业等。

各蓄滞洪区要在政府日勺领导下，会同有关部门科学制定基于洪

水风险的蓄滞洪区产业规划，充足发挥政府宏观调控、市场引导的

作用，通过建立财税、行政、金融等多种优惠扶持政策，调整区内

产业构造，使之适应蓄洪运用日勺规定。结合社会主义新农村建设，

增长对安全设施、农业开发、教育、交通、卫生等方面日勺投入。

第四章蓄滞洪区建设

第一节工程建设

蓄滞洪区工程建设重要包括围堤、隔堤和进退洪控制设施的建

设等，是保障蓄滞洪区可以正常运用，及时有效地蓄滞洪水E勺需要。

按照提高流域整体防洪能力、保障流域全局防洪安全的规定和工程

建设的思绪确定建设方案。

一、工程建设规划原则及重点

1.蓄滞洪区工程建设方案时确定以蓄滞洪区承担的防洪任务和

启用原则为重要根据，规划重点是启用几率较高、在流域防洪体系

中作用突出的蓄滞洪区，尤其是运用原则在23年一遇如下使用较频

繁时蓄滞洪区，要在既有蓄滞洪工程基础上完善工程体系，根据安

全分、蓄洪水的需要，合理规划新建、改（扩）建围堤、隔堤、进

退洪控制设施和进洪与排水通道等工程。对于蓄滞洪保留区和其他

运用原则在50年一遇以上日勺蓄滞洪区，除对存在安全隐患日勺临水侧

堤防进行加固外，原则上不安排其他工程