生态补偿机制的财税支撑体系研究

1生态补偿机制的财税支撑体系研究（国际比较视域下生态补偿机制的财税支撑体系研究）李娅 1 朱珊珊 2（1山 东经济学院统战部 2山东经济学院财政金融学院 山东济南 250014）摘要：生态环境是人类社会存在和发展的基础，随着经济和环境不协调发展现象的凸显，生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段越来越受到关注。各国为了解决生态问题推出了生态补偿措施。本文首先对生态补偿的涵义和理论基础进行解析，然后梳理了国外生态补偿的演进，剖析了国内生态补偿的进展，并对存在的问题进行了反思，如法律的缺失、生态环境税的不健全等，最后提出了未来中国生态补偿机制需要完善和改进的几点启示。关键词：生态补偿；国际实践；财税支撑体系；制度安排 Study on the taxation support system of ecological compensation mechanismLi Ya 1 Zhu Shan-shan2(1, United Front Work Department o, Shandong Economic University Jinan, 250014, China 2.Shandong Economic University, Jinan, 250014, China)Abstract: Ecological environment is the foundation of the existence and development of human society. Therefore ecological compensation which is to address the uncoordinated development of economic and environmental situation as the economic means of protecting environment becomes the more and more important. Firstly ，the paper gives relative theory and a summary about ecological compensation, and then studies the evolution of ecological compensation abroad; thirdly it analyzes the progress of national ecological compensation. And then reflects on the problems, such as the lack of legal, environmental taxes, etc. Finally, it puts forward policies to improve and enlight of Chinas ecological compensation mechanism. Keywords: Ecological compensation; international practice; the support system of fiscal and taxation; policy arrangements作 者 简 介 ：李娅，女（1970-）山东金乡人，硕士， 馆员，主任科员；研究方向为宏观经济理论等。通讯地址：济南市二环东路 7366 号 山东经济学院 统战部 邮编：250014Tel：053188596169 （0E-mail: LY200312163.com2生态补偿机制的财税支撑体系研究（国际比较视域下生态补偿机制的财税支撑体系研究） *2010 年 4 月 26 日，国家发改委牵头启动生态补偿条例的起草，这意味着经历了漫长摸索，我国生态补偿机制进入立法准备阶段，本文对生态补偿的相关理论进行了重新梳理，并通过分析外国实践经验提出了我国生态补偿机制的现存问题，并探讨了完善和健全生态补偿政策安排。一、生态补偿机制的理论分析生态补偿机制概念是在学界的争议之中不断发展的。从时间纵轴来看，不同时期不同环境下，生态补偿机制的内涵是不尽相同的；从空间纵轴来看，不同学科不同角度生态补偿机制概念的解释也是不同的 1。（一）生态补偿的内涵从时间纵轴来看，可以分为三种：第一种是自然生态补偿，主要是强调自然生态系统对外界压力的缓冲和适应能力；第二种是对生态系统的补偿与维护；第三种是生态补偿作为保护生态环境的经济手段，即通过一定的经济政策实现环境保护的外部性内在化。对于其内涵的表述现在没有统一的界定，各个学者对于其认识各有侧重、各有角度或者只涵盖了生态补偿某一或某几个因素。从空间纵轴来看，主要分国内和国外两个方面。