20090521_从城投公司的发展透视财税体制改革_大岳咨询

从城投公司的发展透视财税体制改革 2009-05-21 近期国务院常务会议原则通过了关于 2009 年深化经济体制改革工作的意 见 ，确定了今年重点推进的十项改革任务，其中一项即加快推进财税体制改革， 建立有利于科学发展的财税体制。 财税体制的改革影响的并不仅仅是财税体制本身，其影响面是很广的，例 如城市的建设和运行管理工作以及相关的主体。在这里，我们仅从城投公司与 财税体制的关系出发，通过对过去十几年来城投公司发展历程的回顾与分析， 为今后财税体制的改革方向寻求借鉴。 一、财税体制改革与城投公司的发展 回顾我国的财税体制改革，为适应社会主义市场经济体制，1994 年进行的 财政分税体制改革应当是影响最重大的一次。这次改革的内容主要包括：划分 中央与地方的事权和支出，地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以 及本地区经济、事业发展所需支出；划分中央与地方的收入，根据事权与财权 相结合的原则，将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加 地方税收收入。 这次改革不光划分了中央和地方的财政收入边界，也明确了地方政府发展 地方经济的事权范围。之后的十几年时间也是城投公司发展和兴盛的时间，从 大的方面说可以概括成两方面： 一是我国实行政府投资建设项目的法人责任制，项目法人主体可采取设立 公司等形式，其对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和 资产保值增值实施全过程负责。因此各地方政府纷纷成立了城投（集团）公司， 作为政府投资建设项目的法人。 二是政府投资项目往往是城市公共产品，其投入对于城市发展具有引导作 用，但其影响是长远的，当期的巨额投资常常无法由当期财政收入支撑；同时， 财政法又明确规定了地方政府不能够通过发债等方式直接筹资，于是地方 政府通常只能曲线运作，通过下设城投公司为城市建设工作融资。 绝大多数的城投公司正是在上述背景下、以城市建设投融资平台为基本定 位而成立的。 二、城投公司的贡献和问题根源 在过去十几年我国城市化高速发展的过程中，城投公司为各地方城市建设 可谓作出了重大的贡献，这一点在城市建设工作搞得比较好的城市尤为突出。 然而，只有少数财政实力较强的大城市能够给予城投公司较为有力的资金 支持，此外绝大多数城投公司在发展过程中遗留了大量问题，其中最显著的就 是偿债机制的不清晰。 在为城市建设负债经营多年后，城投公司大多积累了高额债务，当偿债高 峰来临时，资金的运转变得捉襟见肘，加之财政无法给予持续支持，银行不再 借钱，导致经营举步维艰，找不到未来的发展方向，这些成了多数城投公司总 经理们共同面对的难题。 我们认为，上述问题的根源实际上可以追溯到财税体制的渐进式改革。事 实上，城投公司所承担的城市基础设施和公共设施投资建设工作，可以看作是 地方政府公共职能的延伸，其资金的筹措和使用实际上也是政府财政的延伸， 而城投公司本身的管理体制却是公司制，当公共职能与公司制集于一身时，问 题产生了： 一是城投公司承担政府和财政职能，难以真正按照公司的财务运作规范自 我管理。我国的财政预算是按照年度平衡去编制的，实际上主要强调了资金使 用的收付实现概念，但没有衡量城市建设项目对城市发展和财政收入的长远作 用及影响；而公司的投资行为及决策更多地要使用权责发生的概念去衡量。城 投公司承担各种城市建设项目投资，却无法按照正常的企业会计准则去衡量资 产的价值和相应的回报来源，这就使得城投公司的财务报表变得扭曲，反映不 出公司真实的资产和负债状况，无法按照正常的方式自我管理，偿债机制不清 也就不奇怪了。 二是地方财政对如何支持城投公司缺乏认知。由于过去对城投公司与财政 的关系缺乏规范的界定，许多地方政府把城投公司看作独立的“第二财政” ，要 求城投公司自求平衡、自主融资，财政年度平衡目标中把城投公司排除在外， 要么基本不予支持，要么也缺少较长的周期性考虑、给予的支持属于临时性的。 其结果就是城投公司要么只好利用政府的政策做一些市场化业务，如房地产， 3 侵占市场利润来补城建投资的“窟窿” ；要么在运转到一定阶段后陷入困境，再 也无法滚动发展。 三、财税体制的改进方向 要解决城投公司的问题，实际上要从根源上理顺财税体制。我们认为，从 城市建设和城投公司发展的角度，财税体制可从以下几点作出改进尝试： 一是深入研究财政与城市建设运行的关系，对城市建设的各项投资从财政 角度建立权责发生的衡量机制，提高城建资金投资的有效性； 二是更进一步建立财政周期平衡的概念，改善财政年度平衡带来的对城建 投资性支出缺少长远考虑的弊病； 三是明确城投公司类投融资平台与财政的资金往来关系，使城投公司的决 策行为与城市发展的关系更加清晰。 通过上