中国担保业监管研究VIP

2006 年度中国担保业监管研究人民网 作者：巴曙松等 担保行业监管框架如何构建，是当前金融监管、金融研究和担保行业等共同关注的重要问题，对确立担保行业地位、完善担保业规则、防范业务风险、促进担保业持续健康发展、完善社会信用体系等具有基础性、引导性、规范性的作用。经过十几年的发展，中国担保业在制度设计和监管框架方面有了一些有益的探索，但仍然存在许多有待进一步明确的地方。为推进对这一重要问题的研究，为 2006 年度中国担保论坛准备年度研究报告，同时为中国担保行业监管框架的构建提供一定的理论依据，受中国担保联盟的委托，由巴曙松教授担任课题主持人和主要执笔人，完成 2006 年度中国担保论坛年度研究报告工作。本研究报告由课题组独立完成，仅代表课题组自身独立研究的结论，不代表任何机构和个人的观点和看法。课题组顾问： 国务院发展研究中心 李剑阁副主任中国经济技术投资担保有限公司 刘新来总裁课题组组长：国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师巴曙松教授课题组联络协调人：王文强 尹竹青课题小组成员：大连新中连集团董事长 吕建 博士大连新中连系统集成有限公司 程泓涛天华通宝投资顾问公司 马天骄副总裁中国（海南）改革发展研究院金融研究中心主任助理 刘孝红博士中国（海南）改革发展研究院金融研究中心副研究员 王文强中央财经大学金融学院 尹竹青、王俊、方磊上海财经大学金融学院 周星果执笔起草巴曙松 王文强 尹竹青 王俊 方磊 周星果目录一、中国担保行业监管的发展背景 4（一）中国担保行业及其监管框架的发展沿革 41、中国担保行业发展的背景 42、中国担保行业和监管框架的发展沿革 6（二）中国担保行业的形式、现状和作用 91、担保的形式 92、我国担保行业的现状 93、担保的作用 11（三）担保业在社会经济体系中的定位 121、担保业在社会经济体系中的定位：“金融体系内，行业部门外” 122、担保行业在金融体系中的定位：政策性金融的补充 13二、中国担保业监管框架的现状分析 15（一）中国担保业监管的现状 151、监管主体须进一步明确 152、监管内容尚需完善 173、监管的可操作性需要增强 19（二）对中国担保业监管问题的原因分析 201、过于强调中小企业信用担保的作用，对其他担保业务重视不足 202、混淆了政策性担保业务和商业性担保业务 213、对担保业务的监管缺乏细化，对担保机构监管关注不够，从而影响担保监管效力 22三、担保行业监管的国际比较及经验启示 24（一）各国担保监管体系比较 241、美国担保业监管 242、英国担保行业监管 263、日、韩担保行业的监管 274、各国担保行业监管状况小结 27（二）国际担保监管经验对完善中国担保监管的启示 291、对政策性担保业务和商业性担保业务监管必须清晰划分界限 292、建立完善的担保行业法律体系，依法监管 303、完善市场监管机制，发挥市场监管的作用 304、建立行业协会，促进行业自律 31四、中国担保行业监管的框架分析 33（一）担保行业可行监管体制探讨：一元模式和多元模式的选择 331、中国担保业监管的指导原则：功能性监管原则 332、功能性监管体制选择：多元模式 33（二）构建中国担保行业监管体系的总思路：“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束” 361、“统一规则”：行业主管的确立以及行业法规的制定 372、“分类监管”：业务主管的确立以及业务规章的制定 383、“行业自律”：行业协会的组建以及行业惯例的推广 394、“市场约束”：微观基础的培育以及激励机制的形成 40（三）中国担保行业监管框架 401、中央层次监管框架 412、地方层次监管框架 42五、有效担保业监管框架所需的协调机制构建及制度环境完善 43（一）中国担保行业监管协调机制的构建 431、“统一规则”与“分类监管”之间的协调 432、各监管部门之间的协调机制 443、建立有效的政府和行业协会的协调沟通机制 45（二）中国担保行业制度环境的完善 451、法律体系 452、信用体系 473、会计标准 474、税收待遇 48参考文献： 50一、中国担保行业监管的发展背景摘要有效的监管框架的建立，需要立足于行业发展的历程与现实状况。