我国城镇化进程中的社区管理模式研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国城镇化进程中的社区管理模式 研究 城镇化是中国发展的重要方面， 也是促进城乡一体化发展的关键。农村 社区建设与管理是提升城镇化率，实现 城镇化的可行道路。本文在界定社区、 社区管理两个重要概念的基础上，剖析 中国现阶段农村社区发展的现状，阐述 中国城镇化进程中农村社区管理的难点， 并且从管理模式、自主意识以及保障资 源三个视角，探索了中国农村社区管理 的可行建议。 中国论文网 /2/view-12898575.htm 城镇化农村社区社区管理 一、引言 农村社区是基层管理的基石，新 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国成立以来，出台了诸多农村社区管 理政策，且随着经济与民主政治的发展， 农村社区管理越来越重要。新中国成立 以后，为加强对基层社会的管理，中国 政府前后实行了两种基层管理体制：村 民自治管理体制和农村社区管理体制， 均对稳定农村社会，促进农村经济发展 起到了重要的作用。随着经济和政治的 发展变化，政府职能也随之发生改变， 从管理型政府逐步向服务型政府转变。 这也要求基层管理体制向同样的方向发 展。农村社区管理模式因结合自主性和 服务性，在新时期变得越来越重要。 二、重要概念界定 （一）社区 社区作为一个事实存在有悠久的 历史，但是对其内涵的界定却在近代才 提出。最初被社会学家关注，然后进入 政治学和管理学的研究领域。因此，社 区的研究视角较多，概念界定也比较繁 杂，本文将介绍几种典型的概念。 第一种是类型学的观点，认为社 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 区是基于血缘关系、亲属、邻里和朋友 关系的人群组合，体现社区的主要载体 有家庭或家族、乡村或村庄，是凭借和 睦感情、伦理和宗教而建立起来的。 第二种是人类生态学的观点，即 在一定地域内，人口、土地等基本要素 的基础上居民之间形成一种相互依赖的 关系就构成了社区。 第三种从社会体系的视角，认为 社区是一代又一代创造并维持着各种各 样的社会制度与组织。 第四种是综合性的观点。主要是 中国学者的研究视角。费孝通的观点对 本文的研究具有重要的启发，其在社 会学概论一书中，将社区定义为：若 干社会群体（家庭、民族）或社会组织 （机关、团体）聚集在一个地域里，形 成一个在生活上互相关联的大集体。因 而，社区既可以是村子、城市，也可以 是民族或者国家。 本文将采用中国学者对社区的理 解，认为社区必须具备三大特点，组织 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 群体、地域和关系机制。后文将重点研 究社区中的关系机制，即农村社区管理 的模式。 （二）社区管理 当社区出现以后，如何保持稳定 的生存秩序，维护社区内群体的利益成 为了必要，社区管理应运而生。国内外 不同的学者从不同的角度对社区管理的 概念进行阐述，以期全方位地分析社区 管理是什么，以及如何将其完善。从国 外社区管理的发展历程来看，社区管理 的重心在于自治性，如 20 世纪 60 年代， 为了缓解工业化带来了社会问题，英国 政府发动了社区民众广泛参与的“社区 发展工程”。 20 世纪后半叶，北欧国家 纷纷开始地方政府职能改革，社区管理 逐渐成为兴盛。在西方，社区管理的范 畴主要限定在社区范围内，管理主体包 括社区基层的行政组织、社区内的居民 个体和其他组织；社区管理客体为社区 内的一切事务；社区管理的目标是维护 社区秩序，促进社区经济发展和居民生 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 活水平改善。 国内学者也从不同的角度对社区 管理的内涵进行了界定，主要包括历史 发展的角度、管理学的角度、社区管理 主体的角度等。就管理学角度而言，认 为社区管理是在政府及其职能部门的帮 助、指导下，动员和依靠社区各方面的 力量，对社区各项公共事务进行规划、 组织、指挥、控制和协调的过程。 从国内外对社区管理的界定可以 看出，社区管理包括以下几个部分的内 容：管理主体、管理客体、管理目标和 管理机制。