城乡一体化进程中失地农民的现状与对策

1、 1 城乡一体化进程中失地农民的现状与 对策分析 内容提要 农村城镇化是社会发展的必然趋势，是我国现代化的一大战略， 也是解决三农问题的根本出路之一。 随着经济建设的不断发展和城市 化进程的加速推进，对农民集体土地征用的力度越来越大，致使一个 新的群体失地农民，正在中国形成。掇刀区作为湖北省“城乡一 体化”建设试点区，打造“工业新区” ，建设“宜居新城” ，率先实现 城乡一体化的建设正在如火如荼的展开， 也不同程度存在着失地农民 这一群体。 从本质说，失地农民的产生属于正常现象。但是，在征地的程序 和标准以及对待失地农民的方式上，我国缺乏必要的制度保障和措 施，导致了失地农民权益受到损害。一方

2、面，这部分农民既非传统意 义上的农民，又非真正的市民，成为游离于城市中的特殊社会群体。 农民失去土地并未带来农民身份的顺利置换和生活条件的改善， 失地 农民的劳动再就业、社会保障等问题也都没有得到妥善解决。另一方 面，征地过程中，由于我国土地制度对土地产权主体的界定不明晰， 农民不能凭借自己的意愿决定土地被征用与否， 也不能像政府和土地 开发商一样享有土地增值带来的利益分配。在现实发展中，只有改革 现有的土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障制度，才能妥善 2 解决农民失地问题。 本文中选择失地承受方利益这一视角作为问题探因的切入点， 利 用马克思主义土地所有权理论论述了我国土地产权的归属，

3、 分析了我 国集体土地所有权存在着主体不明晰的问题。 指出土地产权不明晰是 制约农民权益维护的重要原因， 农民参与权不足是导致农民利益无法 争取的直接原因，收益分配权缺失是导致农民利益受损的根本原因。 建议政府应该修改相关土地所有权法律， 为保障失地农民权益提供法 理依据。并建议实行农村征地公示与征地制度，建立失地农民利益表 达机制。增强征地过程的透明度，赋予农民充分的参与权和监督权， 以尊重农民意愿，确保农民受益。各级地方政府合理引导失地农民再 就业， 使农民科学合理地离开土地融入城市， 这不仅符合发展的需要， 也是多数农民的愿望和要求。 解决失地农民问题还需要我们更多地关 注农村、善待农民

4、，构建一个和谐安宁的农村社会。 关键词：农村城镇化，失地农民、利益分配、权益保障 3 目 录 导论5 一、选题背景和研究意义5 （一）选题背景5 （二）研究意义6 二、相关文献综述7 （一）国内文献综述7 （二）国外文献综述9 三、研究思路和方法 10 第一章 关于失地农民的现状分析11 一、失地农民现状 11 二、为什么失地 13 （一）农民权力的缺失 13 （二）地方政府和开发商利益驱动 16 三、失地农民所产生的负面影响 17 （一）失地农民对劳动力产业转移的影响 17 （二）失地农民对社会稳定的潜在威胁 18 第二章 目前失地农民所面临的困境20 4 一、土地征用速度加快问题 20 二

5、、征用补偿标准较低问题 20 三、就业渠道狭窄问题 21 四、失地农民心里适应障碍问题 22 五、相关后续保障问题 23 第三章 相关对策与建议23 一、加快新型城镇化建设 24 二、科学地对土地加以利用 23 （一）严格保护、合理利用资源 24 （二）以土地换安置，减少失农数量 24 三、逐步增强失地农民就业适应能力 25 四、合理引导失地农民再就业 25 五、不断完善失地农民社会保障制度 26 参考文献 27 5 城乡一体化进程中失地农民的现状与 对策分析 土地资源对人类是至关重要的。 土地是人类赖以生存和发展的物 质基础， 是农业生产的基本生产资源， 是一切生产和一切存在的源泉, 是不能

6、出让的存在条件和再生产条件。 农业生产对土地的要求更甚于 其他产业。在农业生产中，土地不仅是劳动对象，而且本身又是最好 最重要的劳动资源，没有土地就没有农业生产。农业生产对土地的需 求表现在需要面积广大的土地， 否则就不可能生产出足够数量的满足 人类需求的农产品。 农民一旦失去了土地就意味着失去了工作和收入 来源，也就没有了生活的基本保障。然而在我国农村城镇化过程中出 现大量不正常的农民失地现象。土地是农民的命根子，一旦被征用将 使他们失去赖以生存的条件。即便是合法征地，也必须给予合理的补 偿，并解决好他们的就业与社会保障等问题，正是由于这些问题没有 解决好，才引起了诸多社会矛盾。 一、选题背

