促进居民收入分配的财政政策

促进居民收入合理分配的财政支出政策选择 摘要：目前，中国居民收入分配体系中存在城乡居民收入差距扩大、居民内部不同群体间收入差距扩大、 区域间居民收入差距扩大、行业收入差距扩大等问题，这些矛盾严重影响了中国和谐社会建设的进程。就 财政支出政策方面研究，财政在均衡城乡公共产品供给、发展社会公共事业、规范政府间转移支付制度等 方面存在功能“缺失”。所以，今后需要进一步加强财政支出的手段，缩小城乡居民收入差距，积极保障 和改善民生，实现基本公务服务均等化，以达到调整优化国民收入分配格局的目标。 关键词：居民收入分配；财政支出；转移支付 引言 财政作为政府社会资源配置和宏观调控的重要手段，应积极履行调节居民收入分配的责任。首先，财 政的本质是以国家为主体的分配关系。财政与工资分配、价格分配有着密切联系，发挥财政促进居民收入 合理分配的作用，是财政本质所决定的。其次，收入分配职能是市场经济条件下财政的主要职能，财政通 过对社会产品的再分配来调整社会各主体之间的物质利益关系，最终实现社会共同富裕。最后，公平原则 是财政支出的重要原则，政府可以通过调节财政支出对象及结构，均衡地照顾和平衡各方面的利益，实现 社会的相对公平，促进社会财富分配的相对合理。在调节居民收入公平分配的问题上，财政主要可以从 “收入”和“支出”两方面发挥作用，本文重点研究财政支出在促进居民收入合理分配上的政策选择。 一、中国居民收入分配现状 （一）城乡居民收入差距逐步扩大 1城乡居民可支配收入差距扩大。在 20 世纪 80 年代后期，由于农民人均纯收入水平比城镇居民人 均可支配收入的绝对数提高得缓慢，年均增长率下降幅度大，城乡居民收入差距开始逐步拉大。进入 20 世纪 90 年代，虽然城乡居民绝对收入额迅速提高，但绝对收入差距迅速拉开、相对收入差距进一步扩大。 进入 21 世纪以来，中国城乡居民收入差距仍然很大，2010 年中国城镇居民人均可支配收入 19 109 元， 农村居民人均纯收入 5 919 元，二者相差约 3.23 倍。 2城乡居民恩格尔系数反映的差距。恩格尔系数是国际上通用的衡量居民生活水平高低的一项重要 指标，一般随居民家庭收入和生活水平的提高而下降。从下页表 2 中可以看出，改革开放以来中国城乡居 民恩格尔系数都有所下降，但是农村居民家庭的恩格尔系数还是高于城镇居民，说明农村居民的生活水平 与城镇居民仍有所差距。 （二）居民内部不同群体之间收入差距逐步扩大 中国城乡居民内部不同群体之间收入差距逐渐扩大。从城镇居民家庭情况看，20072009 年最高 10% 收入组家庭的人均可支配收入分别为最低 10%收入组的 8.74 倍、8.82 倍、8.91 倍。从农村居民家庭情况 看，20072009 年高收入户人均纯收入分别为低收入户的 7.27 倍、7.53 倍、7.95 倍。 由此可以看出， 居民内部高收入群体与低收入群体间有逐渐拉大的趋势。不同阶层居民收入差距，又会造成其对教育文化、 医疗保健、交通通信等项目的消费水平差异，从而引发“穷者愈穷、富者愈富”的“马太效应”。 （三）东、中、西部及东北地区居民收入分配差距逐渐扩大 区域经济的不均衡导致不同区域居民收入差距的扩大。从城镇居民的情况看，中部、东北地区城镇居 民年可支配收入基本相当，西部地区略低，但都落后于东部地区。2009 年东部地区城镇居民可支配收入 约为西部地区的 1.47 倍。从农村居民的情况看，东部地区农村居民人均纯收入大大高于其他地区，西部 地区农村居民收入最低。2009 年东部地区农村居民人均纯收入约为西部地区的 1.87 倍。总之，农村居 民区域间收入差距问题比较明显，这也要求政府在发展农村经济、提高农民收入水平方面做出努力。 （四）行业收入分配差距逐渐扩大 随着市场经济的发展以及行业间的竞争加剧，行业间的收入差距也开始渐渐拉大，尤其是一些具有垄 断性质的行业职工工资较高。从表 3 可以看出，近年来金融业、信息传输、计算机服务和软件业、科学研 究、技术服务和地质勘察业都远远超过全国平均水平，而农、林、牧、渔业以及住宿和餐饮业只有全国平 均水平的一半左右。高效益的行业有能力为员工提供企业年金、住房公积金、补充医疗保险、特殊津贴等 福利，并且其高管人员的薪酬水平更高，这更加拉大居民收入分配差距。 二、财政支出政策对居民收入分配调节作用的缺失 （一）财政社会性支出规模有限，导致居民收入差距扩大 1国家财政性教育经费支出占 GDP 比重偏低，教育不能够充分发挥促进公平分配的作用。从中国教 育支出相对规模上看，中国财政性教育经费支出占 GDP 的比重与中国教育改革和发展纲要中提出的 2000 年达到 4%的目标相差甚远。