乡镇卫生监督体系构建及运行机制

乡村卫生监督网络构建及运行模式的调研报告 张新若 邯郸市卫生监督所 河北 邯郸 056008 摘要 我国人口众多，经济发展水平低，城乡发展差距大，乡村是我国卫生发展最薄弱的环 节。乡村卫生监督工作相对滞后，职业、医疗、传染病等监管几乎处于空白状态，食品、公共场 所、饮用水等多数未经许可，卫生基础设施简陋，生产经营环境不符合卫生要求，不断出现生产 经营假冒伪劣健康相关产品及食物中毒事件的发生。构建乡村卫生监督网络，探索行之有效的运 行模式，尽快改变我国乡村卫生监督管理的失控现状。 关键词 乡村； 卫生监督； 网络构建； 运行模式 乡村公共卫生工作已经纳入我国医药卫生体制改革的重点，它关系到保护乡村生产力、振兴 乡村经济、促进社会发展和稳定的大局。从我市乡村卫生监督管理的现状来看，职业、医疗、传 染病等监管几乎处于空白状态，食品生产经营单位、公共场所、饮用水等多数未经许可，从业人 员未经健康检查和知识培训，卫生基础设施简陋，生产经营环境不符合卫生要求，不断出现生产 经营假冒伪劣健康相关产品及食物中毒事件的发生。近几年，发生在我国河北的白沟事件、广西 的毒酒事件、安徽的大头娃娃事件等都是历史之鉴。 为使食品卫生法等卫生法律法规在乡村真正得到贯彻落实，解决乡村卫生监督管理工作 面临的问题，针对目前现状，急待探索建立行之有效的卫生监督网络及运行模式。 1、建立乡村卫生监督网络是卫生监督体系的需要，是保障广大乡村人群健康和安全的需 要， 有效的扩展监督覆盖面，实现横向到边，纵向到底 1、1 占我国人口 80%的乡村，是卫生安全的重点保护人群。具有 963.5 万人口的邯郸市， 有 266 个乡镇， 5549 个行政村，乡村人口占据近 770 万。在这个庞大的群体与环境中，各种卫 生法律法规还没有做到真正地贯彻落实，卫生监督管理还处在一定范围的失控甚至空白状态，也 是全国乡村地区面临的普遍问题，是个比较严重和可怕的局面。 1、2 建立健全卫生监督体系，重点是基层卫生监督网络的构建。现行的卫生监督体系受 多种因素的制约，很不适应社会的发展和当前形势的要求，理顺体制是解决乡村卫生监督管理的 关键，建立乡村卫生监督网络，明确职责，解决谁来管的问题。 1、3 县级卫生监督机构目前受人、财、物的限制，难以覆盖乡村的卫生监督工作，根据 我市磁县试点经验，把县辖行政区域划分为几个区片，每片选择居中的乡镇设立分所，作为县级 卫生监督机构的派驻机构，形成乡村卫生监督网络，实现卫生监督工作纵向到底，横向到边。 2、建立人、财、物的保障机制，努力争取政策和财政的支持，才能实现乡村卫生监督工 作的正常运转 2、1 根据工作量在每个派驻机构设 3-5 名卫生监督员，可采取公开招聘和监督员轮换制 上岗。业务培训、任务目标、证件、服装等按县监督机构卫生监督员实施统一管理。工资待遇可 采取基础工资、绩效工资和奖励工资三部分构成，基础工资争取财政列支，其它两项从监督工作 经费中支付。派驻机构负责区片内的日常卫生监督管理工作，包括验收发证、组织从业人员体检 （体检委托给卫生院） 、样品采集（由疾控中心检验） 、突发公共卫生事件的信息报告和初步调查、 现场实施简易处罚等。 2、2 根据乡村卫生监督工作点多、分散、基础差等特性，对派驻机构必须配备专用交通 工具，以便提高工作效率和执法力度，保证工作质量。按一个派驻机构管辖单位平均 100 户测算， 根据目前的收费项目和标准，年收入 3-5 万元应不成问题，因此，可采取县级卫生监督机构先投 2 入，派驻监督机构使用并列入成本核算。 2、3 对派驻机构要保障一定的业务经费和适当配置办公、日常监督、取证、采样等设备 和工具。