《公务员法》学习培训讲义(修改)

各位领导早上好今天我们大家主要讲述公务员法： 公务员法学习培训讲义 公务员法共 18 章，107 条，基本内容可归纳为两个方面： 一是关于公务员制度和公务员管理的基础性规定，包括 公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义 务与权利、职务与级别，公务员主管部门以及违反公务员法 的法律责任等； 二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的规定， 包括录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交 流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等等。这 些内容既有实体性规定，也有程序性规定，还有很多制度预 留空间。 体现了四个机制：新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保 障机制、监督约束机制。 第一章 总 则 公务员法第一章总则共 10 条 11 款， 总则内容包括五 个方面：一是立法目的和根据，在第一条；二是范围，主要体 现在第二条和第三条；三是公务员制度的指导思想，主要体 现在第四条；四是公务员管理应当遵循的原则，主要体现在 第五至第九条；五是公务员主管部门的职责和权限，主要体 现在第十条。这些内容的确定和规范，为以下各章具体条文 的设计确定了指导原则和理论前提。 2 第二章 公务员的条件、义务与权利 1、公务员的条件是指担任公务员应当具有的资格。应当 注意的是，公务员法对于公务员条件的规定只是进入公务员 队伍的最低要求，并不意味着符合这些条件的公民都可以进 入公务员队伍。一个公民要成为公务员，除符合公务员法明 确规定的基本条件外，还要符合其他法律法规以及相应职位 要求的资格条件，并必须通过公务员录用考试或者选举、调 任等法定程序。 2、公务员的义务是指法律规定的公务员必须作出一定行 为或不得作出一定行为的约束和强制。公务员义务的含义包 括以下几个方面： （1）公务员的义务以公务员的身份为前提。这是公务员义 务主体方面的特征，也是将公务员的义务与其他法律关系主 体的义务区别开来的根本标志。离开了这一前提，就不再是 “公 务员 的 义务” 了。 （2）公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为， 即具有作为和不作为的义务。如公务员有“按照规定的权限 和程序认真履行职责”的义务，就要求公 务员积极地依法履 行职责，而不能消极应付，而且履行职责时不能违反规定的 权限和程序。 （3）这种义务是对公务员的约束。公务员是行使公共权力， 执行公务的人员，对其手中掌握的权力如果不作出规范加以 3 严格限制，就可能被滥用。所以，必须严格规定公务员的义 务。 （4）公务员义务具有强制性。公务员凡是不履行法律规定 的义务，就必将受到法律的制裁。这与“ 道德义务” 不具备法 律上的强制性不同。义务的结果必然发生法律上的责任，有 责任，才可以根据其产生法律上的制裁。因此，公务员的义 务与责任是相伴随的。 公务员法既规定了公务员的义务，又规定了公务员的纪律。 公务员的义务与纪律既有联系又有区别。 公务员义务与纪律的联系在于：二者都是为公务员所规定 的，任何公务员都必须遵守的行为准则，都具有国家强制力， 违反了义务或纪律的公务员都会受到相应的惩处，都需承担 相应的责任。公务员义务与纪律的具体内容虽然不同，但分 别是对公务员“作为 ”与“不作为”的行为规 范，是一个问题的 两个方面。 公务员义务与纪律的区别表现在：首先，公务员义务主要 是从正面提出的公务员“必须为” 的要求，公 务中对于这些要 求必须圆满做到才能够成为一个合格的公务员；而公务员的 纪律是从反面提出的、公务员“不得为 ”的要求，是从消极的、 否定的角度对公务员的行为的约束；前者更多的是从宏观的 角度作出的规定，而后者更多是从微观的角度对公务员的行 为提出的细致的要求。其次，公务员的义务，由于是从宏观 的角度对公务员的行为作出的规范，因此，其具体内容必然 比较抽象与概括；而公务员的纪律是从微观的角度对公务员 4 的行为提出的细致的要求，因此，其内容必然比较具体，以 便于具有较强的操作性。 3、公务员的权利，是指法律对公务员在履行职责、行使权 利、执行公务的过程中，可以作出某种行为，要求他人为或 者不为某种行为的许可和保障。按照权利的内容，公务员权 利可以有以下分类： （1）身份方面的权利。主要有：身份保障权，即非因法定事 由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；辞职权， 即公务员依法自愿辞去公职，离开公务员队伍的权利；退休 权，即公务员达到了退休条件，可依法退休，离开公务员系 统。 （2）职务方面的权利。主要有：工作条件要求权，即公务员 有权要求机关提供其工作与职务必须的工作条件；参加培训 权，公务员有权要求接受职业培训。 （3）经济方面的权利。主要有：获得工作报酬权，即公务员 有权获得工作报酬，如工资、津贴、补贴及奖金等；享受福利、 保障待遇权，即公务员可按照规定，享受相应的福利保障待 遇，获得相关的保障。 （4）政治方面的权利。即法律规定的公务员参与国家政治 生活的权利。公务员政治方面的权利首先是基于公民身份而 享有的。但是由于公务员特殊的角色，外国公务员法往往对 公务员的政治权利作出一定的限制。例如，有的国家禁止公 务员参加政治活动，有的国家要求公务员在参加政治活动时 采取克制的态度等。我国公务员没有这种限制。我国公务员 5 除享受公民的选举权、被选举权之外，还有对机关工作和领 导人员提出批评、建议的权利，还可以根据职务和工作需要 具有参加有关会议、阅看内部文件的权利。 第三章 职务与级别 （一）针对现行职务与级别设置中存在的突出问题 1.公务员职务序列过于单一，缺乏符合各类公务员成长规 律的多样化的职务序列。公务员内部没有按照职位的性质和 特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一 种管理办法。公务员不管从事什么工作，大家都往领导职务 挤。 2.晋升渠道单一，“职务 本位” 现象突出。 现行制度下，公 务员的成长发展、物质待遇的改善主要靠职务晋升，但是机 关中的高层次职务特别是高层次的领导职务是极其有限的， 依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大公务员的 积极性。