影响纳税遵从度提高的原因及对策

影响纳税遵从度提高的原因及对策 李振华 纳税遵从，又称税收遵从，是我国政府在2002 年2006 年中国 税收征收管理战略规划纲要中正式提出的一个新概念，指的是纳税 人依照税法的规定履行纳税义务，包含有及时申报、准确申报、按时 缴纳三个基本要求。由于其体现了现代公共财政体制下税制优化的目 标，涵盖了 现代社会公民自我意识与国家意识提升的基本理念，税收 遵从受到了越来越多人的重视，也成为衡量现代税收管理绩效的一个 关键标准。研究并促进纳税遵从，成为构建二十一世纪公共税收制度 的一个重要内容。 一、税收遵从度在我国的现状 理论上，我们可以将税收遵从度理解为如果纳税人及时、准确申 报、按时足 额缴纳税款，其应纳税额和实际缴纳税额相等，就表明该 纳税人实现了完全的、百分之百的税收遵从。但这在很大程度上并不 是纳税人对依法纳税发自内心的认同，而是被动接受和勉强依从。从 我国税收实践来看，由于我国正处于经济转轨时期，税收法制尚不健 全。人们的税收法制观念比较淡薄，加上诚信纳税的意识还远没有普 及，税收流失问题比较严重。据测算，近年来我国平均每年流失的各 类税收为 5700 亿6800 亿元，流失率达到 15以上。国家审计署曾 对 19 个省份的 700 多家企业进行了抽查审计，结果发现这些企业 2002 年应缴纳税款为 1173.47 亿元，而实际缴纳税款为 1039.6 亿元， 少缴纳税款 133.85 亿元，占应缴纳税款的 11.41%。值得注意的是，审 计署抽查的企业大都是财务制度比较健全的重点税源大户，考虑到地 下经济的存在以及其中的税收流失，我国纳税人的整体遵从度还要更 低。2009 年,我国全年完成税收收入 63104 亿元,比上年增加 5241 亿 元,增长 9.1%；其中全国税务稽查部门全年共检查各类纳税人 31.3 万 户，查补收入 1192.6 亿元，入库 1176.1 亿元。稽查入库收入超过 2006 年-2008 年 3 年入库稽查查补收入总和，比 1985 年全年税收总 额还多。同时 2009 年全年稽查部门共立案查处税收违法案件 22.6 万 件；查处百万元以上税款案件 5263 件，查补收入 229.9 亿元，分别比 上年增加 36 起和 49.2 亿元。从查补数据我们不难看出，全国仅稽查 查补收入就相当于一个较大的省全年的收入，这从另一个方面反映出 我国的税收遵从度亟需提高。据相关部门测算，我国纳税遵从度仅为 66%左右，与发达国家（如美国为 86%）相比存在较大差距。从近年来 税务稽查部门对纳税人检查情况看，税收违法问题、偷逃税案件始终 保持在较高水平。大量涉税违法违规行为的存在，充分表明我国纳税 遵从度仍有很大的提升空间。 二、当前纳税遵从度不高的主要原因 近几年来我国不断完善税制，加快信息化建设，为纳税人提供优 质服务，加强税法宣传等一系列改革工作，使纳税人依法纳税的意识 不断增强，税收遵从度不断提高。但我们也应客观地认识到，纳税人 是经济人，利益是其行为的内在动机，在不违法或不被发现的情况下， 纳税人总是设法通过各种途径少纳税或不纳税，以期获得最大的税后 利益。而征税人的职责是设法降低纳税人税收不遵从行为的发生，纳 税人税收遵从的度，一定程度上是震慑于税收的强制性而被动接受， 税收征管工作与税收遵从度两者之间依然有很多不和谐，仔细分析个 中缘由，我们可以发现，导致税收遵从度不高的原因可以分为以下几 种： （一）社会环境因素导致的不遵从 目前社会对纳税不遵从行为进行抵制和鄙视的社会风气还未形 成，对纳税不遵从行为形成的社会压力还不够。