加强我国社会保障体系建设.docx

加强我国社会保障体系建设 改革开放 30 年以来，经过不断探索，我国形成了以社会保 险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保 障、社会慈善事业在内的社会保障制度框架。目前，我国 的社会保障制度总体运行平稳，覆盖范围不断扩大，待遇 水平稳步提高，各种社会化管理服务体系已初步建立。党 的十七大明确提出，到 2020 年，要基本建立覆盖城乡居民 的社会保障体系。在不到 12 年的时间里，在超过 13 亿人 口的发展中大国实现上述目标，意义重大，任务艰巨，时 间紧迫。需要我们针对当前我国社会保障存在的新情况新 问题，根据具体国情，扎实推进社会保障体系建设。 一、我国社会保障体系建设面临的新情况新问题 当前，我国正进入全面建设小康社会的新阶段，社会 保障体系建设面临诸多新要求和新挑战，主要表现在 5 个 方面： 1工业化进程加快，对社会保障形成空前压力。 我国当前已进入工业化中期阶段，产业结构深度调整， 社会结构和利益格局发生变化，社会风险加大，公众利益 诉求趋于多元化，对社会保障水平和公平性提出了更高要 求。一是目前还没有被社会保障制度覆盖的各类群体诉求 增加，新老问题交错，解决体制转轨遗留问题的任务更加 急迫。比如，仍有一部分关闭破产企业的退休人员没有基 本医疗保障，小集体企业职工和“原家属工”普遍游离在 养老保险制度之外等，有些已成为诱发社会不稳定的因素。 二是已经有了基本保障的群体，由于待遇差别而产生的攀 比现象日趋普遍，调整难度加大。比较突出的是企业高级 技术人员与事业单位同类人员的退休待遇落差较大，而事 业单位又坚持以公务员的退休标准为比照；社会低收入群 体“要社保不要低保”的呼声也很强烈。往往是解决一个 问题，引发一片攀比。三是公众对社会保障管理服务的方 式和效率提出了新的要求。如大量出现异地养老、异地就 医，群众强烈要求改善公共服务方式，提高服务效率。 2城乡结构急剧变化，农村社会保障问题凸显。 XX 年末，我国城镇化率已达 45.68%，比改革开放初期 提高了一倍多，在未来几年内很可能出现城镇人口多于农 村人口的拐点；到 2020 年城镇化率有可能达到 60%。但目 前对大量在城乡流动的农民工还缺乏适合其特点的政策安 排，特别是需要长期积累的养老保险，大多数人没参保， 少数参保的也普遍在春节回乡时退保。主要原因是现行缴 费标准较高，企业感到难以承受；又由于社会保险权益无 法跨地区转移、接续、累计，农民工担心流动就业后拿不 到养老金。我国城乡二元结构和地区发展不平衡现状是历 史形成的，在相当长一个时期内不会完全改变。如何既体 现公平性，又适应城乡、区域发展的差异性，是加快推进 覆盖城乡的社会保障体系建设过程中需要破解的一个难题。 3人口老龄化来势迅猛，社会保障长期资金平衡压力 巨大。 人口老龄化是 21 世纪全球性难题，我国面临的形势更 为严峻。XX 年末，我国 60 岁以上人口近 1.6 亿人，占总人 口的 12%，而且每年以 0.4%以上的速度增长。由于人口基 数大，预计我国在本世纪 30 年代进入老龄化高峰后，将高 位保持 30 年至 40 年时间。人口老龄化对养老保险和医疗 保险影响重大。经验数据表明，老年人的平均医疗费是中 青年的 3 倍以上。长此下去，必然导致社会保险基金“生 之者寡，食之者众”的局面，收支缺口逐步扩大，制度运 行隐藏着重大危机。 4就业方式多样化快速发展，社会保障管理水平和服 务能力不能适应。 随着市场经济的发展，人们在城乡、地区、行业间的 流动性日益增强。而现行的社会保险管理受财政“分灶吃 饭”体制制约，地域分割，分散管理，资金结存苦乐不均， 不符合“大数法则”，难以发挥大范围共济和防范风险的 功能。同时，由于跨地区调度资金和转接社保关系困难， 阻碍了劳动力的合理流动。市场化带来就业方式的多样化， 灵活就业群体的数量和比例呈明显上升趋势，其主要特征 是劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入四个“不确 定”，导致参加社会保险比较困难。传统社会保障管理是 以稳定就业群体为对象、以用人单位为依托的，如今要面 对数以亿计、时常变动的参保个人，还要保证终生准确记 录和结算、支付，现有管理服务能力明显不足。 5经济全球化对我国影响加深，社会保障面临多重挑 战。 