试论垄断豁免在我国烟草行业中的适用

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 试论垄断豁免在我国烟草行业中的 适用 【摘 要】本文考察了中国烟草 专卖制度的形成发展以及形成的特征， 同时分析了在专卖制度下的烟草产业存 在的垄断现象。在我国现阶段， 烟草 行业应当适用反垄断禁止的豁免制度， 在对垄断豁免制度进行分析的基础上探 讨其在烟草行业中的适用问题。 中国论文网 /5/view-5330821.htm 【关键词】烟草专卖；行政垄断； 豁免制度 一、烟草制度的形成和发展 我国烟草专卖是从北洋政府时期 开始的，至今已有百余年历史。烟草制 度的改革及立法自上个世纪 80 年代开 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 始。1982 年 1 月，中国烟草总公司成立； 1983 年 9 月，国务院发布烟草专卖条 例 ，正式确立了国家烟草专卖制度； 1984 年 1 月，国家烟草专卖局成立； 1991 年 6 月，全国人大常委会通过了 中华人民共和国烟草专卖法 ；1997 年 7 月，国务院发布中华人民共和国 烟草专卖法实施条例 ；2009 年 8 月 27 日第十一届全国人民代表大会常务委员 会第十次会议对关于修改部分法律的 决定进行修正。法律、法规的颁布实 施，进一步巩固和完善了国家烟草专卖 体制。 我国是世界第一烟草大国，中国 现阶段的烟民达到 3 亿多人。我国烟草 行业是政府，尤其是地方政府的财政收 入的重要来源，对社会经济的作用举足 轻重，是我国的支柱性产业。也是行业 高度垄断、政企不分、市场化程度最低 的产业。在市场经济和国际化经营的环 境下，要继续巩固并发展烟草行业在国 民经济中的重要地位。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 二、我国烟草行业垄断的特点 中国烟草产业是一个典型的行政 垄断行业，具有行业性行政垄断和地区 性行政垄断的双重属性。中国烟草企业 均为国有独资形式或国家控股企业，直 接归属国家烟草专卖局系统。换言之， 中国烟草产业的产权集中于国家，为完 全国有化。根据行政垄断程度的衡量标 准，中国烟草产业应属于高度行业行政 垄断产业。高额的烟草利税驱使地方政 府对本地烟草产业过度干预，利用行政 权力封锁本地烟草消费市场、限制和排 斥异地烟草制品进人本地销售，由此导 致的地区分割现象严重影响中国烟草产 业的集中化与规模化水平，造成整个烟 草产业在空间分布上过于分散，所以中 国烟草产业也是地区性行政垄断行业。 烟草财务体制作为我国烟草产业 的行政垄断的制度性梗阻，影响着烟草 行业的市场结构特征与企业行为模式， 而且从根本上决定了中央与地方、烟草 工业与商业的利益分配格局，此外还关 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 系我国烟草控制的进程。烟草产业的地 方保护盛行。地方保护是我国烟草行业 的一个特点。受利益的驱使， 地方政 府尽可能拒绝外地烟的进入，地方烟草 行业则不遗余力地使自产烟在本地区把 国家专卖变成了地方专卖。 三、反垄断法在烟草行业的适用 与豁免 反垄断法的适用豁免是指对于在 形式上符合反垄断法禁止的规定的行为， 由于符合免除责任的规定而从反垄断法 规定的适用中排除。i 反垄断法的豁免 制度是在反垄断法的实践中产生并逐步 发展、完善起来的，与反垄断法主体的 禁止制度相匹配，是反垄断法的一项重 要内容。 反垄断法的适用豁免有两种类型： 行业豁免和行为豁免。行业豁免主要集 中于投资大、回收期限长的行业，即自 然垄断行业。在这些行业进行垄断经营， 能够有效减少重复投资建设的资源浪费， 形成规模优势。行为豁免集中于对某些 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 特殊情况下的责任免除，条件卡特尔、 专门化卡特尔、中小企业卡特尔、合理 化卡特尔。 烟草作为一个单一行业，在我国 财政收入的分量举足轻重，放开管制， 实行完全竞争对目前我国的烟草行业是 致命的打击。对于一个占财政收入相当 大的行业来说，将其视为本国经济稳定 的重要因素并不为过，从这个角度来说， 在现阶段，烟草行业应当适用垄断禁止 的豁免制度。