从教育支出级次结构看，中国初等、中等、高等教育生均预算内教育经 费分配状况不合理，初等教育资金投入偏低，这和初等教育较强的正外溢性是相悖的。从中国教育支出经 费来源的结构看，中国财政性教育经费比重有下降趋势，预算内教育经费拨款占教育支出总额的比重从 1992 年的 62.13%下降至 2005 年的 55.42%，学费和杂费占教育支出的比重从 1992 年的 5.07%提高到 2005 年的 18.45%，这反映了政府在教育投入的功能缺失以及居民家庭所承受的教育支出压力。 2卫生事业支出亟待加强，现行医药卫生体制不利于缩小居民收入差距。从卫生总费用构成情况看， 改革开放以来，政府预算卫生支出和社会卫生支出的比重呈下降趋势，1978 年政府预算卫生支出占卫生 总费用的比重为 32.2%，社会卫生支出占卫生总费用的比重为 47.4%，2009 年二者分别为 27.2%、34.6%。 与之相比，个人现金卫生支出占卫生总费用的比重比较高，1978 年这一比值为 20.4%，2009 年为 38.2%。如果居民个人承担越来越高的卫生费用，很容易导致“因病致贫、因病返贫”的问题，加剧居 民收入差异的局面。 3社会保障支出在财政总支出中比重较低，不能发挥其调节收入分配的职能。跟其他发达国家和发 展中国家相比，中国财政社会保障支出占财政支出的比重仍然很低。2001 年法国、德国、英国这一比重 的数值分别是 38.6、46.2、39.5，1996 年马来西亚、泰国、巴西这一比重的数值分别是 13.4、11.9、36.7，而中国 2007 年这一比重是 10.94%。此外，中国社会保障支出的流向也不合理，目前 社会保障支出主要流向了城镇居民。并且政府在居民最低生活保障、下岗职工生活保障、保障性住房建设、 进城农民工相关保险等方面的功能有所缺失，所以社会保障支出没有完全起到调节收入分配的作用。 （二）城乡之间的公共产品供给不均衡，导致城乡居民收入差距扩大 1农村义务教育非均衡发展，制约农民增收的步伐。由于长期以来中国实行的城市偏向型公共服务 制度，导致目前城乡义务教育非均衡发展问题已经非常突出。农村义务教育经费仍不能满足需求，农村寄 宿制学校生活用房不足，质量低下，农村学校教学设备不足，卫生条件较差，校园环境设施不配套等现象 较为普遍。此外，农村义务教育经费的拨付、使用和管理还存在一些问题。农村义务教育发展的滞后，制 约着农民增收的步伐。 2农村基础设施建设落后，影响农民生产生活水平的提高。由于目前私人投资还难以大规模进入农 村公共服务的供给领域，中国农村基础设施建设的投入主要依靠各级政府财政资金，而政府资金有限，投 入难以持续，所以导致中国农村基础设施总体发展落后。一是农村饮用水安全问题严重。二是部分地区的 农村道路还不够通畅。三是农村新能源使用与环境卫生状况不容乐观。农村基础设施建设落后，会影响农 民生产生活水平的提高，加剧了城乡公共事业发展的差距，也进一步加剧了城乡居民的收入差距。 3农村公共卫生事业基础薄弱，加剧城乡居民收入差异。据统计 2008 年城市居民人均卫生费用为 1 862 元，农村居民人均卫生费用为 455 元，农村居民人均卫生费用不到城市居民的 1/4。如果考虑收入水 平的话，农村人口的医疗卫生费用负担相对城市居民会更大。此外，愈来愈高的医药费用也会制约农民增 收的水平，2009 年医院门诊病人次均医药费与住院病人人均费用分别比上年上涨了 8.9%和 8.6%。与此同 时，当年城镇居民人均可支配收入增长 8.8%，与医药费、住院费的上涨基本持平，但当年农村居民人均 纯收入只增长了 8.2%，滞后于医药费、住院费的上涨，所以农村居民医疗卫生支出的压力越来越大，加 剧城乡居民收入差异。 （三）政府间转移支付制度不科学，导致地区间经济发展水平的差异 1转移支付结构不合理，均等化功能难以充分发挥。从税收返还方面看，中央对地方上划的税收按 基期年如数返还，并逐年递增，实质上是经济实力较强的地区拥有更大的话语权，收入能力弱的地区得到 的返还额依旧很少，起不到均衡地区财力的作用。从专项转移支付和一般性转移支付的规模看，2009 年 专项转移支付金额为 12 579.88 亿元，较 2008 年增长了 26.2%，占中央财政转移支付的比重为 52.5%，专 项转移支付的比重仍显偏高。此外，专项转移支付中还存在项目设置交叉重复、分配制度不完善、资金投 向较为分散等问题，所以需要进一步控制专项转移支付的规模。一般性转移支付更多的承担着均等化的职 能，应进一步提高其在转移支付结构中的比重。 