先期启动经费在得不到财政支持的情况下会有难度，但如果争取到当地政府给予政策支 持，启动后在两年内就会步入良性循环，同时会取得良好的社会效益和经济效益。 3、建立综合监督和宣传、培训机制，做到人尽其才，物尽其用，通过提高素质，争取社 会支持，提高工作成效 3、1 派驻机构的设立，受编制所限，不可能配备个方面的专业人员，又要面对不同行业 进行监督管理，必须采取综合卫生监督。只有采取多种形式强化业务培训，提高派驻监督人员的 综合业务素质，掌握相关的法律、法规及技术规范，在此基础上，明确任务目标，规范内部管理， 加大监管力度，才能对乡村不同行业实施有效的卫生监督管理。 3、2 目前乡村被监督单位普遍存在卫生知识、法律意识淡薄，甚至不知晓健康检查、卫 生许可、卫生监测等规定，会出现对卫生监督管理难以接受的状况。因此，在完善监督机制的同 时，要加大卫生法制宣传力度，采取多种形式，扩大宣传范围，使乡村家喻户晓，人人皆知，营 造卫生监督良好的社会氛围，促使乡村从业单位或个人顺利纳入监管打下坚实的基础。 3、3 加强对卫生监督相对人和从业人员的培训工作是至关重要的，要采取集中培训，分 类指导，使其知法、懂法、自觉守法，合法生产经营。只有全面提高从业队伍的整体素质，才能 推进乡村卫生监督工作进入法制轨道，步入规范管理，确保乡村广大消费者的身体健康。 4树立长远发展思路，排除短期行为观念，增强责任意识，完善法规体系，促进乡村卫 生监督网络的构建 4、1 由于历史和客观的因素，乡村卫生监督工作相对滞后，存在一定的复杂性和艰巨性， 基础差、素质低，进一步增加难度。但是，加快和完善乡村卫生监督管理是大势所趋，不能受前 期投入的困扰和影响，我们要用发展的眼光，抓住乡村卫生体制改革和政府对乡村卫生加大投入 的机遇，同时构建乡村卫生监督网络，开辟乡村卫生监管市场，争取两个效益。 4、2 多年来，乡村卫生监督工作处于空白状态，已成为假冒伪劣健康相关产品的销售市 场，甚至成为制假售假的源头，导致广大乡村消费者深受其害。因此，加强乡村卫生监督工作， 不仅是净化乡村市场，而且是从源头上把住了市场准入关，利国利民，长效久安，具有重要的现 实意义，同时也是完善卫生监督体系建设的目的所在。 4、3 只有建立和完善乡村卫生监督管理机制，才能对乡村各类健康相关产品的生产经营 者及集市、庙会、聚餐等公共卫生实施监管，才能有效地控制假冒伪劣产品和防止重大中毒事件 的发生，才能使各类卫生法律法规在乡村真正得到贯彻落实。 我国人口众多，经济发展水平低，城乡和区域发展差距大，乡村是我国卫生发展最薄弱的 环节。构建乡村卫生监督网络，探索行之有效的运行模式，尽快改变我国乡村卫生监督管理的失 控现状，是当务之急。乡村卫生监督网络的构建及运行，主要是受机构、人员和经费的困扰，要 解决面临的问题，一是上升到法制，需要法律法规予以明确；二是各级政府的支持，需要出台规 范性文件，给以政策上的支持；三是向人大、政协及全社会呼吁，促进乡村卫生监督网络的构建。 参考文献: 乡村卫生监督改革是一项难度比较高的系统工程。它既要与乡村卫生改革相衔接，又不能迷 失了自身改革的方向；既要考虑到乡村卫生监督的实际需求，又要考虑到财政实际的保障能力。 目前，构建社会主义和谐社会和建设社会主义新乡村的新形势、新任务，对乡村卫生监督改革提 出了更高的要求。 3 乡村卫生监督改革轻装上阵 乡村卫生监督改革应当从建立健全县乡（镇）和村三级卫生监督网络做起，但是，建立健全 三级卫生监督网络并不等于在每一级都必须单独设立一个建制完整的监督机构。