第二章财政管理与预算会计

预算会计Budgetary Accounting北方工业大学 于国旺目 录预算会计总论第一章财政管理与预算会计第二章财政总预算会计第三章行政单位会计第四章事业单位会计第五章预算会计的未来第六章第二章 财政管理与预算会计本章 主要 介绍 了 我国 财政管理改革的重要措施及其对预算会计核算的影响问题。通过学习，学生应当理解财政管理改革的核心概念、基本内容和管理要求，掌握预算会计为核算和反映新业务、新情况而进行的调整变化。第一节 预算管理制度与预算会计一、部门预算二、政府收支分类三、预算外资金管理四、财政拨款结转结余资金管理五 、预算管理制度对预算会计的影响一、部门预算（一）部 门预 算的概念 部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，即政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，并经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划 。 部门预算是指一个部门编制一本预算，并通过该预算全面反映本部门的各项收支。其中，各政府部门由本部门机关和所属单位构成。一、部门预算（一）部 门预 算的概念 为 适应市场经济发展和政府职能转变，进一步加强财政支出管理，提升预算规范性和约束力，提高财政支出效益，我国财政部借鉴国际通行做法，结合我国财政支出改革实践，按照 “ 积极探索、稳步推进 ” 的原则，实施了部门预算改革。 我国部门预算改革是一个渐进的过程，经历了从改变预算编制形式向改变预算编制方法及预算编制内容的过程，从行政单位到事业单位的改革，从 “ 重分配 ” 向 “ 重管理 ” 转变的过程。通过改革，我国建立起新的预算管理和分配机制，增强了预算的计划性、严肃性和约束力，进一步提高了财政管理水平。一、部门预算（二）部 门预 算的 特点 编制 范围更 全面 。 部门 预算的编制主体是部门，部门要对编报的部门预算负责 。部门本级及其所有下属单位都应当编入部门预算。部门 预算涵盖了本部门所有的收入和支出，体现了 “ 大收入、大支出 ” 的综合预算原则。而且，部门本级及其所属单位的所有收支要按照有关政策规定，细化到具体的预算类型和相应的政府收支分类科目。 编制 内容更 系统 。 部门预算将 本部门的各项财政资金、部门本级及其所属单位的全部收支纳入预算编制 。部门 预算将一个部门所有的收入和支出按规定的格式和标准统一汇总编入一本预算，能够全面反映该部门各项资金的来源和使用等情况。 编制程序 更 规范 。 从 编制程序看，部门预算是汇总预算，是通过基层预算单位编制，并逐级审核汇总形成的 。部门 预算可以实现预算编制的程序化、规范化和制度化，提高预算编制的准确性，避免传统代编预算的 随意性。二、政府收支分类（一）政府收支分 类 的概念 政府收支分类是指按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动 。 建立 一套完整规范的政府收支分类体系，一是有利于全面、准确、清晰地反映市场经济条件下的政府收支活动，更好地编制和执行预算，合理把握财政调控力度，进一步优化支出结构，提高财政运行效率；二是有利于继续深化公共财政改革，加强公共财政管理体制建设，提高财政透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败；三是有利于建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系，不断推进国际合作与交流 。二、政府收支分类（一）政府收支分 类 的概念 为满足财政预算管理的实际需要，并根据相关文件的规定，财政部目前每年都对政府收支分类科目进行修订和补充 。 政府 收支分类改革遵循公开透明、符合国情和便于操作的基本原则，以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系为目标，主要从以下三方面进行 ： 对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入 。 建立 支出功能分类体系，更清晰地反映政府各项职能活动 。 建立 支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。