国外公务员激励机制特点及借鉴

一、西方发达国家公务员的激励机制及特点美国实行总统和国会共同领导公务员管理机构,其激励机制具有以下特点:一是注重对公务员的物质激励。根据美国 1978 年公务员制度改革法,人事管理局、行政管理与预算局和劳动部每年向国会及总统提出调整公务员工资的建议,这些建议经国会批准后,由总统发布行政命令实施,确保中、低级公务员的工资与同一地区私营企业的雇员工资大体相等。美国公务员平时没有奖金, 但年终各部门都评选“杰出工作”发给高达数千美元的 奖金。二是美国公 务员不仅享有参加社会的医疗保险待遇,在其因公死亡或自然死亡后,其遗属也可按规定享受政府提供的相应福利待遇。此外,美国退伍军人被录用后,可继续享受美国兵役法规定的一切优惠待遇。三是政府在某些机构实行“弹性工作时间 制”, 要求公 务员在规定的“中心工作时间”必须到办公室工作以外,其他时间可以自由支配。四是在考核上实行绩效评估。强调绩效目标,签订绩效合同,排除了奖励方面的论资排辈现象。如克林顿政府在改革时,克林顿与五个内阁部长以及两个独立机构领导人签订了绩效合同,明确绩效测评的目标,确立奖惩的标准。英国在公务员的激励上注重实行绩效评估和灵活的薪酬奖励制度。一是注重经济效率,实行绩效评估制度。英国 1981 年取消了公务员部,将其职能划归财政部和内阁办公室 1983 年成立效率小组,对部门展开绩效评估。并于 1984 年创立国家审计办公室,从组织上为绩效评估提供保证,并启用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估。目前英国已成为以经济、效率、效益为标准,监督政府政策与管理和公务员绩效的评估性国家。二是改革传统的等级工资制,实行以绩效工资为主的灵活付酬制度。英国于 1989 年建立绩效工资制,根据公务员业绩表现,来确定其工资多少,各个部门和执行机构对所属公务员进行绩效评估,评估结果不同,工资额就有差别。三是实行业绩奖励制度。这一制度将公务员的工作业绩与奖励直接联系起来,改变了过去对公务员工资自动提升增加的做法,一般是把增加的工资额部分集中在一起,作为一笔基金,奖励给那些在工作中表现优秀的人,而不是每个人平均地自动地增加工资。法国在 20 世纪 90 年代公务员体制改革前,公务员激励机制有两个特点:一是法国公务员制度规定,同等级别 的每个公务员,其主要报酬基本相同。这一事实上的平均主义规则不利于调动公务员的积极性,影响了工作效率。二是额外奖金制度。这一制度建立在行政等级制的基础上,中央机构与分权机构间有较大的差别,而且奖励规则缺乏透明与公平。针对这 两个问题,在对公务员制度改革中,采取了相应的举措。首先通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则,打破了大锅饭和平均主义,使公务员更加注重自己能力发挥与责任感。其次改进额外奖励制度,额外奖金将以完成任务的数量质量、每个人的工作效率为依据进行综合考虑,作出考虑的出发点应当是部门之间的总体水平及每个机构的内部情况。这种做法已开始在法国各行政部门推行。德国公务员没有一个单独的奖励机制,而是把激励机制溶于工资福利制度之中。工资和福利由基本工资、工龄工资、赡养附加工资、职务津贴、年度休假费、加班工资、非正常工作时间补助、资产负担费、候补公务员的基本工资和结婚补贴九部分组成。除此之外,公务员还可得到国外工作补贴,年度特别补助金(第 13 个月工资) 等。除了工资、补贴之外,还有退休金、遗属赡养、失踪后的薪水发放、事故预防、过渡补贴金、特别年限补偿。德国公务员的奖励途径包括两个方面: 一是通过日常考核,对工作突出、成绩显著者给予提前晋升级别或职务;二是对特殊贡献者授予荣誉称号。德国公务员都参加了社会保险,个别因公使身体受伤或致残的由保险公司承付保险费。对于物资上的重奖,德国的传统习惯是认为不宜提倡。作为经济发达的国家,德国公务员的工资福利制度具有一定的科学性与合理性,其奖励激励机制达到了预期的目的。日本激励机制体现在工资福利上有其自身特点。日本人事院对公务员工资调整只能提出建议,由国会最后决定是否调整。公务员工资主要依据两条原则决定,即与民间职工工资基本均衡原则,这一原则既考虑公务员队伍吸收人才的需要,又考虑不违背社会上一般职工工资水平; 与其官职的职务和责任相对应原则,也就是实行职务工资制度。公务员的薪金由基本工资和多种津贴组成,由一般职员报酬法详细规定。薪金制度坚持职务薪给和同物价升降相挂钩的原则,实行公务员津贴制度,公务员除领取基本工资外,还可以根据自己的不同情况领取 16 种津贴中的若干种,如夜班津贴、交通津贴等等。除此之外,日本还有国家公务员灾害补偿法,根据不同情况和条件,给予公务员必要的补助,如疗养、休职、伤病等等, 各种补助 标准在补偿法中均有明确规定。