国外生态补偿概念 1更多是指“环境服务付费（Payment for Environmental Services，PES ） ”，是指根据生态服务功能的价值量向环境保护和生态建设者支付费用，以激发他们保护环境和进行生态建设的积极性 2。国内的学者从不同学科领域角度定义了生态补偿。从生态环境外部性的角度 2，生态补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿） ，提高行为的成本（或收益） ，从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性） ，达到保护资源的目的” 3；从环境政策体系的角度 3，吕忠梅（ 2003）将生态补偿分为狭义和广义，“从狭义角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的赔偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的还包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿及政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境* 本文受 2010 年度国家社科基金重大招标项目：完善我国住房政策体系与规范房地产市场秩序研究（2010ZD33,负责人为财政部财政科学研究所所长贾康）；山东省软科学项目：山东半岛蓝色经济区产业结构升级的金融支持与金融创新研究（2010RKGA2020）；教育部人文社科项目：产品内国际分工下贸易利益测算方法研究及我国贸易利益测算（10YJA790155）；山东省自然基金重点项目：国际金融危机对山东省经济增长和劳动就业影响的实证分析与对策研究（ZR2010GZ002）；山东省软科学项目：基于模糊逻辑控制的区域经济发展理论和评价指标体系研究：以山东半岛蓝色经济区为例（2010RKGA1033）；山东省软科学项目：山东半岛蓝色经济区循环经济与环境保护研究（2010RKGA1012）；山东省自然基金项目：产品内国际分工下全球价值链利益分配特征与贸易利益测算方法研究（ZR2010GL007）的支助，特此感谢。当然文责自负。1中国生态补偿机制与政策研究课题组编著中国生态补偿机制与政策研究中英文本M科学出版社，20072毛显强，钟瑜，张胜生态补偿的理论探讨J中国人口资源与环境2002（4）3吕忠梅超越与保守可持续发展视野下的环境法创新M法律出版社，20033保护水平而尽心的科研、教育费用的支出” 4；从立法原则的角度 4，生态补偿是“一个区域对另一个区域的补偿，不是一个具体企业对另一个企业和少数受害者的赔偿，而是区域之间一种财政方面的民事给付。它反映的是对区域发展权或者是区域发展机会成本的补偿” 。为了契合可持续发展的目的，我们认为，我国的生态补偿应定位为广义的生态补偿生态环境补偿，既包括生态补偿，也包括环境污染区域的损害补偿。（二）生态补偿的理论基础 生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础 5 5 。1、环境资源价值论。环境资源是具有价值，其价值的大小取决于稀缺程度和开发利用条件。享受环境资源带来的服务就应支付相应的补偿。但是目前没有一个详实的资源价格体系为参考。因此这就是开展生态补偿的原因把它作为促进生态环境保护的一种经济手段。而对于生态环境特征与价值的科学界定，就是实施生态补偿的理论依据。2、外部性理论。生态环境在生产和消费的过程中具有很大的正外部性。经济学上认为，具有外部性的资源配置是低效的，存在帕累托改进。庇古在福利经济学中指出，当正外部性存在时，社会边际成本收益与私人边际成本收益是相背离的，供给不足，这时市场机制是失灵的，必须借助外部力量即政府干预来解决。具体说，就是在外部性场合通过政府的行为使外部成本内部化。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心。3、公共物品理论。自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。大部分环境资源具有公共产权或自由进入的特征，即使有些环境资源的产权具有排他性，它提供的服务功能也很难做到排他。这意味着，如果仅以市场为主体提供，那么每个消费者都不愿意自己掏钱去购买，而意图“搭便车” ，最终结果便是没人能够获得这种公共性的服务。由于生态环境天然的公共物品的属性，因此如何进行有效的管理，如何界定主体的责任与义务成为制定生态补偿政策所必须解决的问题。二、生态补偿机制的国际实践不同国家有不同的生态问题及其不同的成因，但是在本质上都表现为社会主体没有对消费生态环境进行付费，所以生态环境的问题归根结底还是生态补偿的问题。