本部分回顾了担保行业的发展沿革，简要概述了担保行业的监管历程全貌，阐述了担保这种经济活动形式、功能、现状和作用，以期对担保行业予以适当定位。实际上，担保行业不仅包含了中小企业信用担保这一类担保业务形式，还涵盖了履约担保等多种担保形式。根据担保自身的特性及功能，一方面有必要把担保业放在金融体系这个广义的环境中，以考察担保业与各行业的关联关系及相互影响；另一方面，考虑到政策性担保业务在担保行业中仍占主导地位，担保行业，尤其是其从事的政策性担保业务，具有较强的政策性金融特性，有必要从政策性金融框架的角度对其进行考察。通过上述两个方面对担保行业进行评价研究，将更利于明确该行业的定位及其在社会经济中所发挥的重要作用。（一）中国担保行业及其监管框架的发展沿革中国担保行业的发展是整个经济体制转轨和市场经济体制不断发育的产物。从海外市场看，担保行业经过 160 余年的发展，已经形成了相对较为成熟的业务体系和相应的制度规范。而中国的担保行业则是在计划经济向市场经济发展的过程中，在金融改革和国家产业政策调整的过程中产生的。虽然只有十余年的发展历程，但是随着中国市场经济体制的完善和的发展，对担保功能的需求迅速增长，中国担保业快速成长，正在成为一个新兴的、初显活力的重要行业，也是一个面临诸多挑战的行业。1、中国担保行业发展的背景从 1992 年开始，中国确立社会主义市场经济体制目标，资源配置的基础性手段由计划转向市场，企业成为社会经济活动的主体，国家信用逐步从一般经济领域退出，这在客观上对信用担保提出了需求。具体而言，从当时的市场环境看，这种需求主要来自四个方面，即产业结构的调整、银行的商业化改革、就业压力增大和中小企业兴起、地方政府融资需求增加。1） 担保行业以市场化的手段服务产业结构调整、填补金融服务空白从中国的金融结构看，最为发达的是以银行贷款为代表的间接融资，在直接融资、为高新技术企业融资、企业重组融资等方面则缺乏相应配套的金融服务。从企业的生命周期看，中国现有的金融服务体系主要服务于已经开始有相对稳定的现金流的成熟阶段企业，但是在企业生命周期的创业、成长以及重组等阶段却缺乏相应的金融服务支持。正是在这个意义上，运作形式更为市场化的担保行业获得了发展的机会和空间。计划经济条件下，中国企业融资机制的主要特征是财政主导型。随着 20 世纪 90 年代初期经济体制改革逐步深入，银行逐步商业化，很多新兴行业和高新技术类企业的涌现，如通讯企业、IT 企业等新兴企业的融资需求很大，需要金融支持，但是传统的银行服务难以满足这些行业的融资需求，从而对担保行业的发展提供了机会。中国早期的专业担保机构就是在这个背景下，由国家科委支持推动，为服务高新科技成果的转化而设立的。2） 国家信用逐步从一般经济生活退出，客观上对市场信用的成长提供了巨大的空间，担保行业成为其中的代表从中国担保行业的发展历程看，担保业发展的另外一个重要背景是市场信用逐步替代国家信用。随着整个经济转轨进程不断向前，从整个社会信用体系的发展来看，国家信用逐渐被市场主体信用代替。而 20 世纪 90 年代之后以后，中国的国有银行展开了商业化改革，由国有专业银行开始向商业银行转轨。随着改革的推进，商业银行越来越注重资产的质量和贷款的安全问题，对贷款的审批也日趋严格。特别是银行引入的一系列贷款管理措施极大地拉动了企业的信用需求。信用匮乏的企业为满足贷款条件产生了对第三方信用保证的需要，此时担保行业应运而生。此外，随着我国市场经济的发展及非公经济市场准入的放宽，非公企业经营范围由一般性领域向传统的垄断行业扩展，在融资方式也以自我积累为主向自我积累和外部融资相结合的方向转变，但由于其所拥有信用资源的相对缺乏，使得长期以来制约其进一步发展的融资难题愈显突出。据“非公经济 36 条”起草小组调研,非公有制经济的贷款满足率只有 60.4%,比国有企业低 10.4%。以福建省为例,2004 年至 2005 年上半年 6 个季度调查结果显示,福建非公企业融资景气指数除 2004 年一季度为 102.9 外,其余各季均在 94-98 不景气区,平均只有 15%左右的企业反映能够较方便地从金融机构得到资金支持。