一方面，税收机制的 缺陷制约了公民纳税遵从度的提高，纳税人履行纳税义务与应享受的 权利不相匹配；另一方面，税收机制存在的缺陷不可避免地使纳税人 产生纳税对立情绪和对所缴税款去向的不信任感，进而刺激了情感性 的不遵从。社会环境导致的不遵从体现在如下一些方面：一是国家财 政支出结构不尽合理，存在既“越位”，又“ 缺位” 的现象；二是财政缺乏 透明度，从纳税投资论的角度看，公众向政府纳税如同对政府进行投 资，作为投资方向的纳税人，有 权知道自己所缴纳的钱是怎么花的， 为什么要这样花， 这钱是不是非花不可等等，纳税人有权监督资金的 运用， 但是，我国 财政支出缺少民众参与，目前，我国尚未建立起科学 的决策机制，在缺乏财政民主化和财政透明度的情况下，财政支出这 种公共决策行为就很容易演变为个别领导的“ 随意” 安排，政府预算支 出不是以纳税人的利益来进行，往往取决于领导的个人偏好，而领导 的偏好未必能与纳税人的利益保持一致。如此种种，均对公民的纳税 遵从造成影响。 （二）国家法律制度不完备导致的不遵从 国家税收法律体系不完备，不系统，效力层次参差不齐等问题， 是纳税不遵从的制度原因。一是缺乏税收法律的母法税收基本法， 即用以明确我国税收法制的立法原则、立法权限以及纳税人、税务机 关的权利义务等的基本法则。二是程序法方面虽然有税收征管法， 但缺少组织法、 纳税程序法等一系列的法律。三是在实体法中虽然有 企业所得税法、个人所得税法，但其他许多税种如营业税、增值 税和消费税等，仍以暂行条例或条例的形式执行，法律层次偏低，使 得我国税收政策变化繁复，税制构成要素复杂，纳税调整项目繁琐众 多，各级政府和税务部门制定的税收法规和规范性文件缺乏系统性和 稳定性，有时甚至出现互相矛盾、朝令夕改的情况，给纳税人实务操 作带来很大困难，容易 诱发偷税动机，对纳税不遵从起到了催化剂的 作用。 （三）税务机关的原因导致的不遵从 一是税收宣传不到位。虽然我们每年都有一个税收宣传月，在 这个月中，我们会采取各种各样的的形式加大税收宣传，但是，往往 是走过场的多，流于形势的多，切合实际和注重实效的少，存在宣传 地点和形式单一，往往只局限于某一个线或点上，税收宣传深度和实 效性不够， 诸如“依法纳税是每个公民应尽的 义务” 等税收宣传性内容 标语多，综 合性税收政策内容少，造成广大群众只知道税法的存在， 却不知道税法的具体内容，税收宣传内容过于主观，税务部门只关注 自己宣传什么，不关注纳税人需要什么，税收宣传方法老旧，这些宣 传不力，易 导致纳税人的无知性不遵从。二是税务机关的管理能力存 在问题。税务机关的管理能力强，纳税人的遵从度高；管理能力弱，纳 税人遵从度低。税务部门往往为了自己内部管理的需要，将税收管理 流程设置的很复杂，将很多手续交由纳税人完成。纳税人面对这么多 的纳税环节，纳税流程，纳税手续，需要投入大量的人力、物力，精力 ，同时，由于不能全面了解税收有关法令、税收业务，纳税遵从度成本 明显增高，易使纳税人出现懒惰性不遵从现象。三是稽查查处率与处 罚率低下，税收随意减免以及人为的执法不公，直接影响纳税人的遵 从决策。纳税人认为是否再对税收遵从不再重要，反正查了不结，查 了不罚或象征性地处罚，找找人可以享受减免税，人情到了一切都可 以解决，征管工作本身的不严密性造成了税收遵从观念在我国长期难 以树立。四是一些税务机关的行政不作为，如有税不收，欠税不清，以 及人为的在纳税人帐户中延压税款等情形，从另一个层面上造成税收 遵从度下滑。