由于经济社会发展阶段的差异，西方一些国家在生态补偿体系的理论研究和具体实践方面都优于我国，初步建立了较为完善的生态补偿框架体系。（一）美国生态补偿制度的实践1.美国保护性退耕、休耕的实践美国实施生态补偿政策具有长期历史，其生态补偿主要是关注农业生产相关的生态环境改善 6。美国的土地资源管理政策由建国至今，经历了开发期、觉醒期、保护期和应变期四个阶段 7。生态补偿机制的萌芽期开始于觉醒期（20 世纪 30 年代至 70 年代） ，美国开始用分区制来控制土地的使4/html/gongjian/env/jujiao/mingjia/201005/8.html，名家杂感，常纪文5中国生态补偿机制与政策研究课题组编著中国生态补偿机制与政策研究中英文本M科学出版社, 20076/crifs/html/default/waiguocaizheng/_content/10_03/17/1268792492280.html，钟方雷，徐中民，李兴文财政部财政科学研究所财会研究， 2010-03-17 7 龙华楼，李秀彬美国土地资源政策演变及启示J 中国土地科学2003(5.3)4用。30 年代，受干旱、沙尘暴、经济衰退的影响，美国政府采用自愿支付的方式鼓励农户开展土壤保护和其他农业环境绩效的改善；50 年代，推行了保护性退耕计划又称为土壤银行计划，即鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地， “存入”土壤银行，银行付给一定的补助，对按照计划退耕的农场主给予农产品价格补助，引导农场主把退耕土地用于土壤保护；60 年代中期实施有偿转耕计划，进一步细化了退耕休耕的生态补贴。保护期（20 世纪 70 年代至 90 年代中期） ，美国开始积极地采取行动来管理土地资源。80 年代开始实施旨在荒漠化防治的土地休耕计划“保护和储备计划” 。应变期（20 世纪 90 年代中期至今）保护生态环境的呼声日益高涨，美国政府开始重新考虑保护农地及其他自然资源、公众健康安全。90 年代至本世纪初，引入“环境质量改进计划” ，向在耕地采用改进环境生产实践的生产者提供成本补贴和激励性支付。并在此期间，美国相继出台了两部农业法1996 年农业法和2002 年农业法 。美国退耕项目长期持续的政策支持的主要形式是政府补贴计划的投资组合，但同时借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定各地自然和经济条件相适应的租金率（补偿标准） 6。竞标者可以对竞标时上报的愿意接受的租金率与政府估算的租金率进行比较，选择是否参加政府的退耕项目。美国的保护性退耕计划工程是以合同制方式分阶段实施的，每个阶段的保护目标不尽一致。合同期满时，农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否继续参加下一个阶段的退耕项目。可见美国政府在农业方面的是生态补偿的主要通过：以政府为主要购买者，同时充分利用市场机制、竞争机制和激励机制辅助推进生态补偿机制的执行。2.美国矿区政策中的生态补偿1977 年，美国国会颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规露天矿矿区土地管理及复垦条例 。法律颁布以前破坏的矿区由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。法律颁布之后破坏的矿区，根据“谁破坏，谁治理”的原则，由破坏矿山的矿主进行修复。而任何一个企业要进行开采必须具备相关机构颁发的许可证，矿区开采实行复垦抵押金制度。申请人获得开采许可证之前，需先缴纳恢复治理保证金。该保证金在采矿者在违背恢复治理计划时用来支付恢复治理作业的费用，完成恢复治理且验收合格以后予以返还。这种形式的保证金制度相当于一种生态补偿的约束机制，一方面对对矿区造成破坏的行为进行了限制，另一方面，通过经济利益的驱动，达到了生态补偿的目的。通过这种市场经济背景下的约束机制能够有效的加大排污费的收缴力度，此外收支两条线的管理易于专款专用于生态恢复和补偿。（二）欧洲生态服务付费政策的实践1.德国易北河治理中的生态补偿 【7】易北河贯穿捷克和德国两个国家，20 世纪 80 年代以前，从未实施过流域整治，水质日益下降。至 90 年代德国和捷克共和国达成共同整治易北河的共识，成立双边合作组织，长期目标为改良农用水灌溉质量，保持两河流域生物多样性，减少流域两岸排放污染物。易北河流域整治主要采取的是政府购买的模式。经费来源主要有：一是排污费，居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水厂按照一定的比例留存一部分资金后上交国家环保部门；二是财政贷款；三是研究津贴；四是下游对上游的经济补偿。