7、景和研究意义 （一）选题背景（一）选题背景 随着社会经济的高速发展，城市建设速度和整体水平的迅速提 6 高。 因土地征收与房屋拆迁而产生的社会矛盾和冲突已成为全社会关 注的焦点问题。尤其是在城乡结合部与靠近城市的农村，大量依靠土 地的农业生产者失去土地，也就失去了他们赖以生存的收入来源。值 得关注的是很少有人注意到这种现象后面潜藏的巨大危机。 在农村城 镇化过程中，农民的农业用地转化为非农业用地是不可避免的，任何 一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于传统耕作 生产方式的农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。失地农民 的产生是城市化进程中的正常现象， 也是一个国家或地区在城市

8、化进 程中必然出现的一部分群体。 失去土地后的农民应该怎么办呢？本篇 论文中选择失地承受方利益这一层面作为对这些问题探因的切入点。 （二）研究意义（二）研究意义 1、理论意义。本篇论文从农民失地这一现象出发，抓住农村城 镇化过程中出现的失地现象及其造成的后果。 利用马克思主义土地所 有权理论探讨了我国土地产权的归属， 提出政府应适当该修改相关法 律，为保障失地农民权益提供法理理论。现在有关部门比较关注的是 适当提高对失地农民的补偿标准， 这是必要的， 但还不是治本的措施。 治本的措施应该是改革征地制度，真正区分不同类型的土地征用，缩 小征地范围， 允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的

9、情 况下，平等地进入市场流转。进一步完善有关法律法规，由集体土地 变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。 要尽快制 定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。 在农村城镇化的过程当中，城镇化的发展离不开农业的发展，农业的 7 发展快慢对城镇化进程产生重大的影响。然而，农业发展的速度应与 农业的可持续发展相协调， 制定政策也应该以保护农业生产者的权益 为出发点。 2、实际意义。这种不正常的农民失地现象如果不加以有效遏制， 将遗患无穷。一方面，国家 18 亿基本农田红线有被突破的危险。在 加大投资力度拉动经济的热潮中，绝不能顾此失彼，很有必要对耕地 采取严格的保护措

10、施，否则将危及国家粮食安全。另一方面，长期以 来，农民把土地作为最基本的生产资料，土地不仅为农民提供基本的 生活保障，解决了温饱问题；同时还为农民提供就业机会、为其后代 提供土地继承权；尤为重要的一点是，土地对农民还有资产的增值功 效。对于一些暂时从事非农业工作的农民来说，当他们碰到就业状况 不佳或年龄偏大的时候，只要拥有一份土地，就可以退工而务农，来 获取基本的生活资料。对于城市近郊的农民而言，土地保障有更广泛 更深的意义，比纯农村地区的土地保障作用更大。大量违法征用土地 致使农民无地可耕或将影响社会和谐稳定。 二、相关文献综述 （一）国内文献综述（一）国内文献综述 目前我国理论界首先提出农

11、村城镇化概念的是武汉大学辜胜阻 教授。在 2008 年出版的城镇化与经济发展热点问题探索一书集 成了辜胜阻教授多年来从事城镇化问题研究成果， 主要论述了由农村 城镇化与农民工问题和城镇化与经济发展两大部分。包括：工业化与 城镇化过程中的农民工问题、农村城镇化发展素质与发展战略、农村 8 城镇化区域发展、农村工业化与城镇化、农村剩余劳动力与就业、城 镇化与城市人口变迁、城市圈与城市群、新型工业化与都市服务业、 户籍制度改革与人口控制、城市流动人口管理与工程性移民、城镇化 的区域发展模式与国际比较等内容。 今年的中央一号文件提出了 2013 年农业农村工作总体要求落实 “四化同步”的战略部署，按照

12、保供增收惠民生、改革创新添活力的 工作目标，加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度，围绕 现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约 化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解 放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势。 我国常用的有关失业的指标是城镇登记失业人口， 指有非农业户 口，在一定的劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地 就业服务机构进行求职登记的人员， 其统计口径远小于国际劳工组织 的标准。我国在统计上并未将下岗职工计入失业人口中，此外我国劳 动统计中没有对农村劳动力进行就业和失业的区分， 而是假定其全部 为就业状态，只

13、是处于各类研究需要，才会按照一定的标准来估算农 村就业人员和剩余劳动力。 就业的反面就是失业， 表现为劳动力市场上没有实现就业的劳动 者。经济学家通常按照失业的原因将失业分为摩擦性失业、结构性失 业和周期性失业。 摩擦性失业是指在生产过程中优越难以避免的专业 等原因而造成的短期、局部的失业，是一种暂时性的失业，由于市场 信息的不完善，及时在劳动力市场处于均衡状态时，也仍然会存在一 9 定的摩擦性失业。 结构性失业是由于劳动力供给和需求不匹配而造成 的失业。周期性失业是指经济周期性衰退或萧条时，因总需求减少降 低了总产出，从而导致的整个经济体系较普遍的失业现象。 （二）国外文献综述（二）国外文献

