浅论土地征收中的公共利益

广西政法管理干部学院学 生 毕 业 设 计（论 文）题目名称: 浅论土地征收中的公共利益系 部： 民商法系 层 次： 高职大专 专 业： 律师助理专业 年 级： 2008 级 班 别： 2008 级律师助理班 学 号：G 2008302040138 姓 名： 李海燕 指导教师： 覃海逢老师 2011 年 5 月 17 日2说明：1、每个学生必须独立完成毕业设计（论文）任务，严禁弄虚作假，不得抄袭他人的毕业设计（论文）或已有成果。凡抄袭的，成绩一律按零分计。2、毕业设计（论文）正文要求 40005000 字。3、毕业设计（论文）一律用本页作封面：内页用 A4 纸；正文用四号宋体字，按每页 30 行、每行 30 字排版；内容摘要、参考书目及注释用五号字；题目用三号字。4、毕业设计（论文）一律左订成册。按以下顺序装订：封面评阅书论文（题目内容摘要正文参考书目及注释。 ）5、 “层次”包括“高职大专”“脱产成人大专” “函授成人大专” 。3广西政法管理干部学院学生毕业设计（论文）评定表姓名： 李海燕 学号：G 2008302040138 专业： 律师助理专业 年级： 2008 级 班别： 08 律师助理班 项 目名 称浅论土地征收中的公共利益 成 绩评 定毕业设计提纲论文提纲题目：浅论土地征收中的公共利益一、什么是公共利益（一） 、国内外各大学者的观点（二） 、我支持的观点（三） 、我的观点二、土地征收的性质及其与公共利益的关系（一） 、土地征收的性质（二） 、土地征收的这一性质与公共利益的关系三、土地征收现存的情况（一） 、公共利益被滥用，及这一问题存在的原因（二） 、土地征收补偿存在损害农民的利益问题及其原因四、面对这些问题，应如何解决？我的意见与建议指导老师评语 指导老师签名：年 月 日说明：1、毕业设计提纲由学生本人填写，提纲必须反映学生完成毕业设计的思路或设计的主要内容；2、毕业设计的成绩按“优秀、良好、中等、及格、不及格”五级制进行4评定。浅论土地征收中的公共利益引言选择这一论文题目的主要原因，是因为我本身生活在农村，这些年，亲眼目睹了为征地建铁路、公路、商品房等，给农村、农民的生活带来的巨大变化，写这一论文，也是我心里一直的想法，一直目睹着那一切，呐喊着、不平着、愤怒着，却没处放的想法。再一个原因，是因为以前上实训课的时候，曾经参加过这个方面的辩论赛，查过很多资料，对这一方面有所了解。摘要我国对公共利益的界定不明确，公共利益的理解被泛化、被滥用，很多唯利是图的人打着公共利益的旗号，征收国家、集体的土地，而我国征收土地和征地补偿制度不健全，缺乏严格的立法体系的监督体系，造成被征地农民的利益遭受重大损害，合法权益得不到维护。关键词 公共利益 土地征收 滥用 补偿 农民利益一、 什么是公共利益公共利益是我们都熟知的名词，谁都知道公共利益涉及到的是大家的事情，而不是个人的事情。然而，到底什么是真正的公共利益呢？学界一直没有给出一个固定的定论。早期德国公法学者洛厚德在公共利益与行政法的公共诉讼一文中，以地域作为判断的基础，试图揭示公共利益之主体即“公共”的内涵。笔者认为，他的理论过分强调了空间或地域的界限，5以地域作为判断公共利益的标准很没有俚头，在同一地域里往往会有很多股势力在纠结着，而公共利益只有那么一股，难道就因为它们也在这一地域里，所以就要认定它们为公共利益吗？况且，随着区域经济一体化、经济全球化的逐步推进，地域之间的界限已逐渐淡化。因此，其理论也逐渐淡出了人们的视野。 与洛厚德处于同一时代的德国学者纽曼在在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别一文中提出“不确定多数人理论” ，指出公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人多寡的方式决定。只要有大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。笔者认为，纽曼的学说相对于洛厚德的理论来说更具有科学性和前瞻性，其理论基础与“少数服从多数”的民主政治原则相一致，公共利益就是大多数人的利益的说法相一致，这就是为什么至今他的这一理论仍被各国广泛应用的原因。在我国，许多学者关于公共利益这一概念的界定也提出了自己的观点，如韩大元在宪法文本中“公共利益”的规范分析一文中提出，公共利益具有公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性六大特征。袁曙宏在“公共利益”如何界定一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正当性、公平性的特征。