这一制度在烟草专卖中体 现在以下方面。 （一）禁止滥用行政权力，防止 地方保护。在我国出于地方利益保护的 各种保护行为都是滥用行政权力的行为， 应当被禁止。有些地方政府部门只顾局 部利益，不顾国家和集体利益的需要， 在管理活动中滥用行政权力，只考虑自 身利益，采取强化资源配置本地化和保 护本地市场等有悖于市场经济发展的行 政性措施，增加本地区的局部利益，在 一定程度上限制非本地企业生产的商品 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 或提供的服务参与公平竞争的行为。在 立法的层面上也可以进行进一步的规范 来限制行政权力的滥用。但是也要谨慎 使用，因为任何一部法律功能的发挥都 是一个系统的过程，牵一发而动全身， 不能孤立地分析、解决问题。 （二）调整税费关系，规范政府 收入。烟草产业所涉及的税收包括：消 费税、增值税、烟叶税、城建税、企业 所得税等，其中消费税、中央企业所得 税、增值税的 75%属于中央收入；烟叶 税、增值税的 25%、其他的税收来自地 方收入。自从中央财政对地方税实行 “基数固定，增长分层 ”的税收返还政策， 国家所征收的“ 中央税” 实质上是决定地 方从中央得到税收返还额多少的主要依 据，故相对于中央政府，地方争睹追求 烟草税收最大化的动力更为直接。所以 就需要调整税费，在一定程度上控制政 府实施行政垄断。要建立以税收为主、 收费为辅、税费并存的财政收入运行机 制。中央对各级政府及其所属部门越权 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 行为给予制止；对于确实需要保留的收 费项目，国家通过法律法规予以规范， 同时纳入国家预算统一管理；对大量具 有税收性质的基金和收费可以并入国家 预算，提高国家宏观调控能力，在一定 程度上铲除政府机关腐败的经济根源。 （三）在一定程度上保持行业垄 断。烟草专卖对控制烟草制品供应、保 证产品质量、确保财政收入起到了不容 忽视的作用。中国烟草行业与电信、金 融不一样，属于特殊的国家垄断行业。 烟草消费属于嗜好性消费，并不是基础 性消费，国家为保护消费者的健康权益， 对烟草实行“ 寓禁于征” 的政策，对其课 以高税。ii 烟草专卖局为此做了工作部 署，摆脱了纯粹的利益导向，通过严格 管理保障公众健康、实现公共利益。因 此，对烟草行业的行政管理是必要的。 对特殊产品给予严格的管制是很有必要 的，但是否必须用烟草专卖这种行政垄 断方式进行？烟草属于嗜好品，人们对 烟草的消费在一定程度上具有一定的依 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 赖性，但它不是必需品，相对于食物而 言不是很重要。而在我们国家却没有对 食品行业进行专卖，而是通过法律、监 管实现该行业的发展。烟草业在一定长 度上也同样可以按照这样发展。 （四）加大政企分离改革力度。 现阶段政企不分的问题仍然存在，一些 政府部门既行使政府的行政管理职能， 又直接参与营利性的生产经营性活动。 利用其“一套班子、两块牌子” 的特殊身 份或在市场中已经具有的独占地位，实 行行业垄断。所以，要加大烟草行业政 企分开改革的力度，理顺烟草企业的产 权关系。将作为政府行为的专卖职能与 作为企业行为的专营活动分开。政府部 门承担专卖管理职能，烟草企业独立负 责烟草专营。同时也要处理好中央与地 方的关系，因为虽然烟草企业是中央企 业，但是与地方的利益密不可分。 （五）行政执法保障制度的适用。 各级市场监督行政执法部门要将整治地 方保护、地区封锁列入当前整顿和规范 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 市场经济秩序工作的重点。依法严厉查 处人为设置“ 壁垒” 扰乱市场经济秩序的 违法行为。要建立行政执法监督机制， 在坚持自我监督、上级监督、群众监督 和媒体监督的同时，进一步加强法律监 督，保证行政执法行为的公平公正。 四、结语 随着我国市场经济的日益完善， 对管制与竞争的讨论将不断深入，必然 会衍生出许多与转轨时期的经济制度不 协调、甚至冲突的问题。问题的暴露从 另一方面肯定了我们的进步，如烟草专 卖制度。反垄断法适于市场经济，在这 种趋势下， 渐进性的改革对产业的发