14、综述 从发展经济学这本书中我们可以认识到农业在经济发展中起 着核心作用，贫困国家的大多数人都是靠土地谋生的，发展中国家的 农民不仅要生产足够多的粮食养活自己， 还有生产足够的粮食来供养 城市人口，发展中国家的农业人口，至少在某些情况下是现代城市部 门的重要市场。无论是贫困国家，发展中国家还是发达国家，农业也 发展成为现代经济增长的一个重要因素。而在城乡一体化发展过程 中，城镇化是经济发展和现代化的必然趋势，反过来，城镇化又极大 地促进工业化、经济市场化和现代化的发展，但不是所有的城镇化都 是有益无害，怎样妥善解决城镇化进程中失地农民问题，很大程度上 影响着城乡一体化进程是否能顺利进行。 马克思

15、在资本论中指出“在发达的资本主义国家出现了土地 被大土地所有者垄断农业资本家为了获取利润而向大土地所有者租 地再雇佣失去土地的劳动者为农业工人从事农业生产。 由此而产生了 土地所有者和经营者之间的经济关系。 联结这个经济关系的纽带就是 地租。 我国在土地所有权和使用权相分离之后各用地单位或生产者个 人都必须把自己以土地作为生产资料所获得的收入的一部分上缴给 土地所有者的代表国家或集体以实现国家和集体对土地的所有权。 这 种方式扩大了农民的自主权调动了农民的生产积极性发挥了小规模 10 经营的长处促进了农业生产的发展。 随着改革开放大批的农民走出山 村进入城市打工致使农村劳动力缺乏。 在推进城乡

16、一体化发展的进 程中一方面农村分田到户的土地开始按照一定价格流转承包给大户 经营。 另一方面随着社会经济的发展城市化进程不断加快越来越多的 农村土地被征用开发失地农民将会越来越多。 从马克思地租理论看农 民失地问题是当今社会城市化浪潮带来的必然问题。 在推进城市化进 程中农民失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后不能与 城里人一样获得平等的就业机会和社会保障。 二元经济结构理论是由英国经济学家刘易斯于 1954 年首先提 出。在其劳动无限供给条件下的经济发展一文中，阐述了“两个 部门结构发展模型”的概念，揭示了发展中国家并存着由传统的自给 自足的农业经济体系和城市现代工业体系两种不同的

17、经济体系， 这两 种体系构成了“二元经济结构” 。由于传统农业部门人口过剩，而耕 地数量是有限的，加之生产技术很难有突破性进展，生产的产量在达 到一定的数量之后，基本是无法再增加的，所以每增加一个人所增加 的产量几乎为零，即农业生产中的边际生产率趋于零，有时甚至是负 增长，那部分过剩的劳动力被称为零值劳动人口。正是由于大量的零 值劳动人口的存在，才导致发展中国家经济发展水平长期处于低水 平，造成城乡差距。在城市现代工业体系中，各工业部门具有可再生 性的生产资料，生产规模的扩大和生产速度的提高可以超过人口增 长，即劳动边际生产率高于农业部门的生产边际生产率，工资水平也 略高于农业生产部门，所以可

18、以从农业部门吸收农业剩余劳动力。由 11 于工业部门所支付的劳动力价格只要比农业部门的收入略高， 农业剩 余劳动力就会选择到工业部门去工作，所以农村劳动力是廉价的，这 样工业部门可以支付较少的劳动报酬， 而把多于资本再投入到扩大在 生产的过程中， 这样一来又可以吸收更多的农民到工业部门形成一个 良性运行过程， 促使农业剩余劳动力非农转移使二元经济结构逐步消 减。这是发展中国家摆脱贫困走上富裕的唯一途径。 三、研究方法 本论文通过查阅相关文章专著等资料， 了解我国现在学者在完善 我国失地农民权益法律保护方面的研究动态， 通过对相关法律条文如 物权法、土地承包法等相关法律以及司法解释的对比和分析，

19、找到我 国失地农民权益法律保护的切入点， 进一步完善我国失地农民权益的 法律制度。在具体的分析方法上，本文主要采用文献研究和比较分析 研究相结合的研究方法。首先通过比较分析法，对失地农民问题产生 原因进行理论划分，提出了从法律上保护失地农民权益的重要性，并 提出了关于解决失地农民问题的切实途径。通过实证分析，再结合相 关资料分析以及我国城乡统筹规划的具体做法前提下， 对我国失地农 民权益法律保护的现状及问题进行分析， 提出解决失地农民问题和保 护失地农民权益的一些具体措施。 第一章 失地农民的现状分析 一、失地农民现状 12 随着我国城镇化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征 用，失地农民