为了解决这一问题，弥补这些日益壮大的非公经济信用短缺，以满足市场信用需求，专业性担保机构（尤其是着重从事商业性担保业务的担保机构）适时涌现。通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一个风险承担者，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得资金，从而提高了整个社会的融资效率。3） 就业压力增大和中小企业的兴起，客观上要求具有很强社会效益和外部性的担保行业的发展对于中国这样一个具有丰富劳动力的国家来说，如何扩大就业在相当长的时间内会成为政府宏观政策的关键目标之一。这不仅涉及到中国经济的持续快速增长以及中国的比较优势的发挥，也直接影响到中国的社会稳定和城市化进程等。即使不考虑中国庞大的工业化城市化进程中农村劳动力向城市的转移，仅仅中国在城市所进行的国有企业改革，就必然产生强大的就业压力。特别是 1997 年以后，中国国有企业改革的力度开始加大，其中一大批国有企业破产和被兼并，大量工人下岗，社会就业压力增大。据有关部门统计显示，自 1997 年以来，中国国有企业职工总数逐年下降，但是城镇登记失业率的增长却低于下岗失业数的增加，一个重要原因是由于这部分下岗人员大部分被民营中小企业所吸纳，中小企业成为增加就业的重要载体。民营中小企业的发展为各级政府安置再就业中心的国有企业下岗职工，提供了巨大的支持。民营中小企业的发展健康与否，更关系着整个社会的稳定。相比于大中型企业，中小企业普遍存在信用匮乏的情况，在寻求外部融资时，与金融机构或金融市场间存在着较为严重的信息不对称。这不可避免地出现中小企业发展和融资渠道短缺的矛盾。考虑到中小企业在扩大就业、推动地方经济发展等方面所起到的不可替代的作用，政府意识到对该类企业在融资方面进行信用支持，可以使得中小企业获得信贷融资的机会大为增加，同时也可以借用市场化的工具和手段，降低政府解决社会问题的成本。所以政府推动建立了一大批满足政策性目的的“非盈利性质的担保机构”，这也是中国担保业高速发展的一个重要原因之一。4） 担保行业作为快速成长的行业，在特定阶段成为服务于政府机关特定政策目标的政策手段在各级地方政府推动地方发展的进程中，必然产生广泛的融资需求。如何满足这些融资需求，寻找多元化的融资渠道，往往成为地方政府缓解融资瓶颈的必然选择。在市场化改革之前，地方政府的大部分建设和开发都是依赖财政进行，财政信用取消和商业银行迅速推进改革之后，地方政府不能再靠财政赤字和对和银行指令贷款的方式来满足其融资需求。而担保的信用增强功能恰恰弥补了财政信用的不足，在财政和银行之间搭起了一座桥梁。于是在各级地方政府的推动下，产生了省市的一大批担保机构。在 2006-10-30 15:14:42 发表:另外，1997 年从中央开始，政府机关人员精简。不少地方通过成立了一批这样的担保机构，把一部分机关干部安排到担保行业这样一个具有快速成长空间的行业中。这也是中国的担保机构的数目在短短几年时间获得迅速增长的原因之一。显然，中国的担保行业的快速发展有其特定的体制与经济背景，但是从总体上看，是在中国的经济体制转轨和市场经济逐步建立的进程中发展起来的。市场经济体制的逐步建立和完善，使得社会对信用的需求迅速增加是担保业发展的本质原因。另外，随着市场经济的深入和中国的开放，与国际担保行业的交流逐渐增多，在学习国外成熟经验的过程中，中国担保公司也逐渐成熟和发展起来，这也是中国担保业发展的国际背景之一。2、中国担保行业和监管框架的发展沿革正是在以上背景的推动下，中国的担保业经历了从无到有，担保公司的数量和担保业务的种类从少到多，担保功能和作用由简单到复杂，担保的内涵从狭隘到丰富的发展过程。同时，对担保行业的监管也伴随着担保业的发展而变化。中国担保业及其监管框架十几年的发展过程大致可以分为三个阶段：1） 1993-1997 年：担保业的起步和探索1993 年 11 月中国第一家全国性专业信用担保机构中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995 年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是 1995 年 6 月颁布，并于当年 10 月 1 日开始实施的中华人民共和国担保法。