机构设置方面，双边组织由众多专业小组组成，主要有：行动计划组，制定并落实目标计划；监测小组，制定监测参数目录，监测频率并建立数据库；研究小组，研究保护环境应采取何种经济手段；沿海保护小组，解决物理方面对环境的影5响；灾害小组，解决化学层面对环境的影响，降低危害限度；水文小组，收集水文资料数据；公众小组，每年出具一期公告，告示双边工作的成效及研究成果；法律政策小组。自协议执行以后，德国先后在易北河流域建了占地约 1500 平方公里的 7 家国家公园，成立了 200 个自然保护区，且严禁在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。此外两国共同出资建设了位于两国交界的城市污水处理厂。易北河流域的水质得到了本质性的改善。因此这种国际间利益共享、成本共担，大范围区域性合作生态补偿机制具有极强的借鉴性。2.瑞典生态效益政策补偿 81991 年瑞典为森林生态效益补偿资金提供颁布了世界第一个生态税调整法案。根据二氧化碳产生的来源，对油、煤炭、天然气、液化石油气、汽油和国内航空燃料等征收二氧化碳税。每排放1 吨 CO2 需支付 120 美元，并对其他生态环境破坏行为征税。除此之外，瑞典还开征了二氧化硫（SO 2）税、水污染税、噪音税等生态税，这些税收收入专款专用于生态环境保护。生态税不再是基于公平高效的收入调节税而是基于保护环境的环境税种。1992 年瑞士修订了联邦农业法 ，以生态补偿区域计划和生态税改革计划形式，对特定物种保护、生态保护性农业活动以及有机农业发展提供财政补助。具体内容是：生态补偿的主要针对农民，对自愿遵守生态环境保护的农民，在其实施保护性农业生产活动时给予直接补助。自 2002 年起，政府规定对因参与保护生物群落计划取得业绩的给予奖励性补助。此外，瑞士进行了费改税，将生态保护的费用支付问题纳入税收体系，激励性税收与财政和公共开支的规定一致，税收政策应服务于重要的环境目标。3.欧盟生态标签体系的实施 9为鼓励“绿色产品”的生产及消费，欧盟于 1992 年出台了生态标签体系，这是一个自愿性制度。其初衷是希望注重生态保护的各类产品，从而推动生产厂商提高生态保护意识，使产品从设计、生产、销售到使用，直至最后处理的整个生命周期都将生态环境作为要素纳入管理中。生态标签同时传达给消费者一个信号：该产品是经欧盟认可并鼓励的放心产品。欧盟对每一种产品都规定了相应的环保性能标准，这些标准主要是涉及自然资源与能源节省情况、废气（液、固体）及噪声的排放情况等。如果生产商希望获得这种生态标签，必须向欧盟各成员国指定管理机构提出申请，完成规定的测试程序并证明产品达到了生态标签的授予标准。欧盟通过各种途径积极向消费者推荐获得生态标签的产品和生产厂商，使“贴花产品”可以很快在欧盟市场上获得知名度。根据欧盟 2002 年的调查结果，有 75%的欧盟消费者愿意购买“贴花产品” 。产品获得生态标签认证，可以塑造企业良好的社会形象、赢得消费者及社会的信赖、提高产品的附加值。即使“贴花产品”的价格高于常规产品，消费者仍倾向于绿色产品。欧盟生态标记实质是间接地生态服务支付，通过市场的方式建立了消费者信赖的认证体系，消费者支付的高于普通产品的价格就是对伴随商品生产的生态服务的付费。三、基于财税视角的我国生态补偿机制的现状及问题我国关于生态补偿的研究和实践开始于 20 世纪 90 年代初期，目前主要有三个形态：一是中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索；三是近几年才开始的国际生态补偿市场交易的参与。总体而言，目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、区域、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。（一）目前我国生态补偿试点情况和成效 101.森林生态效益补偿6森林与自然保护区的生态补偿工作开始的较早，国家投入较大。1992 年国务院明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用” ；1993 年国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”；1998 年国家修订森林法开始推行“森林生态效益补偿基金” ，用以提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。20012004 年间开始森林生态效益补助资金试点阶段；2004 年正式建立了中央森林生态效益补偿基金，并出台中央森林生态效益补偿基金管理办法 。截止 2009 年底，中央财政已经累计安排补偿资金 221 亿元，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源及林木的营造、抚育、保护和管理。