五是对纳税人的服务方面还做的远远不够。一方面还有 大部分税务人员的纳税服务理念没有得到根本改变，少数干部仍然有 习惯凌驾于纳税人之上的思想，打官腔、摆架子的作风屡见不鲜，重 权力，轻义务，重管理、 轻服务的现象依然存在，另一方面，纳税服务 层次较低，纳税服务质量侧重在服务态度是否热情、文明礼貌用语是 否规范等浅层次方面，而一些真正能为纳税人提供便捷服务的项目尚 不完备，如一站式服务、电子缴税、网 络纳税等等，不能满足纳税人个 性化的涉税需求，一些单位片面强调对纳税个体的具体办税事项提供 热情周到的柜台服务，而不够重视服务措施落实与否，服务效果好坏 与否，纳税服务流于形式，缺乏长效发展机制，同样也造成了纳税人 思想情绪上的不愿意遵从。 （四）纳税人自身原因导致的不遵从 从纳税人方面来看，税收不遵从也有多种情况，主要可以分为原 发性税收不遵从和故意性税收不遵从两大类。其中：原发性税收不遵 从又分为 1、无知性税收不遵从，即纳税人能够正确认识税收，愿意 自觉履行纳税义务，但由于不能准确理解税收法规，因而不能准确、 及时地履行纳税义务；2、原生性税收不遵从，即不能正确认识税收， 不愿意完整、准确地理解税收法律法规，不去自觉、准确、及时的履行 纳税义务。故意性税收不遵从也可分为两类，1、自私性税收不遵从， 表现为不能正确认识和处理私人利益与公共利益之间的关系，不愿意 为实现公共利益而承受税收负担；2、对抗性税收不遵从，表现为对政 府行为不满意，明目张胆的拒绝纳税，甚至出现暴力抗税。 三、提高纳税遵从度的几点建议 一个经济社会纳税遵从度的高低，是多方面共同作用的结果。理 想的纳税遵从度的实现，不 仅要求有一套公平合理、明确易行、奖罚 分明的税制，而且要求纳税人真正意义上认识到自己作为国家主人翁 的含义，税务人员也明确认识到自己应有的权利与义务。由此出发， 笔者认为，提高纳税遵从度，可以从以下几个方面入手： （一）逐步完善建立更加简明的税收制度。简明清晰的税收制度可 以减少税收业务的复杂性和不确定性，还可减少纳税过程中的时间成 本、劳动成本和其他费用，从而降低税收遵从成本。因此，必 须建立简 明公平的税收制度，让纳税人易于理解和掌握，只有制度不断完善并 且可操作性强，才能保证纳税人从制度上遵从税法，提高税收遵从度。 因此，完善税制是确保纳税人纳税遵从度提高的前提条件。 （二）从社会环境方面，增强公共财政的透明度，建立税收信誉体 系，提高税收遵从度。为了保证纳税人能够真正行使对税收使用的决 策和监督的权利，需要建立健全纳税人对国家财政支出的民主监督制 度，使得财 政预算做到公开化、透明化和规范化。与税收征收过程需 要公开一样，税收支出过程也需要公开，以便在纳税人、立法者和管 理者之间建立顺畅的信息交流渠道，增强政府用税的透明度。另一方 面，全社会要形成纳税光荣的社会风气，受到尊重是纳税人的正常需 求，也是社会的道德意识的体现。比如我县政府就每年对全县纳税前 十名的守法纳税人进行一定的物质奖励，对规范纳税的纳税人树立模 范形象与表彰的过程，就是建立纳税人信誉的过程。如果能把税收和 个人就业、升 职、 执照、出国、消费、继续深造等联系在一起，就能通 过信誉的波及效应，强化纳税人纳税意识，提高纳税遵从度。 （三）从税务机关来看，一是要加强税法宣传。税法宣传像一条纽 带连结着 税务机关和广大 纳税人，慢慢的拉近征纳双方的感情距离。 这种形式，使许多纳税人越来越认识到税收的重要性，可以把税收的 相关内容印制成宣传单，在 车站、码头、旅 馆 、邮局、饭店、商 场等人 流集中的公共场所设点发放，宣 传的内容应与百姓生活贴近，并将这 样的宣传长期化。