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一个行业。但是在担保法的指导下，中国的担保市场和担保业逐步地、健康地发展起来。2） 1998-2002 年：以中小企业信用担保为契机，担保行业迅速增长从 1998 年开始，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式，帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题，并开始试点。以此为契机，中国的担保行业迅速发展。同时在这一阶段，出现了不是由政府出资设立的商业性担保机构，担保机构的数量迅速增长。从大致的发展轨迹看，中国的中小企业担保历经探索、规范、完善和依法推进等阶段：1998 年 7 月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了关于深化投融资体制改革，建立信用担保体系的思考，提出建立信用担保体系的议题。国务院有关领导对此高度重视，进而开展了专题会议，推进了中小企业信用担保体系的开启。因此，在同年 10 月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年 12 月，全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点，随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开，标志着中小企业担保探索的开始。1999 年 4 月，原国家经贸委在广泛调研的基础上，向国务院提交了“关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告”，之后，相关部委陆续颁布了一系列法律和政策法规（见表 1），使得中小企业信用担保体系建设有了初步的法律依据和政策指导支持，由试点探索进入了依法规范的新阶段。表 1：1999-2002 年相关部委办颁布的法律、法规时间 部门 法规19996 原国家经贸委 关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见19997 中共中央转发 国家计划委员会关于当前经济形势和对策建议19999 中共中央 关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定199911 中国人民银行 关于加强和改善对中小企业金融服务的指导意见20007 原国家经贸委 关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见20009 最高人民法院 关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释20013 财政部 中小企业融资担保机构风险管理暂行办法20014 原国家经贸委等 加强中小企业信用管理工作意见20026 九届全国人大常委会 中小企业促进法客观上讲，中小企业信用担保的发展促进了中国担保业的发展，大大增强了人们对担保这种工具的认识。但是这一阶段的担保业仍处在一个相对狭隘的发展阶段，担保的品种仍相对单一。很多人误认为中小企业担保是担保业的发展主体，甚至是担保业的全部，对担保业的功能和作用认识有一定的局限性。这一阶段的担保内涵，仍停留在“小担保”的地步，即以中小企业信用担保为主的几个品种上。这一阶段的市场主体仍然是政府出资设立的担保公司，但是也有市场参与者看到了担保行业高速发展带来的机会。1999 年 12 月，中国出现了第一家以商业性担保为主业的专业信用担保机构深圳中科智担保投资有限公司。此后数年，从事商业性信用担保业务的专业担保机构在中国取得了巨大进展：数量增加到了数千家，担保业务领域也得到了极大的拓展。这一阶段也是担保业监管发生重大转变的时期。1999 年 1 月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案的精神，中国经济技术投资担保公司不再作为非银行金融机构管理，而转由中央大企业工委管理。