本文将采用经典的管理学视 角定义，即认为社区管理是在政府及其 职能部门的帮助、指导下，动员和依靠 社区各方面的力量，对社区各项公共事 务进行规划、组织、指挥、控制和协调 的过程。 三、中国农村社区管理现状 中国农村社区建设与管理的发展 历史源远流长。随着政府对基层管理重 视增加，农村社区建设进入了新的发展 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 阶段。为促进农村社区管理的发展，政 府制定和出台了诸多文件，如 2007 年 印发全国农村社区建设实验县（市、 区）工作实施方案 ，全面启动了农村 社区建设实验工作，首批确定了 304 个 实验县市区；2008 年，将农村社区发展 写入中央文件，定为 2020 年发展重要 目标之一；2013 年中央城镇化工作会议 中提出，适合中国国情的城镇化应包括 “老城区”、 “新城区”和“ 农村新社区” 三个 组成部分， “新型农村社区” 是实现农民 就地城镇化的基石。政策的出台为新时 期农村社区建设与管理提供了指导。下 文将从农村社区建设类型、管理模式两 个方面对现状进行介绍。 （一）中国农村社区建设类型 中国农村社区在建设过程中根据 各地实情，充分发挥人民群众的智慧， 创造出多种类型的建设模式。总体而言， 按照社区管理与行政村管理的地域范围 划分，有以下三种类型：一村一社区、 一村多社区、多村一社区。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 1.一村一社区。顾名思义，即在 一个村委会管辖范围内建设农村社区。 该类型的特点包括：将村委会和社区管 理合二为一，因而组织机构相对统一和 完善，对村委功能的强化和扩充，但是 原有行政管理职能较为固化，影响了社 区管理所需要的新职能的发挥。 2.一村多社区。如某些行政村管 辖区域太大，或者地理位置特殊等，建 设多个社区管理与服务中心。因此，这 类社区的特点是：充分鼓励和发挥农民 的能动性和自主性，极大地促进了农村 民间组织的发育和成长；缺点在于管理 机构分散可能使得协调性较差，村民自 治需要政府给予更多的指导和帮助。 3.多村一社区。是指几个地域临 近的村，选择一个村建设社区管理和服 务机构。这种类型的特点在于：社区管 理与服务中心一定程度上脱离行政管理 职能，更方便开发和发挥基层组织的服 务职能。但是由于与村委会是两套机构， 且管理范围超出一行政村，因此， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 需要村、镇政府机构给予资金、政策等 方面的指导与扶持。 （二）中 国农村社区管理模式 农村社区的管理模式从不同的视 角有不同的划分，如按照管理主体可以 分为行政主导型管理模式、社区合作型 管理模式和自治型管理模式三种。 1.行政主导型管理模式。是指政 府作为社区建设和管理的主体，一般适 用于社区发展的初级阶段，因自治意愿、 能力、资源等不足，需要政府的扶持。 但是从长远来看，因难与行政职能区分， 影响了社区管理的初衷，并非社区管理 模式的发展趋势。 2.社区合作型管理模式。即社区 在政府的指导下自行组建管理机构，选 择管理人员，一般适用于已有发展基础 的社区，能够从村民中选出合适的管理 人员，能够具备一定的能力建设管理组 织，同时具备为管理机构和人员提供资 金、资源的基础。这种模式充分结合了 行政管理与自治管理的优点，是过渡阶 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 段非常好的选择。 3.社区自治型管理模式。几乎完 全由社区力量自行管理，社区所见组织 享有处置内外部事务的权利，如根据国 家政策管理社区内教育、医疗保健、经 济发展等事务。这是经济社会发展到相 当高阶段的选择，此时，村民具备足够 的意识、能力和资源对自身进行科学管 理。 四、农村社区管理体制的缺陷 从文献资料和调研情况而言，中 国农村社区管理多数由行政部门执行， 属于弱自治模式，真正严格按照社区管 理定义，村民共同处理内外部事务，实 行民主监督的社区非常有限。这是导致 社区管理没有在村民中引发共鸣，促进 参与的重要原因。