第11章 财政支出理论.ppt

1、政府经济学（第二版）,潘明星 韩丽华 主编,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,第11章 财政支出理论,重点问题,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,财政支出的原则和分类 财政支出规模分析 财政支出效益分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,财政支出（public expenditure），也称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。财政支出反映了政府根据市场和资本的意愿进行的政策选择。社会一旦决定了供应哪些物品和服务，生产多少、产品质量如何等，财政支出就代表着执行这些决策所必须付出的成本。,11.1 财政支出的原则与分类,政府经济学（第二版） 公共管理系

2、列教材,11.1.1 财政支出的原则,公平原则：指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到的公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。,11.1 财政支出的原则与分类,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,11.1.2 财政支出分类,1. 按财政功能分类,经济建设费:包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资金，科学技术三项费用，简易建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金等。 社会文教费:包括文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育等方面的经费、补助费等。 国防费:包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出等。 行政管理费:包

3、括用于国家行政机关、事业单位、公安机关驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。 其他支出。,11.1 财政支出的原则与分类,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,2. 按支出用途分类,基本建设支出,流动资金,挖潜改造资金和科技三项费用,地质勘探费,工交商业部门事业费,支援农村生产支出和各项农业事业费,文教科学卫生事业费,抚恤和社会救济费,财政支出按用途分类,行政管理费,11.1 财政支出的原则与分类,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,3. 按经济性质分类,以财政支出是否与商品和服务交换为标准，可以将财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。 购买性支出是指政府用于购买商品和劳务的支出。

4、这类支出遵循等价交换的原则，政府一手付出货币，一手得到所需的商品和劳务。购买性支出包括社会消费性支出和公共投资性支出两大部分。 转移性支出是指政府单方面把一部分收入所有权转移出去而发生的支出。与购买性支出不同，转移性支出与商品和劳务交易行为没有发生直接联系，而是为了实现社会公平目的而采取的资金转移措施。,11.1 财政支出的原则与分类,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,4. 按支出产生收益的时间分类,按财政支出所产生收益的时间可把财政支出分为经常性支出和资本性支出。这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法。 经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括

5、人员经费、公用经费及社会保障支出。这种支出的特点是它的消耗会使社会直接受益或当期受益。 资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出，这种支出的明显特点是：其耗费的结果将形成供一年以上长期使用的固定资产。,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,5. 国际分类方法,11.1 财政支出的原则与分类,从现有的分类方法来看，大体上可归为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。 从理论分类来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类。 从统计分类来看，按IMF的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分，财政支

6、出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。目前我国按支出功能性质分类法同国际货币基金组织的职能分类法比较接近。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,11.2.1 反映财政支出规模及其变化的指标,财政支出的规模，可以从其绝对量和相对量两个方面考察。支出绝对量就是财政支出的绝对数量，它能够比较明显地反映出财政支出的现状和增长趋势。但研究财政支出增长不能仅仅局限于研究其绝对量，而是应该同时研究其相对量，即财政支出量与国民经济其他经济指标的关系，这样才能较

7、为全面地反映财政支出规模的问题。由这两个基本指标又可以衍生出反映财政支出变化的三个指标。,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,(1)财政支出增长率,11.2 财政支出规模分析,财政支出增长率，以G（%）表示。财政支出增长率表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比（%），即所谓“同比”增长率。用公式表示为： G（%）=G/Gn-1=(Gn-Gn-1)/Gn-1 式中，G代表当年财政支出比上年增（减）额；Gn代表当年财政支出；Gn-1代表上年财政支出。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,（2）财政支出增长率弹性系数,财政支出增长弹性系数，以Eg表示。财政