2有条件拨款加剧了富裕地区与贫困地区的差异。中国在中央政府对下级政府的拨款方面，有条件 的拨款往往多于无条件的拨款，往往要求地方政府拿出配套资金。东部沿海地区资金充裕，就容易得到中 央政府的拨款，中西部贫穷落后地区难以拿出配套资金，就难以得到中央政府的拨款。这导致区域经济差 距扩大，进一步拉大区域间居民收入差距。 三、促进中国居民收入分配的财政支出政策选择 （一）增加农民收入，缩小城乡居民收入差距 1发展农村经济，增加财政支农补贴的力度，促进农民增收。农民增收的根本动力在于提高农村经 济发展水平。地方政府应在立足村情的基础上，积极寻求农村的自然资源优势和经济发展潜力，培育和扩 大主导产业，增加农产品的附加值，大力发展生态农业、循环农业、高效农业等现代农业生产方式，提高 农村经济发展水平。财政应进一步完善粮食生产直接补贴、农业生产资料价格综合补贴等财政补贴形式， 提高扶贫开发水平。 2大力发展农村社会事业，改善农村生产生活条件，提高农民收入水平。首先，进一步加强农村基 础设施建设，通过财政补贴和税收支出的形式，加大对民间资本的吸引，形成社会力量广泛参与的农村基 础设施投入体制。其次，加大中央财政对农村义务教育转移支付力度，全面落实义务教育阶段家庭经济困 难寄宿生的生活费补助政策，改善教师工资待遇。最后，完善农村社会保障制度，发展农村公共卫生事业。 通过普及新型农村合作医疗制度，积极探索科学规范的新型农村养老保险运作方式，提高农村居民社会保 障水平。 （二）调整财政支出结构，积极保障和改善民生 1优先发展教育投入机制，努力实现全社会教育公平。保证财政对教育事业投入的资金增长机制， 尽快实现国家财政性教育经费支出占 GDP 的比例达到 4%的目标。进一步落实免除城市义务教育阶段学生 学杂费政策，支持解决好农民工随迁子女的就学问题。加强普通本科高校、高等和中等职业学校家庭经济 困难学生资助政策。支持职业教育发展，重点发展农村中等职业教育事业。 2健全社会保障体系，提高居民应对风险能力。一是建立可持续的城镇职工养老保险制度，探索新 型资金筹集模式，进一步提高退休人员工资，防止养老保险基金空账运行的弊端。二是提高最低工资标准， 建立最低生活保障制度，健全社会救济和救助体系。三是扩大城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗 保险覆盖面，加大城乡医疗救助支持力度，加强基层医疗卫生服务体系和基本药物制度建设。四是完善失 业保险制度，扩大失业保险的范围和补助标准，积极开展补充保险和倡导商业保险。 3运用财政政策，积极促进就业与再就业。通过财政补贴和税收支出政策，一方面支持中小企业和 服务业吸纳就业，另一方面鼓励高校毕业生到基层、中西部地区和中小企业工作，鼓励自主创业。重点做 好就业困难人群、零就业家庭和受灾地区劳动力就业的帮扶工作，对返乡创业的农民工给予政策扶持。 （三）完善转移支付制度，实现基本公务服务均等化，缩小区域发展差距 1明晰中央政府和地方政府的事权与财权，科学确定有条件转移支付中对配套资金的要求，实现区 域均衡发展。应明确各级政府的支出责任，中央政府承担全国性公共产品与服务的支出，地方政府承担地 方性公共产品和服务的支出。具有跨地区“外溢性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中 央与地方各级政府按照一定比例共同承担。属于中央事权的项目，由中央财政承担配套资金。对属于中央 与地方共同事权的项目，应根据区域经济发展的状况确定不同地方政府的配套资金额。对属于地方事权的 项目，为了鼓励地方推进工作，中央财政因地制宜给以不同的奖励与补助。 2优化转移支付结构，强化转移支付的均等化作用。首先，适当提高一般性转移支付的比重，尽量 将民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补 助等转移支付形式整合到统一的一般性转移支付中，并科学确定标准财政支出与收入。其次，规范和减少 专项转移支付。对专项转移支付项目进行清理整合，减少立项的随意性和盲目性，使专项转移支付能够体 现民主、公开、透明、时效性的特点。最后，逐步取消税收返还制度。税收返还制度不能体现均等化的目 标，不能起到均衡地区财力的作用，所以可以将其整合到一般性转移支付中，促进中国转移支付结构优化。 3实现基本公共服务均等化，缩小区域发展差距。中央财政转移支付资金应向中西部地区和革命老 区、民族地区、边疆地区、贫困地区等欠发达地区倾斜，促进区域经济社会协调发展，提高当地居民