从全国来看，92的公务员职务层次在科级职务以 下，县乡两级公务员占全国公务员的 58。 本章对公务员的职务与级别进行了重新设置：主要有两点： 一是从实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变单一 化职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯；二是重 新定位级别功能，在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋 升的渠道，从而健全和强化激励机制。 6 关于公务员职位类别的划分，第十四条明确规定，我国在 综合管理类之外增设了专业技术类和行政执法类。同时又规 定国务院可以根据需要适时增设职位类别。 1、所谓专业技术类职位。是指机关中从事专业技术工作， 履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技 术手段保障的职位。与其他类别职位相比，有三个特征：一是 具有只对专业技术本身负责的纯技术性；二是与其他职位相 比具有不可替代性；三是技术权威性。这种权威性体现在技 术层面上，为行政领导的决策提供参考和支持，最终的行政 决策权仍属于行政领导。根据上述特征，专业技术类职位首 先体现为行业的特有的技术岗位，如公安部门的法医鉴定、 痕迹检验、理化检验、影像技术、声纹检验，国家安全部门的 特种技术、特种翻译等职位。其次，还包括一些社会通用性 专业的技术岗位，如专门从事工程技术、化验技术工作的职 位。需要指出的是，机关工作大多需要一定的专业知识，许 多职位还需要一定的专业技术知识，但并不是需要专业知识 的职位都是专业技术职位，专业技术职位与需要专业知识的 职位，不是一个概念。因此对专业技术职位的设置应从严控 制，其设置类别、层次、规模数量经主管部门审批，避免形成 全民皆师的混乱局面。 2、所谓行政执法类职位。是指政府部门中直接履行监管， 处罚，强制、稽查等现场执法职责的职位。其特点有：一是纯 粹的执行性，只有对法律法规的执行权而无解释权，不具有 研究、制定和解释法律、法规、政策的职责，这一点与综合类 7 职位的区别尤为明显；二是现场强制性，依照法律法规现场 直接对具体的管理对象进行监管处罚和稽查。行政执法类职 位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检药监、环保等政 府部门，且只存在于这些政府部门中的基层单位。划分行政 执法类职位，有利于基层执法公务员提供职业发展空间，激 励他们安心在基层做好行政执法工作。在我国，基层一线行 政执法队伍将近 200 万，是社会管理与市场监管职能的直接 履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的公务员群 体。基层执法部门的机构规格低，绝大多数处于科级以下， 但公务员队伍的基数较其他部门要大得多，这就导致了一线 执法公务员队伍的职业发展空间狭小。根据统计，70左右 的基层一线执法公务员只有办事员和科员两个职业发展台 阶，有人兢兢业业工作一辈子也难以得到晋升。长此以往， 必然会影响基层一线执法公务员的积极性。设置行政执法类 职位，还有利于加强对一线执法公务员队伍的管理和监督。 规范执法岗位职责，严格其任职资格条件，可以更好地规范 执法行为，更好地提高一线行政执法队伍的专业化水准，更 好地落实执法责任追究制度。 3、所谓综合管理类职位。综合管理类职位则是指机关中 除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以 及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务 员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、 组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。 8 建立具有中国特色的公务员分类制度，坚持既要满足分 类管理需要，又要简便宜行，易于操作的原则。公务员的类 别不宜过多，分类标准宜粗不宜细。坚持动态原则，随着职 能调整、工作内容的变化而变化，也随着各类别配套管理措 施的完善，实行动态管理，成熟一类、规范一类、推广一类。 关于职位设置。职位设置是指对机关职能进行逐层分解 的基础上，根据编制限额等要素确定具体职位的工作。这是 职位分类在机关中的具体实施和落实。职位设置为公务员的 录用、晋升、交流等其他管理环节提供基础与前提。 在我国，作为某一个具体的机关在进行职位设置之前，必 须首先确定机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例， 这项工作在我国属于机构编制管理工作，但它是职位设置的 前提与限定因素。职位设置是编制管理与公务员管理的衔接 点。职位设置的最终要求，一是明确各个具体职位的工作职 责，明确具体工作任务，落实岗位责任；二是确定任职资格条 件，明确具备何种资格的人才能负该职位的职责。前者是明 确需要干什么，后者是明确需要什么人来干。职位设置工作 最后要制定职位说明书，职位说明书是说明每一个职位的工 作内容、职责、工作标准、任职资格条件及有关事项的综合 性书面文件。 （二）关于职务类型。依据标准不同，可以将公务员职务区 分为不同的职务类型。对西方国家来说，依据职位类别，特 别是依据职系，可以将公务员职务区分为若干个职务序列。 我国公务员分类制度没有职系的划分，只有职位类别的划分， 9 这是与西方分类制度的一个区别。我们是根据“职位类别” 与 “是否承担领导职责 ”这两个标准来区分 职务类型的。公务员 法第十五条规定，“国家根据公务员职位类别设置公务员职 务序列”。既然公 务员职 位类别区分为综合管理类，专业技术 类，行政执法类，法官、检察官类，就应该设置综合管理类职 务序列，专业技术类职务序列，行政执法类职务序列，法官、 检察官类职务序列。根据公务员是否承担领导职责，将公务 员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务负有 领导职责，而非领导职务不负有领导职责。其中，较高层次 的非领导职务公务员，可协助同级领导职务公务员工作，经 授权可以负责或协调某一方面的工作。领导职务层次共有 10 个，从国家级正职到科级副职。综合管理类的非领导职务序 列有 8 个职务，