8、支出增长弹性系数是指财政支出增长率与GDP增长率之比。弹性（系数）大于1，表明财政支出增长速度快于GDP增长速度。可以用公式表示为： Eg=G(%)/GDP(%) 式中GDP(%)=GDP/GDPn-1=(GDPn-GDPn-1)/GDPn-1为GDP增长率；GDP代表当年GDP相比上年GDP的增长额。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,(3)财政支出增长边际倾向,财政支出增长边际倾向，以MGP表示。该指标表明财政支出增长额与GDP增长额之间的关系，即GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少，或财政支出增长额占GDP增长额的比例。用公式表示为：MGP=G/G

9、DP,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,11.2.2 关于财政支出规模变化的理论分析,1. 瓦格纳法则,瓦格纳他认为公共支出规模之所以会不断增长，是因为伴随着工业化进程，社会和经济的发展增加了对政府活动的需求。一是工业化所引起的市场扩张，使市场中当事人之间的关系也愈加复杂，由此而产生的冲突和矛盾增多，引起对商业法律和契约的需要。因为维护社会和经济的正常秩序，需要政府增加公共支出。二是为纠正外部效应等市场失灵问题对资源配置效率的负面影响，政府参与资源配置的需要凸显，这必将引起公共支出增加。此外随着经济的增长，教育、文化、保健、福利等公共支出项目的增长率会超过GD

10、P的增长率。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,2.皮考克和韦斯曼的公共收入增长引致说,1961年，英国经济学家皮考克和韦斯曼对公共支出的增长作了经典性的分析。在英国公共支出的增长一书中，皮考克和韦斯曼研究了18901955年英国的公共支出的统计资料后得出如下结论：英国公共支出的增长是“阶梯的”、“非连续的”，公共支出水平在正常年份表现出随税收收入增长而逐渐上升的趋势。当社会经历战争、危机或自然灾害等动荡时，公共支出会急剧上升。但动荡时期结束后，公共支出水平虽然会有所下降，但不会低于原有水平。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材

11、,皮考克和韦斯曼认为，公共支出的增长是由于公共收入增长而造成的，他们将导致支出增长的因素归结为两种： （1）内在因素。在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增加，政府所征得的税收收入必然呈不断增长趋势。而追求政治权力最大化的政府是喜欢多支出的。 （2）外在因素。除了公共支出随着收入的增加而增加这种内在因素之外，还有一种外在因素也会导致公共支出的增长趋势。在社会发展过程中总会遇上动荡时期，此时政府的支出不能不剧增。于是政府会被迫提高税率或增加新税种，不愿意多交税的公众也会被迫接受提高的税率和新增的税种，其结果是政府支出的预算约束也随之提高，使整个公共支出在逐渐上升的过程中出现较大幅度

12、的增长。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,据此，皮考克和韦斯曼的结论是：公共收入和公共支出总是同步增长的。,财政支出占GNP的百分比,平时,特殊时期,特殊时期,平时,图11-1 皮考克和韦斯曼对财政支出增长原因的分析,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,（3）穆斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长理论,美国经济学家穆斯格雷夫和罗斯托根据经济发展的不同阶段来分析财政支出增长的原因。在大量研究了不同国家不同阶段的财政支出状况之后，他们认为，财政支出数量的变化是随着不同时期财政支出作用的变化而变化的。 在经济发展的早期阶段，政府投资往往要

13、在社会总投资中占有较大的比重。因为在这一时期，公共部门须为经济发展提供必需的社会基础设施，如公路、铁路、桥梁、环境卫生、法律和秩序、电力、教育等，这些公共投资对于处于经济和社会发展早期阶段的国家进入发展的中期阶段来说，是必不可少的前提条件。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,当经济发展进入中期阶段之后，政府的投资便开始转向对私人投资起补充作用的方面，公共投资的规模虽有可能减少，但由于这一时期市场失灵的问题日趋突出，成为阻碍经济发展进入成熟阶段的关键因素，从而要求政府部门加强对经济的干预。对经济的干预显然要以财政支出的增加为前提。 随着经济发展由中期进入成熟阶段