20、作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。在我国现 阶段农村城镇化是我国经济发展的必然趋势，是经济发展的必经之 路。因为提高城镇化水平，可以减少农业从业人口增加农民收入。在 很大程度上可以优化我国经济结构，提高经济水平。可与此同时一些 地方政府对城镇化的理解出现偏差， 认为城镇化就是大征地、 大拆迁。 由于国家对人均建设用地有指标控制，一些地方为突破指标，大做规 划文章。特别是小城镇规划贪大求全，引发了一些地方大拆大建。部 分地方政府的城镇化取向出现不正确的苗头。 有的地方搞城镇化的出 发点是为了解决城市扩张和用地不足， 却忽略了农民生活水平的提高 和其他公共服务的保障。这种以土地为突破口和取向

21、的城镇化，无疑 会造成对农民利益的侵害。在城乡分割的二元体制下，土地不仅是农 民重要的生产资料，而且还是农民重要的生活资料，是多数农民经济 收入的重要来源，具有国家所赋予农民的社会保障的性质。因此，土 地一旦被征用对农民来讲就意味着失去了赖以生存的重要手段， 甚至 沦为种田无地、就业无岗、失地无保的三无游民。在计划经济时代， 我国对失地农民一般采取谁征地谁安置的原则， 要求征地单位解决失 地农民的就业问题。然而随着社会发展，这一安置方式已难以应付如 此庞大的失地人口。 国家对失地农民的安置也转向一次性支付一定的 货币补偿的模式。按照有关政策，一般给予失地农民金额不等的一次 性补偿金，让被征地的

22、农民自谋职业。即便是那些被安排了就业的农 民大多也是从事一些没有多少劳动技能、 劳动报酬低的行业， 以绿化、 13 环卫、治安等行业为多。事实上，多数农民由于受教育程度低，就业 能力和社会生存竞争能力较差，很难顺利实现再就业。这样对于多数 失地农民来说，失地就意味着失业。 就社会保障而言， 由于普遍实行了货币补偿， 在城乡二元体制下， 基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险。换言之，大部 分失去土地的农民并没有什么社会保障可言，即便是有，其保障的水 平和层次也非常之低。农民在失去了土地后，意味着失去了劳动对象 和工作的场所，离开了土地，许多农民就缺乏了谋生手段，首要的就 是就业问题。从

23、理论上讲，农村劳动力应向城镇二、三产业转移，寻 找新的就业机会。但受现实生产力制约，农村劳动力大量转移到二、 三产业还比较困难。由于农民向其他产业的技能转换成本较高，相当 一部分人根本无法支付，结果直接导致许多失地农民失去就业机会。 有些失地的农民即使进人二、三产业，但由于其文化素质和劳动技能 普遍不高，也只能从事一些纯体力劳动，科技含量小，实质上也是一 种隐性失业。 而现在普遍采取的安置方式是对失地农民进行一次性货 币安置，让农民自谋职业，就业安置很少。即便进行安置，也只能从 事一些技术要求不高的体力劳动，收入低，保障性能差，再失业风险 大。土地将来的用途以及地价升值与农民毫无联系，农民拿到

24、补偿款 如同国有企业职工买断工龄一样，实质都是失业。 二、为什么失地 （一）农民权力的缺失（一）农民权力的缺失 在我国，土地的所有权被控制权所代表了。农民不可能在征地过 14 程中有话语权， 农民的土地使用权没有任何谈判地位更不可能分享土 地增值的收益。因此导致农民权益受到侵害的原因主要在于，当前城 镇化过程中农民的产权、参与权和收益分配权这三权严重缺失： 第一，土地产权不明晰是制约失地农民维护权益的重要原因。由 于农民对土地的产权不明晰，导致农民的土地权益得不到有效保护， 一些地方政府的强行征地拆迁也显得堂而皇之。 在城镇化的过程中农 民主体地位被忽略， “被自愿”的现象时有发生。很多情况下

25、农民们 嫌价格低普遍不愿意被征地。尽管如此，地方政府还是通过强行手段 将村民们的土地流转给了承包的开发商，对外却说是村民自愿流转。 因为耕地的所有权不属于农民个人，一些地方政府觉得想征就可以 征，事实上也是如此。宅基地是集体的，但也是乡村干部说了算。在 这种情况下，农民要想维权十分困难。 那么， 土地的所有权和使用权如何会取得超额利润呢？土地的所 有权和使用权分离后，所有权使超额利润转化为地租，使用权则取得 新增的超额利润。土地是生产力的源泉；已开发的土地又转化为直接 生产力的客体要素即生产资料，或作为劳动对象，或作为劳动资料。 在商品经济下，土地本身要在价值上得到表现并具有特殊的价值规 定；