当然，在宣 传过程中， 应该 注意形式的多样化，尤其 注意广泛运用非正式化的宣传方式，如文学作品、电视剧等。这些非 正式化的宣传内容往往比正式的宣传更为持久生动，也更易深入民心。 一个典型的例子是陀思妥耶夫斯基在少年一书中谈到：我向社会缴 纳捐税，是为了让我不被人盗窃、不挨打、不被人杀害、没有人敢对我 提要求。如果税收宣传能使每个人都达到这样的认识，税收遵从度的 提高将会不再是一句口号。二是要打造高素质专业化队伍。“打铁还 得自身硬“，要想提高 纳税人的税收遵从度，必须打造出一支高素质 的专业化队伍。要认真落实干部教育培训工作条例和税务系统干部教 育培训规划，大力实施人才兴税战略。以提高干部素质能力为核心， 以政治理论、政策法规、税收业务知识和岗位技能、反腐倡廉、文化素 养等为教育培训内容，分级分类开展全员教育培训，重点抓好高层次 专家队伍、中层管理干部和基层业务骨干的培训，通过理论培训和实 践锻炼，培养一批能够从事反避税、税务稽查、税收分析、纳税评估和 财产评估等方面工作的高素质专业人才。进一步完善体制机制，切实 加强领导干部监督工作，加强对税收执法权和税政管理权的监督制约， 严肃查处违法违纪案件，坚决纠正损害群众利益的不正之风。三是要 进一步优化纳税服务。在税收征管工作中，管理与服务是一个对立统 一体，既相互矛盾又相互依从。从税收法律关系上看，税法规定的税 务机关拥有的权利就是纳税人应履行的义务，同样，税法赋予纳税人 的权利就是税务机关应承担的责任和义务。税务机关要依法治税，从 严治税，希望纳税人依法诚信纳税，提高税法的遵从度，纳税人则需 要税务机关公正严明的执法，提供优质高效的服务。要正确处理好管 理与服务的关系，就要树立管理与服务并重的思想，要为纳税人着想， 整合资源、归并业务，提高快捷办税， 继续推行“一窗式” 、“一站式” 服务以及全程服务、提醒服务、预约服务、限时办理等多种服务方式。 尤其是从纳税人角度出发为纳税人开展“纳税提醒” 业务。社会成员纳 税意识的强弱固然决定了税务部门的征管方法、手段与绩效。然而， 税务部门的服务态度、开展的业务内容、征管的方法也反过来影响纳 税遵从。对于那些业务繁忙、财务管理等欠缺规范的纳税人来说，纳 税提醒业务的开展是十分有必要的，纳税提醒意味着个人收入损失的 降低。减少税务机关的征收成本的同时减少纳税人的纳税成本，促进 纳税人增强税收遵从度。要从内部机构制度下手，建立健全规章制度， 进一步完善横向岗责间的良性互动机制。要明确各层次、各部门、各 岗位工作职责，明确工作质量标准、工作程序和工作责任，建立各岗 位及各环节间的横向评价体系，形成环环紧扣、相互制约又相互配合 的“链条式”管理机制，提高征管效能从而更好地为纳税人提供服务强 化税收遵从。要加强对重点环节、重点部位的考核评价，建立和完善 对一线税务机构内部管理、日常工作的监督检查工作机制是基层机关 建设的重点，要在建立内部岗责体系基础上，实施更加严密的、科学 的日常工作监督检查、考核评价。要严格执行税收管理员制度，不 断提高税收管理员的理论素质和实战能力，确保一线税收管理员最好 地为纳税人提供最优质的服务，避免因税收管理员个人差异影响到税 收征管工作的整体发展，影响到纳税人的税收遵从度。四要积极开展 纳税服务援助，为纳税人提供纳税咨询和办税指南，有针对性地对不 同群体提供个性化的纳税服务，如对某一行业开展的税收培训、座谈 等。要定期公开纳税人咨询或反映