14、，财政支出结构会发生相应的转变，从以社会基础设施投资为主的支出结构，逐步转向以教育、保健和社会福利为主的支出结构。这些旨在进行福利再分配的政策性支出增长会大大超过其他项目财政支出的增长，这又进一步使得财政支出增长速度加快，甚至快于GNP的增长速度。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,4. 鲍莫尔公共支出非均衡增长模型,美国经济学家鲍莫尔是通过分析公共部门平均劳动生产率状况对公共支出增长原因进行解释的。在他的模型中，按技术进步的程度，经济部门被分为生产率不断提高与生产率提高缓慢两大类别。前者被称为进步部门，后者被称为非进步部门。两个部门的差异来自于技术和劳动发挥

15、的作用不同，在进步部门，技术起着决定作用；而在非进步部门，劳动则起着决定作用。他假定两部门工资水平相同，且随劳动生产率提高而上升。由于劳动密集的公共部门是非进步部门，而该部门工资率与进步部门工资率呈同向等速度变动，因此其他因素不变的情况下，生产率偏低的公共部门的规模会随着进步部门工资率的增长而扩大。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,11.2.3 影响财政支出规模的因素分析,1. 政府职能的扩张 政府职能不断扩张是导致各国财政支出不断增长的重要原因。在自由市场经济条件下，政府只是“守夜人”，其职能主要集中在维持政权机器运转、维护国家安全、防御外来入侵和维护司法

16、公正等方面，对私人生产和私营企业的经营活动不加干涉。随着资本主义基本矛盾的激化和经济危机的周期性爆发，人们认识到市场失灵的存在，认识到政府干预的重要性。现代市场经济和社会化大生产客观上需要加强政府的经济干预和经济调控功能，其调控的重要方式之一就是扩大政府的财政支出。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,2. 社会福利事业的扩大,随着资本主义的发展，社会分配中的两极分化现象日益突出，贫富差距不断拉大，从而产生了一系列不安定的因素。为了缓和矛盾，资产阶级国家通过举办公共福利事业来调节社会的收入分配差距，保证低收入者的最低生活需要。社会福利事业的发展，一方面起到了缓和

17、阶级矛盾的作用，另一方面在客观上提高了劳动者的文化与健康水平，有利于社会劳动生产率的增长。近几十年来，社会福利支出在一些西方经济发达国家公共支出中的份额不断上升，在某些国家甚至已居于首位。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,3. 经济与收入的增长,经济增长会使社会财富不断增加，导致政府收入的增长，它不仅为财政支出的增长提供了可能，也在一定程度上刺激和带动了财政支出的增长。随着经济的增长，按人口平均的国民收入和社会财富也相应提高。随着收入的增长，社会产品供给也要相应增长，因此，对社会产品的投资也必须增加，才能达到供求平衡。在这种情况下，公共投资(生产投资与消费投

18、资)也必然增长。随着经济的不断增长，人均收入水平也不断提高。人们的生活水平在质量和数量上也不断发生变化，国家为满足人们生活水平不断提高的要求，必然在吃、穿、用、住、行等各方面进行投资，这也就必然会推动财政支出的增长。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,4. 人口的不断增长,这是引起财政支出不断增长的重要原因之一。随着人口的增加，居民对各方面公共服务的需求总量必然会相应增加，而政府行政管理和社会管理所需的费用也在不断增长，这些都促使公共支出增长。此外，社会人口结构的老龄化对公共支出的水平和结构也会产生重要的影响，对高龄者的服务设施和特殊的消费成为需要政府加以关注

19、的问题。而人口流动性的增强也导致了原有城市的扩展和新城市的增加，并由此产生了对新的市政建设的大量需求。这些都会带来财政支出总量的不断增加和规模的不断扩大。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,5. 技术的进步,新兴工业的发展极大地提高了社会生产力，促进了经济的高速发展。高经济增长和收入快速增长，为公共支出的不断增长提供了坚实的物质基础。技术的发展和工艺的变化一方面使设备的更新速度加快，增加了重置费用；另一方面要求政府提供高水平的基础设施。因此，政府不断开拓新的生产领域，如空间探索、海洋开发等，同时政府不断采用最新的尖端技术装备国防以及其他政府工作部门，还要加大人