造成这一现状主要有 以下三个方面：服务管理职能无法发挥、 农民自治与民主意识薄弱、缺乏科学适 用的社区管理体制。 （一）服务管理职能无法发挥。 由于农村社区建设是一个新兴事 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 物，且在民众素质相对较低的农村展开， 多数村为方便起见，可能仍由村委会进 行管理。并且，农村社区虽然试图进行 资源整合，发挥管理与服务职能，但是 在村管理中仍保留了原有村落管理的机 构和体系。 （二）农民自治与民主意识薄弱。 村民一般政治民主权利意识薄弱， 缺乏对社区自治管理的热情和能力，对 政府和社会的依赖性较强，习惯于传统 的集权和统一被动管理。同时，对村落 而言，由于血缘关系、人情、道德、自 我保护意识的存在，宗族力量和权威在 社区管理中是一种较大的地方势力。这 导致了一些社区管理权力往往被宗族势 力所控制，无法发挥其作用。 （三）缺乏科学适用的社区管理 体制。 由于国家对于农村社区管理尚处 在探索阶段，无法提供具体的指导，导 致了一方面社区管理与村落行政管理高 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 度重复，无法发挥社区管理积极作用的 局面；另一方面也导致社区管理无法依 据社区管理既定的目标：权利与利益共 享，向前发展。这是影响中国农村社区 建设和管理的根本性问题，也是最为迫 切的问题。 五、城镇化进程中农村社区管理 建议 （一）探索可行的管理模式 管理模式的确定是推动农村社区 科学管理的基础。管理模式界定了社区 管理机构性质、架构；从而也初步明确 了资金来源渠道、民众参与方式，社区 建设的重点与目标等重要内容。 就中国国情与基层管理历史来看， 中国大部分农村社区更适合日本混合型 发展模式。这种模式一方面通过建立新 的管理机构的方式，将行政管理从中剥 离出来，避免行政干预过多影响社区建 设的目标；二是通过强势的政府力量， 指导、监督和协助社区管理按照科学的 方向发展，并为初步发展阶段的社区提 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 供大量的资金，以便开展设施建设、人 才引进、福利改善等关键性工作。 全新社区管理机构的建设可以参 考沈阳模式，集中村委会、有意愿的民 众，以及区域内企业、民间组织等的力 量，组建具有广泛代表性的社区管理委 员会、社区管理职能机构。委员会可由 多方力量组成，用于商议社区内重大事 件的决定，并监督社区智能机构执行效 率，协助筹集社区建设资金。社区管理 职能机构主要由有意愿和能力的村民组 成，只要职责在于具体管理社区内事务， 对接行政管理机构。各地也可以利用本 地特定资源，发展符合本地实际的建设 模式，但是社区建设根本目标在于维护 服务区域内民众利益，促进当地经济社 会可持续发展。 （二）培育民众自主管理意识 从国内外发展模式中可以看出， 在民众自治意识较高的国家，民众通过 组织民间组织，积极自愿参与本地社区 建设工作，为当地社区管理提供了巨大 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 的帮助。而且就中国实际而言，村民自 主管理意识薄弱，导致了人才苦难、资 金缺乏、管理机制探索困难等多个问题。 民众自主意识培育与社区建设是 相辅相成的。一方面可以通过社区建设 激发民众参与公共事务管理的热情，通 过社区建设让民众充分了解自治与自治 的益处；另一方面通过提升民众自主意 识，调动最广泛的力量，极大地促进社 区建设与管理工作。 民众自主意识培育可以通过宣传 与培训的方式进行。通过电视、广播、 宣传单等方式让村民逐步了解自主管理 的好处和方式；在条件成熟的地区，也 可以通过集中式培训的方式，向村民介 绍国家社区管理、民众自主管理政策， 逐步培育自治意识。 （三）确保社区建设的资源 资源是保障社区建设和管理的动 力。从前文分析中可以看出，资金和人 才是阻碍中国农村社区建设的重要因素。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 资金问题可以通过扩充资金渠道的方式 缓解