2010 年，中央财政安排的森林生态效益补偿基金已达到 74.6 亿元，并从今年开始提高了国家级公益林的补助标准。同时，地方森林生态效益补偿试点亦开始试点。2.区域生态补偿自 20 世纪 80 年代以来，中国开始了大规模的生态建设工程，包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林、天然防护林、退牧还草等一系列生态工程均具有明显的生态补偿意义，投入资金达千亿之多。自 2000 年以来中央政府用于西部基本建设的国债资金逐年递增，从区域补偿来看，中央用于西部的财政转移支付和发展援助政策没有考虑生态补偿的因素，也极少应用于生态建设和保护，但其对西部地区因保护生态环境而牺牲的发展机会成本，或承受历史遗留的生态环境问题的成本给予了一定的补偿。2008 年开始，中央财政开展区域生态补偿的试点，对青海三江源地区、南水北调中线水源区等国家重点生态功能区，在均衡性转移支付项下设立了重点生态功能区转移支付，通过提高生态环境保护支出标准和转移支付系数等办法加大了对试点地区的转移支付力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力。2009 年，中央财政安排的该项转移支付资金达 120 亿元，范围进一步扩大。与此同时，辽宁、浙江等省也安排专项资金对重要生态功能区进行补偿。3.流域生态补偿流域生态补偿主要是解决流域上下游之间对水量、水质等方面的利益的协调而进行的经济行为。地方的实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题，如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作。其主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。同时，有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段，如浙江省东阳市与义乌市的水资源交易模式。2008 年水污染防治法进行了修订，指出“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的谁环境生态保护补偿机制” 。浙江、广东等地还在实践中探索出了“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成的严重的污染问题，也为了弥补上游经济发展的损失，浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”作为该市水源涵养去磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。4.矿区资源开发的生态补偿我国从 20 世纪 80 年代中期开始实施，90 年代中期进一步进行改进，对矿产资源开发征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。1994 年税改中，又开征了矿产资源补偿费，目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发，维护国家队矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费用用于治理和恢复矿产资源开发过程中产生的生态环境破坏7的情况，但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题。2006 年起要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任制度，明确要求依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需要的费用等因素，确定按矿产品销售收入的比例，有矿山企业分年预提环境治理和生态恢复保证金，专项用于矿山环境治理和生态恢复。按照国家的部署，山西、陕西、内蒙、甘肃等省陆续开展矿山生态补偿费用的征收工作。（二）生态补偿存在的问题虽然我国的生态补偿机制已经取得了一定的成就，但是仍然存在着问题，需改进和完善。1.生态补偿相关法律法规不健全目前，开展的生态补偿试点，主要是依据有关行业法律法规中的相关条款，但是并没有一项真正以生态补偿为目的法律法规。而且涉及生态补偿的法律规定过于原则，缺乏具体实施的条例或者细则。以森林法为例，只是规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款转专用，不得挪作他用” 。但是却没有给出资金的来源渠道、筹集方式，补偿主体和标准以及生态补偿所涉及的当事人的权利义务都没有给出明确的界定。