26、一切产品的价值规定也因此得到补充；从而商品价格构成也得到 补充。正如平均利润是剩余价值的分配形式一样，超额利润也是剩余 价值的分配形式。这是以使用土地为条件而得到的收益。因此，谁占 有土地谁就会占有这份收益。 虽然经营者通过商品价格最先取得这份 超额利润，但不是最后的占有者。土地所有权会使它以地租形式归土 15 地所有者获得。目前各地在城镇化过程中违规违法占地主要有三种， 以租代征、违规扩大和未批先用先占。无论哪一种，背后都有地方政 府的影子。最常见的以租代征，表面上是村组自己出租农民自愿，但 实际上，有相当部分是村干部和乡镇政府出面做工作的结果。更有甚 者在新建小城镇中采取强征强拆，强迫农民

27、交出耕地，同意拆房并收 回农民的承包经营权证。 第二，参与权不足是导致失地农民利益无法争取的直接原因。面 对一些城镇化发展中利益受侵害的农民， 使得农民在城镇化浪潮中被 边缘化。根据我国土地管理法实施条例规定，被征收土地的农民 应当享有预征知情权、批复结果知情权和土地补偿知情权。土地是农 民赖以生存的命根子，必须考虑农民的切身利益必须尊重农民的意 愿。而知情权作为土地征收过程中被征地农民享有的一项基本权益， 首先应当得到政府的充分尊重。否则，政府的这一行政行为就会丧失 公正性。但现实情况是一些农民的知情权被漠视，导致了农民在城镇 化中的参与权被严重弱化。 一些地方的村民代表大会和村民征求意见

28、会，往往只针对部分村民代表，经常沦为走过场的情况通报会。缺乏 参与权的农民，利益自然容易被代表。 第三，收益分配权缺失是导致失地农民利益受损的根本原因。工 业化过程中农民收入主要有三个来源：农产品收益、劳动力所得和通 过城乡土地统筹让农民分享增值收益。然而，在近年来的农村城镇化 热潮中，一些地方由于尚未建立合理完善的城乡土地收益分配机制， 农民主动参与城乡一体化建设的积极性和主动性不高。 如果这种局面 16 不改变，不能建立起城乡共享的收益分配机制，城乡统筹可能最终变 成政府和企业的牟利工具。在这样的制度基础上，对失地农民的权益 保障恐怕很难得到进展。不可否认，土地流转是必然要发生的。区别 在

29、于，是在经济社会发展中自然发生，还是在外力的干预下发生，二 者产生的效果是不一样的。人们通常所说的规模经营，说到底不是土 地的问题，而是人的问题。如果把人转移走，那么规模经营就水到渠 成。 第四，土地流转和拆迁补偿偏低，公共服务没有衔接到位。各地 在推进城镇化过程中的征地和拆迁补偿标准不一致，但总体标准过 低，仅为土地的短期产出收益，而忽略了土地对农民的保障功能。忽 略了社保、教育、医疗和就业等保障措施的配套。农民处在分配链末 端，利益被弱化，土地增值收益完全由政府所得。分配的主导者还是 政府，在分配的比例和方式等关键问题上，农民仍然处于弱势地位， 根本没有平等谈判的权力。农民希望城镇化，但不

30、是违背农民意愿的 大拆大建，更不是强迫掠夺式的低价流转。更重要的是在让农民拥有 的土地、房屋等资产实现与城市对接的同时，在教育、医疗、就业和 社保等公共服务和福利上跟城市接轨，实现真正的城乡一体化。以土 地为突破口推进统筹城乡，在地方财力有限的情况下，具有一定的必 然性。但是在地方政府吸引投资和致富百姓的天平上，农民仍然处于 弱势地位，能否获得利益最大化，也很少被考虑。政府和企业在获得 统筹土地的级差收益和发展收益后， 能否补上在公共服务和相关福利 上的欠账，真正实现城乡一体化还有很长一段路要走。因此，有必要 17 建立起一套行之有效的制度， 保障城镇化的规范操作以确保农民利益 不被侵害。 （

31、二）地方政府和开发商的利益驱动（二）地方政府和开发商的利益驱动 在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这 种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的卖地冲动“土地财政” 对抬高房价有推波助澜的作用， 地价的不断攀升和房地产税费过高都 在一定程度上助推了房价的飙升， 而房地产税费最终会转化为商品房 成本，由购房者买单。要从根本上解决当前 “土地财政”困局，改 变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状， 应该尽 快开征物业税。我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收 入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。 事实上，开发商作为市场化的力量，其力量是中性的，大