民法学者以民法学者梁慧星牵头的物权法草案起草小组在其建议稿中曾对公共利益进行了这样的概括：“所谓公共利益，指公共道路 交通 、公共卫生、灾害防治、科学及文化 教育 事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森6林保护事业， 以及国家法律规定的其他公共利益。 ”这些学者的观点，都比较全面地概括了公共利益这一概念的特征，为司法机关判断公共利益提供了宝贵的依据。但是，这些都是列举式规定的方式，随着社会的不断发展变化，公共利益的外延也会跟着不断的扩大，用这样的列举法显然是不能包含公共利益的全部内容的，用兜底式条款又失去了立法的本意，不利于法官引用断案。 （1）笔者认为，正是由于国家、法律对公共利益界定的缺位给各地的立法和行政机关留下了巨大的操作空间，使得相关法律不但未能成为保护普通百姓利益的后盾，反而沦为地方政府和开发商手中肆意拆迁的利器，被他们借着公共利益的旗号肆意妄为，从而引发一系列社会问题甚至流血冲突。二、 土地征收的性质及其与公共利益的关系在我国，没有明确规定拥有土地征收申请权的申请人范围，只是明确地规定国务院和省级政府是拥有土地征收审批权的审批机关。当申请人提出征收申请，审批机关启动土地征收程序，审批机关依法审查申请时，运用的是行政权，申请人和审批机关与被征收人之间形成的关系是行政关系，申请人和审批机关是行政主体。因此，笔者认为，土地征收主体是作为行政主体的申请人和审批机关，土地征收是行政行为。土地征收不能替代公共利益，然而，我国土地征收实务中公共7利益的理解被泛化。实践操作中，政府无疑是判断是否进行土地征收的决定者，其对于征收土地所要满足的事项是否符合公共利益享有单方话语权。这就造成了在土地征收中政府既是行政征收权的实施者，又是公共利益目的的判断者的局面，就好比运动场上参加比赛者既是运动员又是裁判员一样，根本无法保证征收事业的公正合法。 宪法第十条第二款规定“：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。 ”、现行的土地管理法第二条第四款规定“：国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征收。 ”、甚至该法第四十三条规定“：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，前款所称的依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。 ”立法的这样规定，也没有规定谁是土地征收申请人的主体，更没有区分建设用地是公共利益还是非公共利益，只要单位和个人进行建设需要用地，都可以打着公共利益的旗号申请国家征收权，这远远超出了公共利益的范围。三、土地征收现存的问题及其原因（一） 公共利益被滥用土地作为宝贵的稀缺自然资源和重要的生产资料，是“一切生产和一切存在的根源” ，用一份就会少一分，特别是对农民来说，土8地更是农民的全部，是农民的命根。然而，随着经济的不断发展和社会的进步，为扩大城市规模、旧城拆迁、开发区建设等，国家可以征收它认为合适的土地，然后用“为公共利益的需要”来说服大众。这种滥用公共利益的行为是伪公共利益的，损害了社会的真正公共利益，导致了严重的社会后果：其一、耕地锐减，大量农民失去土地。据统计，1987 年2001年间，全国非农建设占用耕地 3394.6 万亩，其中 70%以上是征地。此外，还有一些突破指标，违法占地以及擅自卖地的现象，卫星遥感资料表明，违法占地数量达占地总量的 20%50%，有的地方多达80%。 （2）据对 16 个省的调查：2000 年2001 年共征地 246.9 万亩，其中耕地多达 171.4 万亩，失地农民多达 236 万人，大体每征用一亩地就会造成 1.4 人失去土地，照此推算，到 2030 年，我国失地农民将达到 1.1 亿人，其中将有 3500 万人处于无地种、无工作、无最低生活保障金的悲惨境地。 （3）其二、土地闲置较多，被闲置的土地浪费严重。其三、行政机关滥用征地权，滋生了诸多的腐败现象。由于这些问题的出现，也激起了更为尖锐的社会矛盾，据国土资源部统计资料显示：2002 年群众反映的征地纠纷，违法占地问题，呈每年不断上涨的趋势。而地方法院每年受理因土地征收引起的纠纷案件更是大得惊人，因征收土地而拆迁引发的社会混乱现象更是屡见不鲜。引发这些想象的原因，正如我国有学者指出“社会上的强力集9团控制着舆论，他们解释着什么是公共利益，他们往往把自己的价值判断说成是代表整个社会。 ”（4）实践中，我国大量存在为了追求商业利益目的而征收土地的现象，政府成为名副其实的暴利工具。（二） 土地补偿不合理，农民利益得不到保护根据有关学者估算，从 1952 年到 2002 年，农民向社会无偿贡献的土地收益为 51535 亿元。相当于无偿放弃了价值 26 万亿的土地财产权（按照目前的银行利率 3%计算） 。但从有关数字看，自从实现土地征收补偿以来，国家累计支付的土地征用费不超过 1000 亿元。（5）农民集体土地被大量的征收，直接享受利益的是用地单位和地方政府作为直接利益关系人的农民根本不能享受到其中的利益，甚至在补偿方面都远远不够，公共利益的共享性遭到严重破坏：其一、农民的民主权益受损，被征地农民的知情权、参与权、监督权缺失。在农村，民主议事机制不健全，农民对土地被征收以及补偿事宜的知情及参与权往往被村干部甚至是相关工作人员所“代表” ，民主议事规则不透明，集体经济组织财务不公开，村民无法行使监督权，补偿款被贪污、截留、挪用、私分的现象严重。其二、农民的收益权受损。这主要表现为征地补偿标准不合理，我国现行征地补偿制度是采用计划经济制度下形成的“产值倍数法”计算标准，这种补偿标准既不是按照土地价格，也不是根据土地使用租金，还不能体现余地的潜在的收益和利用价值，单纯以土地原10用途和前三年内的经济产出平均率计算，导致农村土地被征收后农民仅能获得土地补偿款的 10%左右，而且土地征收的补偿款分配不合理，据调查，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益最高可达 49:1， （6）未利用地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益最高可达 197:1， （7）与政府取得的土地出让收益相比，农民得到的征地补偿款仅为冰山一角，有的连最基本的生活都难以得到保障。造成这一切的原因，主要是因为政府职能错位，补偿标准授权不当。在征地补偿实施中，政府既是土地管理者、又是征地决策者、土地使用者、规则制定者、纠纷裁决者，国土资源部门作为同级人民政府的下属职能部门，对于征收土地的行为无法真正实施监督，对政府不合法、不合理的行为难以查处；比如，有些地方先以公共利益为目的低价征地，然后擅自变更土地用途为经营性用地进行房地产开发，从中赚取低价公共利益行征地带来的巨大利润差额。 土地管理法在土地补偿费及安置补偿补助费等方面坐了，规定，在其他补偿事宜方面则下放权力，授权省、自治区、直辖市制定具体的补偿标准。然而实践中，一些省、自治区、直辖市往往再授权下级单位制定补偿标准，导致征地补偿工作由无权制定标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知的方式处分农民集体所有的财产。这样做，一方面导致补偿标准不统一、不公平。另一方面，授权层级越多，补偿标准越低，最终侵害的是农民的权益。11四、 相关意见及建议综上所述，笔者提出如下关于我国土地征收中公共利益确定及解决存在问题的建议。（一） 、尽可能的将适合我国国情的公共利益在立法中列举出来。可将公共利益限制在国防、国家机构建设以及能源、交通、通讯、科技、教育、学术、文化、体育、医疗卫生等设施建设，国家、地方重点工程建设，城市市政工程和环保工程建设等等。如果商业企业可使一般公众直接受益，具有服务于公众的特点，也可以认定为公共利益。另外，设立一个概括性条款,将立法时无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项包括在内；再设立一个排除条款,即明确排除哪些事项不属于公共利益的范围，一般的商业性开发，如高尔夫球场、大学城等事项应排除在外。同时，公共利益的确定原则应该在立法中体现出来，方便实务操作。设立认定公共利益的方法和程序。因为什么行为最终对社会共同体全体成员或大多数成员有利,公权力主体即使想追求公共利益，却也往往难于在行为前准确判断,但社会共同体每个成员对相应行为是否符合自己的利益则比较容易判断。因此,公权力主体在实施公权力行为前,先通过一定方式、途径(如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等) 征求和听取相应社会共同体的意见, 由公共利益的主人自己来判断和认定相应公权力行为是不是符合自己的利益,也许是发现和识别公共利益的最好的方法和程序。12（二） 、完善土地征收的补偿制度。对公共利益的恣意解释，随意滥用国家公权力，究其原因，是因为其背后存在着巨大的利益。而现如今补偿制度的不明晰与标准过低，是导致利益巨大、公共利益被广泛侵犯的重要原因之一。因此，我们应该完善土地征收的补偿制度，以尽可能