通过改革，政府收支分类范围进一步扩大，形成了完整的政府收支概念 。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 1收入分类 收入分类是指将各类政府收入按其性质进行归类和层次划分，以便全面、准确、明细地反映政府收入的总量、结构及来源情况，包括纳入预算管理的收入、预算外收入、社会保险基金收入等应当属于政府收入范畴的各项收入 。 收入 分类按照科学标准和国际通行做法，将政府收入划分为类、款、项、目四级科目。各级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求 。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 1收入分类 “ 收入分类科目 ” 中的类、款两级科目具体设置情况如下： （ 1）税收 收入 ： 分设 20款。 （ 2）社会保险基金 收入 ： 分设 9款。 （ 3）非税收 入 ： 分设 7款。 （ 4）贷款转贷回收本金 收入 ： 分设 4款。 （ 5）债务 收入 ： 分设 2款。 （ 6）转移性 收入 ： 分设 10款 。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 2支出功能分类 支出功能分类是指按政府主要职能活动对政府支出进行的划分，以反映政府各项职能活动支出的总量、结构和方向 ，从而 有效地进行总量控制和结构调整。 根据政府职能活动情况和国际通行做法，支出功能分类将政府支出划分为类、款、项三级科目。其中，类级科目反映政府主要职能；款级科目反映政府履行某项职能所要从事的主要活动；项级科目反映某项活动下的具体事项。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 2支出功能分类 “ 支出功能分类 科目 ” 中的类、款两级科目的 具体设置 情况如下： （ 1）一般公共 服务 ： 分设 29款。 （ 2） 外交 ： 分设 8款。 （ 3） 国防 ： 分设 7款。 （ 4）公共 安全 ： 分设 11款。 （ 5） 教育 ： 分设 12款。 （ 6） 科学技术 ： 分设 12款 。（ 7）文化体育与 传媒 ： 分设 9款。（ 8）社会保障和 就业 ： 分设 22款。（ 9）社会保险基金 支出 ： 分设 10款。（ 10）医疗 卫生 ： 分设 8款。（ 11）节能 环保 ： 分设 18款。（ 12）城乡社区 事务 ： 分设 14款。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 2支出功能分类 （ 13）农林水 事务 ： 分设 18款。 （ 14）交通 运输 ： 分设 15款。 （ 15）资源勘探电力信息等 事务 ： 分设 15款。 （ 16）商业服务业等 事务 ： 分设 6款。 （ 17）金融监管等事务 支出 ： 分设 6款。 （ 18）地震灾后恢复重建 支出 ： 分设 8款。 （ 19）援助其他地区支出 ： 分设 9款。 （ 20）国土资源气象等 事务 ： 分设 6款 。（ 21）住房保障支出 ： 分设 3款。（ 22）粮油物资储备事务 ： 分设 5款。（ 23）预备费 ： 未设款、项级科目。（ 24）国债还本付息支出 ： 分设 14款。（ 25）其他 支出 ： 分设 7款。（ 26）转移性 支出 ： 分设 9款。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 3支出经济分类 支出经济分类是指按经济性质和具体用途对政府支出进行的分类。 在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类侧重说明政府的钱是怎样耗费的 ，对 政府支出活动更为 明细 地 反映 。 两种支出分类方法相互配合，能够形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而更全面、完整、明细地反映政府资金的使用情况，为全方位的政府支出分析创造有利条件 。二、政府收支分类（二）政府收支分 类 的主要内容 3支出经济分类 支出经济分类设类、款两级科目，具体设置情况如下： （ 1）工资福利支出。分设 8款。 （ 2）商品和服务支出。分设 32款。 （ 3）对个人和家庭的补助。分设 14款。 （ 4）对企事业单位的补贴。分设 5款。 （ 5）转移性支出。分设 2款。 （ 6）赠与。分设 2款 。 （ 7）债务利息支出。分设 6款。 （ 8）债务还本支出。分设 2款。（ 9）基本建设支出。分设 10款。（ 10）其他资本性支出。分设 14款。（ 11）贷款转贷及产权参股。分设 7款。（ 12）其他支出。分设 6款 。三、预算外资金管理（一） 预 算外 资 金概念和管理方式 预算 外资金是指 国家机关、 事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。 从管理方式上，预算外资金是国家财政性资金，由财政部门建立统一财政专户， 实行 “ 收支两条线 ” 管理，采用 “ 收支脱钩 ” 的预算管理方式， 改变过去部门和单位自收自支、坐收坐支的管理办法。预算外资金收入上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按预算外资金收支计划，从财政专户中拨付 。 当前， “ 收支两条线 ” 管理改革已经进一步深入，预算外资金财政专户纳入国库单一账户体系，预算外资金收支采用国库集中支付，取消对执收部门和单位 “ 按比例留用 ” 、 “ 按比例返还 ” 等各种收支挂钩办法，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防发生转移、截留资金、私设 “ 小金库 ” 等问题，提高财政资金使用效益 。三、预算外资金管理（一） 预 算外 资 金概念和管理方式三、预算外资金管理（二） 预 算外 资 金 纳 入 预 算管理n 关于加强预算外资金管理的决定从长远发展和整体管理模式上，提出加强预算外资金管理，不是使其规模不断扩大，而是最终要全部纳入预算管理。n 2010年，财政部发布关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知，要求从 2011年 1月 1日起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。为此，各级财政部门应当根据要求，对财政专户内的各项资金逐一进行核查，将原按预算外收入管理的财政资金全部缴入国库，同时按照完善预算体系的要求，区别资金性质分别纳入预算管理：应当统筹安排的统一纳入公共预算管理；具有专款专用性质且不宜纳入公共财政预算的资金纳入政府性基金预算管理。n 从 2011年开始，预算外资金基本取消，财政管理进入全面综合预算管理的新阶段。我国预算管理制度改革取得一项重大成果 。三、预算外资金管理（二） 预 算外 资 金 纳 入 预 算管理 预算外资金纳入预算管理后， 财政 部门要求在编制年度部门预算时应当严格按照有关法律法规的要求，根据本部门职能范围和有关标准，依法合理编制； 预算经 人代会通过，即具有法律效力，在年度预算执行中要严格按预算程序办事，及时足额征收各项收入，科学合理地安排相应支出，不得任意追加和变更预算。 这将改变过去财政资金分散管理、切块存放状态，使各项收支活动成为有机统一的整体 ，增强 预算外资金收支活动透明度，使预算外资金收支全过程处于人大监督之下，切实做到规范管理、依法理财；规范部门和单位履职行为，减少乱收费、乱罚款和乱摊派等不良现象，从源头上治理腐败；进一步提升财政管理科学化精细化水平，推动由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系建设。四、财政拨款结转结余资金管理（一） 财 政 拨 款 结转结 余 资 金的概念 财政拨款结转结余资金是指与各级财政有缴拨款关系的行政单位、事业单位（包括企化管理的事业单位）、社会团体及企业在预算年度内，按照财政部门批复的本部门预算，当年未列支的财政拨款资金。 财政拨款结转资金是指当年预算支出已执行但尚未完成，或因故未执行，下年需要按原用途继续使用的财政拨款资金。 财政拨款结余资金是指预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，或项目无法按预算执行，形成的剩余财政拨款资金。四、财政拨款结转结余资金管理（一） 财 政 拨 款 结转结 余 资 金的概念 按形成时间，财政结转资金分为当年结转资金和累计结转资金，结余资金分为当年结余资金和累计结余资金。 