32、部分拆 迁事件的背后往往是地方政府的政绩冲动。问题的关键还是在于，农 民的土地产权不明晰，地方政府随意征用农民土地的权力就不受制 约。许多城市为了解决资金缺乏问题，不惜向开发商出让城乡接合部 居民的利益，通过压低征地成本、补贴城市基础设施配套等方式，换 取城市扩张。正是在地方政府与开发商的强势推动下，征地拆迁、失 地农民安置方面在全国各地引发了大量纠纷。 社会主义国家代表全民 的利益，土地当然更应该国有化。在我国土地属于不同的所有者，即 属于国家和集体所有。就国有土地的范围来说，主要包括三个部分： 城市市区的土地属国家所有； 城市郊区法律规定属国家所有的土地和 国家为了公共利益的需要，依法实行

33、征用的集体土地归国家所有。但 18 是，它虽然消除了土地所有者阶级，却遇到土地占有者的阻碍，使得 地租没有能够纳入中央财政收入。各级政府要以转变职能为核心，深 化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主 体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会 公平正义。 要全面正确履行政府职能， 更加重视公共服务和社会管理。 加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。 三、失地农民所产生的负面影响 （一）失地农民对劳动力产业（一）失地农民对劳动力产业转移的影响转移的影响 农民靠土地为生，土地问题是农民的关键是不言而喻的。农民工 问题的关键也是土地问题。所

34、谓的农民工尽管已经成为工人了，但还 在家乡保留一块土地。这块土地的去留决定了农民工的未来身份。从 农村劳动力的就业情况来看，中国农村劳动力数量非常大，长期以来 就业不充分， 加上每年新增劳动力以及农业技术进步释放出更多的劳 动力，使我们国家农村劳动力供大于求的状况，不仅现在存在，以后 可能还要长期的存在。我国就业问题的严峻性，已经从总量和产业层 次中突出地表现出来， 而且已成为一个困扰中国今后可持续发展的重 大问题：一方面，在就业总量上，巨大的人口基数和劳动力数量构成 了规模庞大的就业规模。改革开放以来，虽然我们已认识到人口数量 过大这一问题的严峻性，果断采取措施控制人口的过快增长，并把计 划

35、生育纳入了中国的基本国策，但此时全国的人口基数已经过大，人 口问题已积重难返。另一方面，改革开放以来，随着城镇化和工业化 进程的加快， 我国第一产业和就业人员占全国总产出和总就业的比重 19 都快速下降，而第二，第三产业构成的非农产业产出比重迅速上升， 从业人员比重也有较快增长， 不仅吸纳了绝大多数新进入劳动年龄的 劳动力，而且吸纳了大量第一产业转移出来的剩余劳动力。从另一个 侧面也说明了农民失地后向第二、三产业转移的必然趋势。 （二）失地农民对社会稳定的潜在威胁（二）失地农民对社会稳定的潜在威胁 农民再失去土地之后无地可耕，大多进入城市转化为农民工。中 国就不可能有这样快速的工业化和城市化进

36、程。实际上，工业化和城 市化的进一步发展更离不开农民工。但很显然，快速的工业化和农村 城镇化并没有消化和吸收农民工， 否则， 就不会有农民工这个概念了。 这是和其他国家很不一样的地方。因为离开了土地，但城市又不能完 全吸收他们，所以农民工就成为了中国社会的第三元，即在城、乡二 元之上的新的一元。这第三元是中国社会最不稳定的。 这个问题在今后会越来越严重。 第一代农民工还可以还原为农民 或者转型为城市居民，但第二代农民工已经不能还原为农民了，不仅 仅因为他们中的一部分在农村已经没有土地， 即使他们在农村有一块 土地，但他们生在城市、长在城市、在城市接受教育。土地对他们来 说已经毫无意义。也就是说

37、，第二代农民工不可能再回到农村去。现 在第三代农民工已经开始成长了。 当前，我国人增地减的矛盾愈来愈尖锐，对未来的粮食安全和可 持续发展形成潜在的巨大威胁。 如何用有限的土地来保障无限增长的 人口吃饭与生活问题，是我们必须正视的重大问题。做好农村社会稳 定工作， 是为经济建设创造安定环境， 构建农村和谐社会的必然要求。 20 随着道路建设的发展和工业开发、小城镇建设的推进，建设性项目征 地范围逐渐扩大，但由于不同期项目的补偿政策不统一，就容易引起 农民的不满情绪。征地补偿问题牵扯到农民的切身利益，农民在这个 问题上是空前团结的，在形式上往往表现为集体上访或越级上访，如 果处理不妥，将可能会激化