经济全球化为我国经济发展提供了机遇，扩大了国际 市场，增加了就业和社会保险的参保人数和基金征缴收入； 同时也对我国社会保障的稳定性、可靠性带来现实冲击和 潜在风险。主要表现在：一是我国社会保障处在快速发展 期，覆盖面的扩大和保障水平的提高，带动企业人工成本 逐步走高是必然趋势，在资本和商品高度自由流动的背景 下，这会在一定程度上影响国外投资流入和我国出口产品 的竞争力。二是我国经济的外贸依存度很高，国际经济的 周期性波动、汇率的变化都可能导致国内一批企业、特别 是中小企业停产关闭，从而造成社会保障压力。三是我国 社会保障基金将会更大规模地进入资本市场寻求保值增值， 在出现国际金融危机时，势必增大社会保障基金的投资风 险。在全球化背景下，我们已经不可能仅在本国范围内考 虑社会保障制度建设问题。 二、社会保障体系建设要增强公平性 加快我国社会保障体系建设，需要坚持从基本国情出 发，与经济社会发展要求和水平相适应。要坚持公平与效 率相结合、权利与义务相对应的原则，并根据经济社会发 展，不断提高待遇水平，适当缩小待遇差距，让全体人民 共享社会经济发展成果。 1尽快弥补老年保障的制度缺失。 我国的基本医疗保障和城乡居民低保制度，目前已规 定覆盖城乡全体居民。但老年保障方面，还有农民、农民 工和城乡无保障老人三个群体，无法纳入现行的社会保险 制度。没有制度保障，是最突出的不公平。为此，需要加 强制度建设或作出相应政策安排，编织出一张更加严密的 社会保障网。 建立农村居民养老保险制度。中央已经决定建立新型 农村养老保险制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴 相结合的筹资模式。应抓紧启动试点，总结经验，逐步推 广。这里最关键的问题，是要吸取新型农村合作医疗的成 功经验，各级政府投入资金支持，调动广大农民参保的积 极性。 制定实施农民工参加养老保险的办法。考虑到目前农 民工收入普遍较低、就业流动性强，并有一部分返乡养老， 可以适当降低缴费比例，通过全国信息联网和发给社会保 障卡来实现跨地区累计权益，达到规定条件的可以与城镇 企业职工一样按月领取基本养老金，也可转回农村的新型 农保制度。 对城乡无保障老人实行老年补贴制度。目前，城乡无 养老保障老年人约有 1 亿人，他们的生活贫困问题越来越 突出。XX、上海等 10 多个城市针对这一情况已经建立了由 地方政府出资，按月发放养老补贴的制度，取得了很好的 社会效果，可以在有条件的地区推广。在此基础上，可考 虑逐步建立由中央政府主导的全国老年补贴制度。 2扩大各项社会保障制度覆盖面，努力做到应保尽保。 已经有了制度安排的社会保障项目，要不断扩大覆盖 面，将符合条件的人员尽可能纳入制度范围，保障他们的 基本权益。职工医保、城镇居民医保，新型农村合作医疗， 按医改方案要求三年内实现参保率达到 90%以上。当前问题 比较突出的是，城镇职工基本养老保险，规定企业按工资 总额的 20%缴费，这在世界上是比较高的。主要原因是，计 划经济时期没有为退休人员留下必要的积累，同时也与现 行制度覆盖面不广有关。为了保障 5000 多万离退休人员的 养老金发放，不得不从一开始就规定比较高的缴费比例。 但这种高缴费，降低了制度的吸引力，使众多的小企业和 低收入群体力不能及，望而却步。要通过适当降低缴费基 数和费率等措施鼓励和引导私营企业、个体灵活就业人员 参加基本养老保险。这样，既可以扩大覆盖面，改善缴费 者与领取者的比例，又反过来为保持适度较低费率提供支 撑。要采取财政投入、多渠道筹资等方式，积极解决体制 转轨过程中的历史遗留问题，将集体企业和“原家属工” 的养老保障问题、关闭破产企业退休人员医疗保障问题、 “老工伤”人员工伤保险待遇问题，尽可能纳入现行社会 保险体制妥善解决。 3适时启动机关事业单位养老保险制度改革，建立公 平合理的激励约束机制。 现行机关事业单位的退休养老制度，个人不缴费，待 遇主要由政府财政或单位包下来，导致了与企业退休人员 养老待遇差别扩大。应在继续深化企业养老保险制度改革、 进一步提高企业退休人员基本养老金待遇的同时，积极研 究和适时推进机关事业单位养老保险制度改革。可以考虑 采用与企业养老保险制度大体相同的制度设计和筹资结构， 即社会统筹与个人账户相结合。要通过实行“老人老办法、 新人新办法、中人逐步过渡”的措施和建立多层保障，保 证待遇水平不降低。 4逐步提高基本保障整体水平，合理界定各类人员的 待遇差距。 