如果说，乡村卫 生监督改革有什么优势的话，那就是乡村卫生监督改革没有过重的历史包袱，可以轻装上阵、轻 装前进。虽然，计划经济时代乡村卫生监督网络并非一片空白，但与乡村卫生其他单位不同的是， 乡村卫生监督一直结构松散、依附性强、缺乏独立性、受重视程度不够。这种种弊端，反而在一 定程度上给乡村卫生监督改革卸下了历史包袱，使重起炉灶、构建与新形势和新任务相匹配的乡 村卫生监督网络有一个比较好的内外环境。 笔者认为，乡村卫生监督网络必须是一个既层次分明、权责相符又结构简练、队伍精干、讲 求效率的平台。这个平台，必须以乡村社会经济发展为大背景，以可持续发展为首要考量，以卫 生监督的社会效益最大化为出发点，以保障乡村卫生事业的健康发展和乡村居民的健康权益为宗 旨，以县及县以下“吃饭财政”的实际供给能力为主要后盾，以“外树形象，内强素质”为目标， 以综合执法为手段建设队伍，以县卫生监督所直管、在乡（镇）聘请助理监督员、在村一级聘请 协管员为基础，搭建起完整、干练的卫生监督架构。 “县直管”和“综合执法”各有优势 目前，各地在乡村基层卫生监督的改革实践中，大多采用的是在乡（镇）设立疾控和卫生监 督“二合一”防保站，或者是单独设立卫生监督分所的形式，这两种改革模式有一个共同的问题， 那就是因为县及县以下财政无法全额供给，在很大程度上需要自筹部分经费，因而无法摆脱收费 与监督执法之间的矛盾不收费，则无法生存和发展；收费，则不但影响监督执法的公正性， 而且容易使监督执法偏离正常的轨道，沦落为“创收”的工具。很多地方乡村基层卫生监督改革 之所以中途夭折，一个重要原因就是因为无法破解这一难题。而且，从纯技术的角度看，由于人 员素质不高和技术手段的简陋、落后，防保站和卫生监督分所的监督执法公信力颇受行政相对人 的质疑乃至于诟病。 县卫生监督所直管有助于这一问题的解决。由县卫生监督所一竿子插到底，直接监管到乡 （镇）和村一级，不但有利于乡村基层卫生监督的正常展开，而且能够保持监督的质量和水平； 不但有利于县卫生监督所自身的发展，也有利于减轻县及县以下财政的负担；不但有利于整合乡 村卫生监督资源，也有利于摆脱来自基层的对卫生监督工作的干扰。况且，随着县及县以下交通 事业的飞速发展，以及县卫生监督所自身监督执法车辆的逐步解决，不但应对乡村基层的突发性 公共卫生事件有了可靠的基础设施和交通工具，而且，卫生监督频次也有了可靠的保证，这些， 都为县卫生监督所直管奠定了坚实的基础，提供了可供选择的余地。 综合执法是乡村卫生监督改革的必由之路，是应对突发性公共卫生事件的一柄“利剑”，也 是县卫生监督所监督执法思路的一个大转变。所谓综合执法是将现行的一个监督科室对口监督一 个或几个行业的管理模式，转变为每个监督科室都按一定的行政区划监督管理辖区内所有被监管 机构的一种新的监督执法模式。 “综合执法”与“二网合一” 4 如果说，对地级市及地级市以上的卫生监督机构而言，综合执法只不过是监督执法工作方式 的一个转变而已，那么，对于乡村卫生监督改革，综合执法的意义则要重大很多综合执法关 系到乡村卫生监督的可持续发展，尤其是面对突发性公共卫生事件的时候，综合执法能够最大限 度调动所有的人力、财力和物力，在第一时间迅速作出反应，并在可能的范围内有效控制事态的 扩大和蔓延，为下一步的处置和管控争取时间和空间。此外，综合执法也有利于县卫生监督所加 强自身建设，提高卫生监督员的素质，改善卫生监督队伍的形象，在一个新的起点上，开创乡村 卫生监督工作的新局面。 综合执法的另一个亮点，是乡村基层卫生监督网与药品监管网络的“二网合一”。在乡镇和 村一级，药品监管网络发挥了非常积极而有效的作用特别是活跃在最基层的许