38、为群体性事件。每个国家迈向现代化都必 然要经历农村城市化这一社会转型过程， 但我国农民在这一过程中所 受的压力毫无疑问比任何国家都要剧烈，也更漫长。 房地产业发展所需要的主要目标之一是他们赖以生存的耕地， 另 一目标是我国大大小小的城市的旧房。 然而不管是农村的耕地还是城 市居民的旧房，都导致许多人的生存状态严重恶化。许多失去土地的 农民面临无业可就，无田可耕，无处可去的三无状态。所以地方政府 征地时常导致非常激烈的冲突， 往往需要依靠出动大量警察才能控制 局面。拆迁导致的群体事件在我国时有发生，我国土地制度的缺陷在 土地征用问题上暴露无遗。 第二章 失地农民所面临的困境 一、土地征用速度加快

39、问题 城市化进程的加快， 建设用地需求不断增长， 征地规模越来越大， 与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。 目前我国 被征地农民大约有 5000 多万，由于工业化、城市化过程中大量农用 土地转为非农用地，全国每年至少有 400 万农民成为失地农民。其中 21 完全失去土地、没有工作的农民至少在 1000 万人以上，占失地农民 的 20。近年来随着我国招商引资城区开发和工业化进程逐步加快， 大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失 地农民所占比例较大。 二、征用补偿标准较低问题 土地是农民最后一道生活安全保障，集体土地征收对于农民而 言，最根本的影响在于其失去

40、了赖以为生的基本生产资料，而非简单 的财产权益丧失，其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。 农民赖以生存的土地被征用后，征地补偿费如何公平、公正地分配， 成为农民密切关心的问题。现在集体土地的征地补偿，无论是从补偿 标准，还是途径上，都处于较低水平，只是对农民为公共利益做出的 牺牲而给予的一种经济补偿，而且补偿标准过低、补偿经常不到位。 就全国来看，征地的补偿费不尽相同，但总体来讲征地补偿标准 都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补 偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。 按现在的物价消 费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还 要精打细

41、算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就 会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大 恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。 三、就业渠道狭窄问题 征地补偿机制缺陷使得相当一部分农民失去土地以后， 不仅没有 分享土地增值收益和城市化成果， 反而既当不成农民， 也当不成市民， 22 处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态。计划经济 时代的农转非，已经基本上没有什么用了。尽管部分失地农民在土地 征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、 城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上 下降，失地农民群体

42、的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、 技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经 就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资 水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后 背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难 找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累 活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会 治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来 说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。 四、失地农民心理适应障碍问题 因长期受以土地为中心的传统农业生产方

43、式及于此相适应的生 活习惯影响， 失地农民在劳动和生活作息方面与市民存在者极大的差 异，对城市快节奏和多元化的生活方式无法适应。在失地农民看来， 与社区生活相比，乡村生活的生活开销、工作压力相对较小，生产活 动相较自由，人情关系也更为亲近、和谐。他们需要学习、适应城市 文化，并逐步转变为城市生活方式以构建起新的社会关系网络。 由于目前失地农民的安置大多是集中的封闭安置方式， 失地农民 大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很 23 少与城市居民打交道。同时，楼房式的城市居住模式也使得失地农民 的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特 点，又有了些城市的特

44、征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在 日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市 生活产生认同。对于祖祖辈辈土地生存的农民来讲，一旦失去耕地， 心里总感觉不那么踏实。面对全新的城市社会和城市方式，失地农民 需要将城市的生活方式、价值观念等内化，从而在心里上产生认同、 获得满足。然而由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信 心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生 活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦 恼和烦躁，影响了他们的正常生活。 五、相关后续保障问题 过去，农民孩子的学费靠土地产出来供给，虽然困难，孩子勉强 上学。 农

45、民失地以后， 有限的征地费用完之后， 很多孩子因此辍学了， 他们连最起码的享受初等教育的权利也被剥夺了。外出打工的农民， 孩子教育无外乎两种：一是把孩子留在家里，托家人特别是老人或亲 戚代管。由于孩子独立能力、自我约束能力差，是非意识弱，加上很 多老人溺爱孩子，孩子不但不好好读书，而且染上了很多不良习惯， 有的甚至因此误入歧途。二是把孩子带到打工的地方读书，但农民工 及其子女享受不了同等的“国民待遇” ，经济困难的农家子弟被挡在 校门外，出现了不少童工。 对于年龄稍大一些的农民来说， 失地后的养老保障就成了他们一 24 块很大的心病。失地前，部分六七十岁的老人还能干点农活，这既是 老人消磨时光