随着经济发展，要有计划、分步骤地提高保障水平， 让人民群众更多地分享社会经济的发展成果。在提高整体 水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差距，发挥社会 保障调节社会分配的功能。对企业与机关事业单位同类退 休人员待遇落差问题，要通过政策调整控制待遇差距的进 一步扩大。同时，还要逐步缩小职工医保、居民医保和新 型农村合作医疗 3 套医疗保险制度在报销比例方面的差距。 三、加强社会保障制度对人口流动的适应性 人口的流动性不断增强是我国在发展社会主义市场经 济中必然出现的现象，我国的社会保障体系建设需要充分 考虑到这一点。 1提高社会保险统筹层次。养老保险应尽快实现省级 统筹，在大范围分散风险、提高资金使用效率的同时，实 现社会保险权益在省范围内的无障碍转续和累积计算。对 于跨省流动，要制定全国统一的政策，养老保险主要解决 关系转移接续问题，医疗保险主要解决异地就医费用结算 问题。在此基础上，实施基础养老金全国统筹，通过进一 步划分中央与地方的责任，形成基础养老金由中央负责、 基本养老保险个人账户可以全国流转的格局，从体制机制 上消除影响劳动力合理流动的障碍。基本医疗保险、失业 保险、工伤保险等也要逐步实现地市级统筹、省级调剂， 有条件的地区要向省级统筹迈进。 2做好同类制度之间的政策衔接。要注重制度的整体 性设计，以人为本，适应人们的现实需要，而不能让制度 拴死人。城镇职工养老保险和新型农村养老保险制度，虽 然保障水平不同，但如果都采用“基础养老金+个人账户” 的结构，两套制度就能够互通互联，适应劳动者城乡流动； 农村现有的一些特定群体的保障政策，如计划生育对象的 老年补助、村干部和老党员的补贴等，可以在基本养老保 障制度之上附加。基本医疗保险制度，要逐步打通城乡医 疗保险制度的转换路径，保证各类人员在城乡流动时的医 疗保障权益。应鼓励各地根据实际情况，建立统一的城乡 居民医疗保障制度。条件成熟的时候，还可以与城镇职工 基本医疗保险制度进一步整合为统一制度。为了提高社会 保障制度设计和执行的整体性，应结合政府机构改革，进 一步理顺社会保障行政管理体制，整合社会保障管理资源， 减少因部门分治造成的制度裂痕和推诿扯皮，提高运行效 率。 3以信息化为抓手全面提升社会保障管理服务能力。 提升社会保障管理服务能力的根本出路，在于提高信息化 水平。为适应覆盖城乡的社会保障体系建设，要加快建立 标准统一、全国联网的社会保障信息管理系统，并与其他 公共管理系统实现数据共享。通过信息化手段，及时、准 确记录保障对象的缴费和权益，做到“跟踪一生，记录一 生，服务一生，保障一生”。尽早实现每人一张社会保障 卡，全国“一卡通”，让参保人员随时随地可以查询自己 的权益记录，转移就业可以持卡接续，异地就医可以持卡 结算。在加快信息化建设的同时，还需要在机构、队伍、 作风等方面加大投入，强化管理，全面推进社会保障管理 服务体系建设，不断提升执行能力和服务能力，这样才能 为人民群众提供方便、快捷、优质的社会保障服务。 四、不断增强我国社会保障资金支撑能力 保证社会保障的可持续发展，特别是应对老龄化高峰 的挑战，必须不断增强我国社会保障资金支撑能力。 1进一步调整财政支出结构，增加对社会保障的投入。 近年来，我国各级政府特别是中央政府对社会保障的财政 支付力度逐年加大。但是，相对于很多国家，我国社会保 障支出占财政总支出和国内生产总值的比重仍然偏小。可 根据财政收入状况，逐步把社会保障支出比重加大到 20%左 右。同时，可以把各类社会保障收入整合起来，建立单独 的社会保障预算，并不断提高社会保障总支出占国内生产 总值的比重，逐步达到 10左右。 2继续做实养老保险个人账户。我国养老保险实行社 会统筹与个人账户相结合的模式，随着老龄化的加剧，到 2022 年前后，养老保险当期支付就将出现缺口，尔后的几 十年内，缺口逐渐增大，届时财政负担将极为沉重。中央 已经做出逐步做实个人账户的决策，应坚定不移地推进。 目前，全国养老保险统筹基金结余增多，增强了做实个人 账户能力。只有逐步做实个人账户，才能真正实现现收现 付模式向部分积累模式的转变。同时，应继续扩大全国社 会保障基金规模，充实国家战略储备。 3开辟社会保障基金投资渠道。随着养老保险个人账 户的做实以及各项社会保障基金的结余增加，基金安全和 保值增值的问题凸显。即要防止基金被挤占挪用造成的显 性损失，也要避免基金贬值缩水造成的隐性损失。前几年， 全国社会