以此为标志，中国的担保机构不再是接受人民银行有关部门监督管理的金融机构，从而大大降低了其后成立的大批担保机构的准入门槛。1999 年 1 月下旬，国务院召开专题会议，听取财政部的汇报，研究建立信用担保体系所涉及到的问题。会议确定由财政部作为信用担保行业的主管部门，牵头起草行业管理办法。但是对于担保机构的管理法规始终没有出台，无论是担保法还是 2000 年颁布的司法解释，都是规范担保行为而不是规范担保机构的法规。同时这一阶段也没有颁布有关担保行业的财务、会计制度，担保行业的准入制度亦未建立，担保机构仅仅按照一般企业标准进行工商注册登记。这些都从一定程度上影响了监管的有效开展。3） 2003 年以后：其他担保品种的开展和担保业发展的新格局随着市场经济的发展，社会经济在其他方面对担保业的需求逐渐增大。同时随着担保业和国外同行交流的增多，中国担保行业自身也在不断学习和进步，引进了一些新的业务品种和业务技术，如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。由于中小企业贷款担保本身所具有的正外部效益决定了其利润空间有限的特点，因此上述新兴的担保业务就构成了维持担保行业生存乃至发展的重要部分。如工程担保和房地产担保主要发展阶段是 2003 年以后，当时是伴随着建设部发布的关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）在规范中实现发展的。同时，随着 20 世纪 90 年个人消费市场的兴起，个人信用担保业务也逐渐兴起。这些担保业务在中国起步比较晚，大多随市场需求应运而生，但却构成了担保公司业务经营的重要一部分。这些新兴的业务和创新促进了中国担保业的新发展，也深刻改变着中国担保业的理念和发展格局。在这一个阶段的担保行业状况主要体现为以下两个方面：一方面，由于政府资金的有限性和政策性担保体系资金补充机制和运作机制的不完善，使得原有从事政策性担保业务的部分担保机构缺少稳定的资金来源，迫使他们为了自身的生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种；另一方面，由于前期行政政策的大力支持和引导，加之担保行业自身进入门槛的降低，以及社会各界对行业本质的认识不足，使得担保机构数量超常规上升，无形中加剧了行业内部竞争，也客观地促使了担保公司的分化全国性综合性的大型担保公司与区域性专业性的中小型担保公司并存。与该阶段担保品种多样化、担保公司分化趋势显现的担保行业状况相对应，为了保证配套的政策法规满足行业发展的新需要，这一时期的监管主体也呈多元化趋势。例如，财政部凭借其出资人身份必然有权对其出资并承担风险的担保机构行使监管权力，发改委从扶持中小企业的角度也会出台相关规章以实现对中小企业信用担保业务的规范和政策支持，银监会、建设部等都对涉及自身监管领域的业务出台了相关规定。但是，从担保行业整体来看，仍然缺少统一的行业运作规范和明确的行业监管主体。这直接导致了担保机构在市场准入、日常业务、退出等方面缺乏统一有效的标准，不仅不利于金融风险的化解，实际上也使得优质担保公司与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业自身信誉建立，担保行业发展出现瓶颈。相比前两个阶段，这一阶段社会各界对担保的认识有了明显的提高，担保的内涵开始逐步拓展到“大担保”的格局；同时，行业发展瓶颈的出现也使得业界意识到有效监管对担保行业的正规化发展具有无可替代的作用，行业监管需求日益强烈。通过对担保背景和发展沿革的分析，我们可以看出：担保的产生与发展与市场经济的发展紧密相关的。市场经济的发展对社会信用提出了要求，担保的业务范围、技术水平和管理机制也随之发展和提高。特别是近几年市场经济的飞速发展带动了担保业的发展，担保业的内涵经从“小担保”开始向“大担保”转变。把握这些趋势，对于我们制定监管框架和行业法规都有极为重要的意义。（二）中国担保行业的形式、现状和作用担保作为信用链条上的一个环节，是社会经济发展的必然产物。随着经济社会的发展，担保业逐渐体现了其涉及领域广泛化、业务品种多元化的特点。中国的担保业经过十几年的发展，