46、的一种精神寄托，又可以获得微薄的收入。但失地后， 大多数老人无所事事，靠征地款来勉强维持生计。千百年来，土地是 农民赖以生存的生活来源和养老的依靠， 子女可以通过耕种老人的土 地获得收入来赡养父母。由于多数失地农民在就业、收入等方面的不 稳定性，子女养老也就变得艰难了。 第三章 相关对策与建议 一、加快新型城镇化建设 新型城镇化有助于拓展就业空间解决更多农村劳动力和失地农 民就业。城镇化是解决日益严重的农村富余劳动力的重要出路。农村 经济的进一步发展和现代化进程的顺利进行， 需要将滞留在农村的大 量富余劳动力转移到城市的二、三产业，摆脱目前严重失调的人口城 乡分布格局对国民经济持续健康发展的制

47、约。积极稳妥推进城镇化， 通过城镇经济的发展，创造新的就业领域和劳动力需求，提高吸纳农 村富余劳动力和失地农民就业的能力。同时，又会带动农村二三产业 的发展，拓展农村就业空间。 二、科学地对土地加以利用 （一）严格保护、合理利用土地资源（一）严格保护、合理利用土地资源 强化全社会尤其是各级领导的土地国策意识，坚决实行“最严格 的耕地保护制度” ，坚持“资源节约与开发并举，把节约放在首位” 25 的方针，坚持可持续发展战略。一方面依法严格保护耕地，严厉查处 乱批滥占、少批多占，乱圈乱占、征而不用等违法违纪行为，避免土 地极度闲置和荒芜。另一方面，牢固树立科学的发展观和正确的政绩 观，集约、节约利

48、用土地资源，提高土地利用效益，把土地的供应量 与其产出效益挂钩。 这样既保护了土地资源， 又缓解了耕地占用过多、 过快，失地农民数量剧增带来的巨大安置压力。 （二）以土地换安置，减少失农数量（二）以土地换安置，减少失农数量 有限的失地补偿金难以维持失地农民的长期生计， 不失地是解决 失地农民问题的重要措施。一是在征用农民承包地前，政府应该做好 承包地的调节、置换工作，保证农民征地不失地。二是政府利用土地 补偿金，异地购置土地，租赁、承包给失地农民进行安置。三是完善 农村土地流转制度，建设相关的土地交易市场，保证失地农户在失地 的同时，能购到新的承包耕地。 完善土地征用及补偿制度要尊重市场规律，

49、提高征地补偿标准， 充分体现出土地潜在的收益和利用价值。 征地补偿应按照土地定级估 价原则加以确定，在征地补偿标准的计量问题上，既要考虑被征土地 的产值、青苗和附着物等因素，更要考虑土地区位条件、土地市场供 求状况以及土地潜在价值等因素，综合评估地价，作为补偿的依据。 尤其是作为工业用地及其他商业用途的征地，在核算征地补偿标准 时，一定要将被征土地在以后利用中的增值因素考虑其中。征地补偿 费的分配和使用上， 应充分考虑失地农民长期的生产、 生活出路问题， 加大失地农民个人的补偿比例。制定由征地引起的农村房屋拆迁政 26 策，规范征用土地的拆迁行为，减少政府与农民之间的矛盾。 三、逐步增强失农就

50、业适应能力 大力推进城乡统筹就业，对失地农民积极开展就业培训、指导， 帮助失地农民向新职业和新身份转变。 引导各类职业介绍机构和劳务 中介组织积极向失地农民提供就业信息，介绍失地农民就业、组织外 出务工和劳务派遣。鼓励用工单位在同等情况下优先安排失地农民。 支持失地农民自谋职业，自主创业。在政策允许条件下对自主创业人 员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持。对农业生产方面有特 长的农户， 积极为他们创造条件到农业园区、 基地继续从事农业生产。 大力开发社区就业岗位， 把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿 化、环保、卫生、交通、便民服务等事业结合起来，使之形成提供就 业岗位与创造本地财富的新

51、循环。 四、合理引导失地农民再就业 建立失地农民再就业培训机制。实施更加积极的就业政策，促进 就业是政府应尽的责任。失业是失地农民面临的最大问题。农民失去 土地后，客观上需要从农业转向其他行业。要建立社会保障制度，消 除失地农民的后顾之忧，尤其是医疗和养老保险。各地普遍采取征地 时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋职业。由于失地农民文化素 质和劳动技能偏低，在就业方面明显处于劣势地位，自谋职业困难。 因此，政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益， 在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提 高劳动者素质和技能。各级政府可拿出一部分土地出让金，专门用于 27 失地农民的定期再就业培训。现在不是钱的问题，土地增值收益那么 高，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，可以缓解这一问 题。 拓宽就业、择业、创业渠道，鼓励自主创业、自谋职业等多种形 式的灵活就业，