当年结转和当年结余资金是指各级财政当年形成的财政拨款结转和结余资金。 累计结转和累计结余资金是指各级财政截至年底形成的历年累计财政拨款结转和结余资金。四、财政拨款结转结余资金管理（二） 财 政 拨 款 结转结 余 资 金的管理要求 1财政拨款结转资金的管理 财政拨款结转资金包括部门预算基本支出结转资金和项目支出结转资金。其中，基本支出结转资金包括人员经费结转资金和日常公用经费结转资金。 财政拨款结转资金原则上不得调整用途。一般而言，基本支出结转资金结转下年继续使用，用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出。项目支出结转资金结转下年按原用途继续使用。在年度预算执行过程中，各部门和单位确需调整财政拨款结转资金用途的，需报财政部门审批。 各部门和单位在预算执行中由于增人增编需增加基本 支出， 应当首先通过本部门基本支出结转资金安排，并将安排使用情况报财政部门备案。对连续年度安排预算的延续项目，有结转资金的，在编制以后年度预算时，应当根据项目结转资金情况和项目年度资金需求情况，统筹安排财政拨款预算 。四、财政拨款结转结余资金管理（二） 财 政 拨 款 结转结 余 资 金的管理要求 2财政拨款结余资金的管理 各 部门和单位在年度预算执行结束后形成的项目支出结余资金，应当全部统筹用于编制以后年度部门预算，按预算管理的有关规定，用于本部门相关支出。 各部门和单位在编制本部门预算时， 可以统筹 安排使用结余资金。在统筹用于编制以后年度部门预算之前，原则上不得动用。因特殊情况需在预算执行中动用项目支出结余资金安排必需 支出，应报财政部 门审批。 为 加强财政拨款结转结余资金管理，各部门和单位 应对 结转资金和结余资金分别进行明细核算和统计，并与单位会计账表相关数字核对一致。而且，财政部门需要适当采取压缩财政拨款预算总额、调减部门预算等方式，进一步缩减财政拨款结转结余资金规模，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。五 、预算管理制度对预算会计的 影响 总体 上 ， 预算管理制度目前尚未改变财政管理的基本流程和管理模式，也基本没有改变预算平衡口径以及 财政资金 （ 包括 公共财政预算资金、政府性基金、财政专户管理资金、社会保险基金）分别管理的方式。各级财政应当继续向各级人大报送公共财政预算、基金预算、债务预算和国有资本经营预算收支情况，财政、国库、税务部门以及各预算单位继续按现行财政资金管理方式和预算编报程序编制预算、组织预算执行。因此，预算管理制度基本上不改变原有预算会计总账科目的设置，但作为一项配套改革措施， 除财政 总预算会计核算内容有所调整外，主要在于适当调整预算会计收入、支出和净资产类会计科目各级明细账的设置。五 、预算管理制度对预算会计的 影响（一） 财 政 总预 算会 计 核算的 调 整 变 化 1会计核算内容的调整变化 增设 收入类 “ 财政专户管理资金收入 ” 科目、支出类 “ 财政专户管理资金支出 ” 科目和净资产类 “ 财政专户管理资金结余 ”科目。 “ 其他财政存款 ” 科目的具体核算内容增加 “ 未纳入预算并实行财政专户管理的资金存款 ” 。 原 预算外资金财政专户会计科目的核算事项，应当结合具体预算管理方式，使用调整后的财政总预算会计科目进行核算。 增设 有关会计报表，包括财政专户管理资金分部门收支情况表和财政专户管理资金分科目收支情况表 。五 、预算管理制度对预算会计的 影响（一） 财 政 总预 算会 计 核算的 调 整 变 化 2会计科目明细账设置的调整 财政总预算会计制度制定颁布于 1997年，并要求按国家预算收支科目设置明细科目，对一般预算和基金预算收支出进行明细核算。预算管理制度对政府收支进行了重新划分，为反映一级政府预算收支执行情况，需要财政总预算会计对收入类和支出类会计科目原有的明细账设置进行调整。 财政部制定发布的政府收支分类科目一般以附录形式列示公共财政预算收支科目、政府性基金预算收支科目以及国有资本经营预算收支科目。这不仅反映了财政总预算会计收入类和支出类总账科目核算的具体内容，而且也是财政总预算会计设置明细科目、进行明细核算的基本依据，以更好地反映政府预算执行过程及结果情况。五 、预算管理制度对预算会计