同 时,日本对失业公务员按年龄支付一定时期的失业救济金。在新加坡的公务员制度中,其激励机制具有以下特点:一是注重“经济人”人性假 设在公务员 激励机制中的运用。按照“ 经济人”人性假设的要求,承认公务员正当的物质需求。新加坡“ 以俸养廉” 政策规定,为了增强公务员职业的吸引力,保证公务员队伍的稳定性,政府除保证公务员在正常的条件下能得到较快晋升外,还确保公务员的工资水平。二是注重公平理论在公务员激励机制中的运用。新加坡经济高度发达,一般收入较高,为了消除公务员的不公平感,对公务员工资的起薪和薪金结构都有具体的、可操作的规定,政府每年都要对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较,以确保公务员的工资和私营部门的工资相差不太大,如相差太大,则采取行动加以调整,以吸引和留住优秀人才。三是注重医疗福利、贷款优惠、住房优惠和集体保险等保健因素在公务员激励机制中的运用。此外在公务员的分配用车,公务员的健康、度假、旅行以及鼓励已婚女公务员多生育等方面都有具体规定。从总体看,西方发达国家公务员激励机制中很多内容具有积极意义,如绩效评估制度通过设立大量可比可测的量化绩效指标,替代了原来的一些与实际工作关联不大的抽象指标。借鉴私营部门的科学评估技术方法对公务员的业绩进行有效评价,比较准确科学。再加上各国都把绩效评估与公务员的晋升、薪酬、福利待遇紧密联系起来,实行绩效工资和业绩奖励制度,大大激发了公务员工作的积极性和主动性,对于吸引优秀人才进入公务队伍起到了较好的作用。当然西方发达国家公务员激励机制中还有许多需要完善的地方,在实施过程中也还存在不少问题:一是绩效评估侧重于经济效益和定量标准,忽略社会公平、个人权利、公众责任等公务员制度的多元价值目标。只追求量化的经济指标,忽略公务员的道德品质、政治素养等重要却不易量化内容,引发道德、腐败、不公正问题。二是 评估的标准难以确定。政府日常行政管理工作相当复杂,各部门的目标呈现出多样性的弹性,相应地公务员的工作也复杂多变,不好量化。虽然绩效评估尽可能地使指标量化,但仍很难用统一指标衡量绩效,无法做到准确。三是操作困难。绩效评估目标非常复杂,涉及速度、准确性、单位成本、质量、消费者满意程度等内容,缺乏可测量性和可计算性。四是增加了额外的行政成本,实际运用中也变形走样。在不少国家的运用中,普遍存在绩效被高估,或者评估的差别不大,大家都在一个较高的评定等级上,人人有份,但所获甚少。最后,评估侧重个人绩效的优劣,会使那些注重团队,认为好的绩效是集体努力的结果的公务员士气低落,也容易在团队中造成不和谐因素,从而影响了整体绩效。二、西方发达国家公务员激励机制的借鉴意义我国公务员制度同西方公务员制度存在着区别,但西方公务员在奖惩制度、工 资制度、晋升制度、考核制度、培 训制度的理论和机构设置模型、以及具体细则规定和实施方面有很多成功的经验值得我们借鉴。1.在公务员管理中实现由传统的行政模式向新公共管理模式转变。传统的观点认为,微观经济领域的事务应该由企业承担,而公共服务领域应该由政府垄断。而西方新公共管理强调政府管理应广泛地引入竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的企业经营部门参与公共服务的供给,通过这种方式竞争引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。政府为了高效地实现公共服务的职能,应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供公共服务的行列中来。新公共管理强调政府公共管理应当像企业管理那样,将效率放在首要位置。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域,以提高政府管理的效率。尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理,可以提高管理人员的责任感,更加科学地进行绩效考核。2.公务员法以及相关激励配套法规的完善具有广泛借鉴价值。英国 1853 年由麦考莱等人组成的委员会提出了麦考莱报告,提出了改革公务员人事制度,主张实行考试任用制度。1854 年英国财政部官员特里威廉和诺斯科特提出了关于建立英国常任公务员制度的报告,1855 年和 1870 年内 阁对“公开考试、择优录取”和“严格考核、论功行赏”等原则 做了具体 规定,因而英国公务员 法比较完善、完备。 1883 年美国彭德尔顿法颁布在法律上正式取消了政党分赃制,成为美国最早的公务员法规,奠定了美国公务员制度的基础。1946 年法国制定了第一部公务员总法公务员总章程, 1947 年日本制定了国家公务员法。