制定完善法规 正确行使行政处罚权.docx

制定完善法规 正确行使行政处罚权 XX 市人民政府于 XX 年 8 月 15 日颁布了XX 市城市管理相 对集中行政处罚权试行办法，自 XX 年 9 月 15 日起实施。 相对集中行政处罚权是深化城管体制改革、提高城市管理 水平的重大举措，也是市委、市政府交给执法部门光荣而 艰巨的任务，该办法实施以来，市行政执法支队及各区行 政执法大队依照办法开展了大量的工作，取得了明显成效。 然而在工作中，我们也发现由于该办法中部分条例规定的 执法范围、职责不明确，甚至无法可依，导致出现执法盲 区及执法难作为的状况。主要表现在以下四个方面： 一、XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法 第三章中“对违法建筑物、构筑物逾期不拆除的，经市、 区人民政府批准，由执法局组织强制拆除”的规定无法可 依 首先，中华人民共和国行政处罚法明确规定： “行政机关对当事人实施行政处罚必须遵循的法定程序， 对当事人逾期不履行行政处罚权决定的，由作出行政处罚 决定的行政机关申请人民法院强制执行”。该法律第三条 第二款还规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的， 行政处罚无效。”其次，中华人民共和国城市规划法 第四十二条规定：“当事人对行政处罚决定不服的逾 期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定 的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制施行”。以 上法律明确规定行政机关没有强制执行权。XX 市城市管 理相对集中行政处罚权试行办法作为政府令只是规章， 其制定的前提是不得与国家法律、法规相抵触，因此其规 定的行政执法局强制拆除当事人的违法建筑无法可依。建 议修改为：“逾期不拆除的，经市、区人民政府批准， 由行政执法局依照法定程序和有关法律、法规的规定，申 请人民法院强制执行。” 二、XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法 第十五条关于违法行为人承担拆除违法建筑的费用的规定 无法可依 XXX 区城建监察队伍自 1984 年成立以来，依法拆除了 上百万平方米违章建筑，但从未向违建人收缴过拆除费用。 即使在给当事人的自拆通知书上注明其应承担的费用，实 际工作中仍无法操作。一是XX 市城市管理相对集中行政 处罚权试行办法第二章第十三条规定：“省人民政 府所在地的市人民政府的规章可以在法律、法规规定 的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规 定。” 而要求违法行为人承担拆除违法建筑的费用的规定 不在有关法律的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围 内，因此XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法 没有法律依据；二是城市规划法第四十条明确规定： 影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县以上地方人民 政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。因 此收缴拆除费用显然是缺乏法律依据的。XX 市城市管理 相对集中行政处罚权试行办法第十五条的规定在行政执 法实践中是很难操作到位的。即使申请人民法院强制执行， 法院依照什么法律、法规追缴拆除费用呢？ 三、XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法 第二条所确定的适用范围不够明确，容易造成执法管理上 的“盲区” XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法第二 条规定：“本办法适用于 XX 城区范围。”XXX 区地处城郊 结合部，至今仍有很多集体土地，那里的人们仍不同程度 的保留着自给自足的生产方式，对农村集体土地上的建设 行为，适用的法律依据仍为江苏省村庄和集镇规划管理 条例。随着乡、镇改为街道办事处以后，原乡、镇依照 上述条例享有的行政执法权因改为街道后而丧失。区城建 监察大队合并到行政执法局以后，按照规定只能在“城区 范围”执法，这就使农村地区成为行政执法管理的“盲区” 。近年来，农村违法建设屡禁不止，特别是有不少村民小 组和村委会，擅自将集体所有土地出租给外来人员、私营 业主建居住房、出租房、营业用房、办公用房和厂房。一 些建房人受河西地区征地拆迁获得补偿的影响，纷纷抢建 房屋建筑，以求在今后的拆迁中获得高额补偿，并非实际 利用所建房屋发展生产。因此，这些房屋大多是未经规划 和用地许可、没有正规建筑设计、由无施工资质的土建队 伍偷工减料所建的简易房，建设过程中履出工伤事故，工 程质量根本没有保障。如果让这些地方成为城市规划建设 管理执法工作的盲区，后果将不堪设想。 建议将XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法 第二条改为“本办法适用于 XX 市鼓楼区、玄武区、白下区、 建邺区、秦淮区、下关区、栖霞区和 XXX 区范围。” 四、XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行办法 第十五条关于个人建设的所有建筑物、构筑物的规定不够 明确，出现多头执法现象 所谓“个人建设的所有建筑物、构筑物”，其本意应 该是指个人私自建设的 200 平方米以下的砖混结构、简易 的各类建筑物和构筑物，但按照字面含义理解，只要是个 人建设的任何建筑物、构筑物，包括由个人出资建设的几 千平方米，甚至上万平方米的厂房、办公楼、住宅房、桥 梁等各类建筑物、构筑物，无论多大面积和什么结构，都 属于行政执法局的执法管理范围。 根据XX 市城市规划条例的有关规定，区建设局只 能审批发放居民和农民 200 平方米以下、二层以下的建筑 物、构筑物的建设工程规划许可证，但查处和拆除违法建 筑的面积、结构和层次等，XX 市城市规划条例实施细 则等法规和规章也没有明确规定。长期以来，市规划局所 属市规划监察大队，与全市各区的城建监察大队，在查处 200 平方米以上的违法建筑时，经常发生两个部门先后处罚 同一个违法建设单位或个人的现象，致使当事人要到市、 区两个单位接受调查或处理。根据行政处罚法第二十 四条的规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两 次以上罚款的行政处罚。”因此，为了避免执法过程中多 头执法现象的发生，应当在制定有关法规时，明确执法部 门的执法权限。建议将XX 市城市管理相对集中行政处罚 权试行办法所称“个人建设的所有建筑物、构筑物”修 改为“个人建设的二层以下各类建筑物、构筑物。” 关于正确行使相对集中行政处罚权的几点建议： 1、修改完善XX 市城市管理相对集中行政处罚权试行 办法的有关规定，并提交人大常委会批准，成为行政执 法局可以依据的法规。 2、进一步明确行政执法主体。 多年来，市城建监察支队及各区城建监察大队，依据 建筑法、招投标法和建设工程质量管理条例 等法律法规，对无施工许可、无资质、未招投标和未办理 建筑安装和装饰装修工程质量监督检验等违法行为，及时 责令其整改或给予处罚，有效维护了建筑市场持续健康发 展。区城建监察大队合并到行政执法局以后，建设系统将 失去专门的行政执法队伍，而XX 市城市管理相对集中行 政处罚权试行办法又没有授予行政执法局相应的执法权， 如果发生建筑工程质量方面的问题，又无人及时制止，后 果不堪设想。既然建设系统不能保留行政执法专业队伍， 就应当以法规的形式明确这方面的行政执法主体为行政执 法局。 3、合理设置组织机构。 市行政执法局可设立建设规划管理处和市容管理处， 并在市行政执法支队内设市建设规划管理行政执法直属大 队和市容管理行政执法直属大队，由市城建监察支队和原 市容监察支队的人员组建成立。 区行政执法局可以设立建设规划管理科和市容管理科， 并在区行政执法大队内设立建筑管理中队、规划管理中队、 市政管理中队和园林绿化管理中队、市容管理中队。 4、加强对行政执法人员的教育培训。 在加强思想作风培训的基础上，重点突出实际执法能 力的培训，尤其是成立综合执法部门以后，为避免因单位 变化和人员调整而造成混乱和疏漏，原城建监察大队和原 市容监察大队人员，对行政处罚过程中的办案经验及暴露 出的问题，应经常开展交流