20、力投资，建立领先的科学技术队伍等，这些都需要大量增加财政支出。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,11.2.4 我国财政支出规模变化的实证分析,财政支出的规模，或者说，财政支出占GDP比重的发展变化的一般趋势是随着人均GDP的增长而上升，达到一定水平则相对稳定；同时由于各国国情不同，不同的国家以及同一个国家的不同发展时期，这一比例的高低也是不同的。我国财政支出占GDP比重的发展变化有其自身的特殊性。在经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重是比较高的，这是由当时的计划经济体制决定的。改革开放后，我国财政支出绝对数除1980年、1981年两年负增长外，其余年份

21、都是正增长，而且增长速度不算很慢；但财政支出占GDP的比重则是另一种情形，预算内财政支出占GDP的比重下滑的速度较快，下降的幅度较大 。,11.2 财政支出规模分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,但是，财政支出占GDP的比重逐年下滑并不符合经济发展的一般规律。我国经济改革初期这一比重之所以逐年下滑，是经济体制转轨的必然结果，即为了改变计划经济时期政府包得过多、统得过死的局面，调整政府职能和分配格局，激发经济活力，推进经济体制改革；一旦经济体制迈上市场经济的运行轨道，随着经济改革的逐步到位和GDP的增长，逐年下滑的趋势理应逆转，即下降的趋势会在某一时点中止，转而趋于上升。因此，改革开放

22、后，我国财政支出占GDP比重运行的曲线呈现先逐年下滑而后又逐年回升的特征。这种发展变化的趋势明显体现了经济体制转轨时期的特征。,11.3 财政支出效益分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,11.3.1 财政支出效益的内涵,财政支出的效益则是指政府财政分配活动中所费与所得的对比关系。从原则上说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的，但是，由于政府处于宏观调控主体的地位上，支出项目在性质上也千差万别，同微观经济主体支出的效益又存在着重大差别。一是二者计算所费与所得的范围不同；二是二者衡量效益的标准不同；三是二者择优的标准不同。,11.3 财政支出效益分析,政府经济学（第二版） 公共

23、管理系列教材,11.3.2 财政支出效益分析方法,1. 成本效益分析法,成本效益分析法又称成本收入分析法，是在借鉴私人企业财务分析方法的基础上形成的，其基本原理是用最小的成本去获得最大的收益。成本效益分析法最早产生于美国1936年洪水控制法案，目前在许多国家的中央政府、地方政府以及世界银行等国际组织得到广泛应用。这种方法是将一定时期内项目的总成本与总收益进行对比分析，更多地用在公共支出决策程序中。它通过多个预选方案进行成本效益分析，根据对边际社会效益和社会成本的对比，选择最优的支出方案。,11.3 财政支出效益分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,成本效益分析法是将项目的受益收入与支出

24、成本、经营成本相比，用净收入和收入成本率来评价项目经济效益的一种方法，适用于项目发生的收益能用货币计量的情况。假设B表示某项目各年的收益，C表示某项目各年的成本，r表示贴现率，t表示年份（t=0,1,2,n，n为投资项目的年限），则效益现值和成本现值分别为： PVB=B0+B1/(1+r)+B2/(1+r)2+Bt/(1+r)t PVC=C0+C1/(1+r)+C2/(1+r)2+Ct/(1+r)t 在成本效益分析中净现值标准被广泛采用。净现值是指投资项目未来各年的效益与成本的现值之差。净现值用公式表示为：NPV=PVB-PVC,11.3 财政支出效益分析,政府经济学（第二版） 公共管理系列教材,2. 最低费用选择法,对于不能运用成本效益分析法的财政支出项目，可以运用最低费用选择法进行分析。与成本效益分析法不同，最低费用选择法不用货币单位来计算备选的公共支出项目的社会效益，只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。这种方法也就是选择那些使用最少的费用