可以说,西方发达国家公务员法的产生明确了激励机制各项环节的内容,并且用法的形式肯定了激励在公务员管理中的作用,保障了在公务员管理中激励机制的实施。为适应发展, 各国政府都以总法为依据,先后通过了一系列单行法规,填补了总法在某一领域的不足,完善了与激励机制相关的配套法规的建设。而我国工资立法工作相对薄弱,工资政策的出台具有一定的随意性,工资政策缺乏权威性, 在执行中经常走样。因此,借鉴西方发达国家公务员法中有关公务员激励机制的相关内容,通过法律手段调控公务员工资和各项激励政策,具有非常重要的意义。3.在公务员工资制度改革中既要坚持统一又有一定的灵活性。西方公务员制度赋予地方一定的工资政策制定权限,并通过转移支付对地方进行间接调控。西方公务员工资中,基本工资比重较大,各项津补贴比重较小,而在我国正好相反。近些年来,由于各地越权出台的津补贴项目屡禁不止,使各项津补贴占职工工资收入的比重越来越大,不少地方甚至出现了津补贴超过基本工资的现象。因此,为了保持合理的工资结构,有必要借鉴西方发达国家做法,在清理和规范工资以外各种津补贴,控制工资以外收入过快增长的同时,严格按照正常的增资机制,保证制度内基本工资的合理增长。还有,西方国家都十分注意贯彻定期增长原则、物价补偿原则和平衡比较原则(使公 务员工资与私营企业相当人员保持大体一致) ,我国在 1993 年的工 资改革方案中虽然也提出了上述三项原则,但在实际工作中并没有很好地贯彻。如有的年份经济增幅和物价涨幅较大,机关实际工资出现较大幅度的负增长;有的年份经济增速放慢,物价出现负增长,却大幅度地增加了机关工资。这是我们今后制定工资政策时需要改进和完善的。同时,可以考虑按照统一性与灵活性相结合的原则,通过建立地区津贴制度,允许地方在国家统一工资政策的指导下,根据本地经济发展状况、生活费用价格变动情况、以及当地企业工资水平,自主决定调整地区津贴标准,中央政府通过转移支付手段进行宏观调控。4.在公务员考核制度中引入发达国家的绩效评估机制。一是细化规范评估内容。我国公务员管理对德、能、勤、绩进行全面考核,重在考核工作实绩。这样的内容划分比较粗, 定性成分多,定量成分少,在评估实践中由于缺乏量化,可比性较差,往往难以操作。如果借鉴国外的先进做法,制定评估实施细则和测评表,把德、能、勤、绩四项内容进行细化,这样公务员管理就比较有依据。二是确立科学合理的评估标准,建立可量化的指标体系。可参照西方发达国家公务员绩效评估的标准指标,制定科学、详细、有效而又符合我国实际的评估标准,并细化为可操作、可量化的指标。三是健全完善科学的评估方法。坚持领导考核与群众考核相结合,既要做到以领导考核为主,体现行政首长负责制,提高考核效率;又要走群众路线,进行多 层次、多视角的考察。积极引入国外先进的评估方法,如图表式评估法、排列式等级评估法、强制性选择评估法、述职评估法、目标评估法等。四是建立多重评估体制。建立由政府官员、相关领域专家、公众代表组成的多元化的中立性绩效评估委员会,对公务员绩效进行评估,形成民众监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而有利于绩效导向的服务型政府的建立。5.在公务员晋升方面要有利于职业生涯发展和调动积极性。在职位升迁上,过去一旦出现空缺,除美国允许公务员系统的外部人员一起参加竞争外,其他国家只限于公务员系统内部,而且有的国家只限于某一职类的公务员参加考试。现在则不同,西方发达国家都程度不同地实行开放结构,在职位晋升竞争中,把内部与外部人员参与竞争结合起来,而且打破了公务员系统内部各职类之间的界限,像英、法过去分四个职类等级,彼此不能跨越,现在均可由低级职类等级升入高级职类等级。英国过 去是典型的封闭型结构,共分行政、执行、文书、助理文书四个职类等级,公务员不能跨级升迁,分类定终身。改革后,现在升迁不受限制,执行级人员可以直接进入行政级的行列。另外,在公务员晋升中程序和规定的作用日益强化,一是晋升工作除个别国家外,整个过程公开; 二是各国均有各类组织进行监督、审查 、把关,诸如考试中的考官团、选拔委 员会、公务员委员会等;三是在晋升中由重学历、重资历,逐步转为重功绩,不仅把功绩制贯彻到工资等项制度中,还突出贯彻到晋升制度中来了。这种做法充分调动了公务员的积极性,提高了政府工作的效率,对我国公务员管理具有很强的借鉴意义。6.在公务员奖励制度设置方面要体现奖优罚劣提高效能的目的。近些年来,西方发达国家还在根据形势发展的需要对这种办法不断进行改进,力求更客观合理,更符合实际。在奖励制度方面,西方公务员奖惩制度经过几百年的发展,理论上已趋于成熟,对公务员奖惩制度的各个方面都有详细论及和规定,其理论可以参考借鉴。其与之相适应的配套机构设施,从纪律要求到奖惩规范、权限划分、程序遵循、申诉上诉等都有