且生态补偿范围仅限于划入生态公益林的森林，对未划入生态公益林的森林仍具有生态效益是否应得到补偿没有规定。2.税收的环境调节功能弱迄今为止，我国还未出台一部真正意义的生态税，现存的资源税是出于调节收入级差而设的，其保护环境、节约资源的效果甚微。首先涉及生态保护的税种太少，目前涉及到环保问题的只有资源税和所得税，其他主体税种只有极少部分针对综合利用“三废”项目的优惠政策，且对于消费对环境有极大危害的产品如塑料袋等没有针对性的措施。其次，现有税种对生态保护的调节力不够，就资源税来说，其目标更多的是体现级差地租。该税种税率偏低，税档之间的差距偏小，而且征税范围狭小，大大弱化了税收功能，不利于对自然资源和生态环境的保护。3.补偿方式单一我国现在的生态补偿以财政补偿为主，而在财政补偿中又以纵向转移支付为主。补助资金来源主要是中央政府，根本没有体现出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的原则。利益相关者之间的责任不明确。单纯依靠政府而没有充分利用市场的作用。4.缺乏健全生态补偿指标考核体系生态补偿的指标体系主要包括了生态补偿的范围、标准、依据、支付模式等。但是，这目前核算体系有严重的缺陷，主要为：补偿的范围和主体模糊，不能真实反映人类活动对自然生态环境的侵害及修复的补偿成本；没有计量自然资源要素以及寻找可替代资源消耗的成本；以及出现了生态环境毁损所造成的某些无法弥补的损失，如有些生物物种的灭绝等如何进行赔付，赔付的理论依据和标准又是怎样的。5.跨域型生态补偿机制不完善作为公共物品，生态环境具有显著的跨域性，在实践中，区域性的生态服务往往隶属于不同的行政区，因此跨区行的生态补偿的管理是一个复杂的工程。就目前我国流域生态补偿机制来看，一是区际生态管理机构存在着职能分割和交叉的问题，这必然会引起相互之间沟通不足，在管理工作上很容易引起争议。二是跨区省体补偿机制的转移支付制度不健全，现在我们所使用的转移支付大部分都属于纵向的转移支付，这种支付一般没有特定的专项支出，还没形成制度化，补偿的范围有8限。而且大都是短期行为。只是注重了公平原则但是却忽视了效率原则。横向的财政支付仍近乎处于空白，即缺失省际、区际或者县际之间的这种横向的转移支付机制。四、完善我国生态补偿机制的财税制度安排完整的生态补偿体系是多方面、多层次的，不断地改进和完善生态补偿制度是经济、社会、环境和谐发展的需要，是可持续科学发展的要求。（一）构建生态补偿机制的战略框架并完善可遵循的法律加快构建生态补偿机制的战略框架、完善法律法规的步伐，使生态补偿进入法制化、规范化的轨道，是建立和健全生态补偿机制的重要前提和基础。按照国家规划的战略部署，制定综合性的生态补偿法律法规，对我国的生态补偿的基本原则、补偿主体、补偿标准、资金筹措、当事人的权责义务以及监督评估等做出全面系统的界定。在一个法制国家，法律制度是一个不可或缺的硬约束力，这样，地方各部门在研究出台具体实施措施的时候能够形成一套分工明确又相互衔接的规章制度体系，做到有法可依，有章可循。（二）完善环境税收制度调整和完善现有税种，尤其是资源税。一是扩大征税范围，一方面在现行资源税的基础上，增加草原、森林、水资源等需要保护的生态资源纳入征收范围；另一方面将现行的如矿业权使用费等各种形式的资源收费进行费改税。二是调整税率。对坚持循环经济的企业应采取低税率，相应的对非再生、非替代性的稀缺资源应实行累进税率，尽可能的限制粗放式的开发，提高资源的利用率。三是完善税收优惠措施，对于主体税如增值税、所得税、消费税应加强其对注重生态保护的企业优惠，并增加对忽视生态保护的企业的惩罚性的税收。四是要尽快开征生态税，改变目前我国的税制结构，在坚持税收中性的原则基础上，抬高生态税在税收总量中所占的比重。执行过程中要注意行为激励的功能，引导微观行为主体在做出选择时充分考虑到生态环境的因素。（三）政府购买结合开放的市场机制根据生态补偿的理论基础，生态环境是一个产权不明确的公共物品，属于市场失灵的领域。因此政府应当作为生态补偿机制中的主导力量，但这并不意味着忽视市场的存在。两种方式在各自不同的空间和领域中发挥不同的作用，政府机制不排斥市场机制，同样市场机制又需要政府的引导。美国的耕地保护性储备计划的成功的实践证明了这一点。因此，我国在建立和完善生态补偿机制的过程中应结合我国国情探索中国化的生态补偿政府机制和市场机制协同作用的举措。（四）拓宽生态补偿资金来源生态补偿机制是一个复杂的系统工程，仅仅依靠政府的转移支付简直是杯水车薪。因此开拓多层次生态补偿资金渠道尤为重要。这样多主体、多形式的公共支付体系可以缓解“政府失灵”的困境。一是建立“环境财政” ，一方面生态税和环境税的开征能够为生态补偿和生态环保建立持续稳定的财政资金支持；另一方面对利于生态环境保护的行为给予税收减免、优惠等。二是充分利用资本市场的融资手段。利用市场