免征农业税后农村税费尾欠和乡镇债务问题不容忽视

免征农业税后农村税费尾欠和乡镇债务问题不容忽视 关于我县农村税费尾欠和乡镇债务的调查报告 （县政协六届十二次常委会议审议通过） 免征农业税，对种粮农民直补和实行良种补贴政策，是党中 央、国家院坚持“多予少取放活 ”的方针 ，重视解决三农问题的战 略选择。无税时代的到来，是我国农业史上具有里程碑意义的重 大事件，同时也给免征前的农村税费尾欠的清理和乡镇债务的 消减提出了新的课题。 今年 45 月间，我们从政协机关和县财政局、农经局等单 位抽调人员，组成调研组，在各乡镇政协工委的共同配合下，对 26 个乡镇自 1995 年撤区并乡以来到 2004 年底的农村税费尾欠 和乡镇债务进行了调查，并到醴陵市、新邵县进行了考察。通过 调研，我们认为：我县农村税费尾欠数额大，乡镇债务包袱重， 如果不能采取有效措施，必将影响整个农村经济的长远发展和 社会稳定，对此应积极探索途径，清理农村税费尾欠，消减乡镇 债务。 一、我县农村税费尾欠大，乡镇债务包袱重 1、税费尾欠大，部分村底子不清。根据各乡镇初步统计，全 县共有历年税费尾欠余额 3401.12 万元，其中 2002 年底前农业 税 421.46 万元，2002 年以来农业税及附加 695.62 万元，乡镇统 筹款 768.07 万元，村提留 435.66 万元，公路集资 339.12 万元， 2 教育集资 326.11 万元。 这些税费尾欠，大多属上清下不清的情况，即已由村干部垫 交，村民欠村、居委会的，但也有相当部分是欠乡镇，如岩口、滩 头、雨山铺、周旺、桃洪镇等。当然也有下清上不清的情况，村民 已经缴纳，但资金被村组干部挪用，组长未与村结账或者村未与 乡镇结账。由于村级换届和年代久远等原因，部分村税费尾欠底 子不清，无法填报上来。如六都寨镇有 6 个村，北山乡有 5 个村 没有填报数字。滩头镇所属的 90 个村（居），全都没有统计上来， 所报 139.83 万元仅仅反映了村民欠镇财政的尾欠数额，因此有 些村的尾欠账目实际成了一本糊涂账。 2、乡镇债务规模大，财政偿债能力差。据调查，全县乡镇债 务为 16767.03 万元，其中基金会上级注入资金 4625.89 万元，中 小学危房改造 2047.6 万元，办公楼建设 727.3 万元，公共基础设 施建设 2132.37 万元，农业综合开发 480.43 万元，担保扶贫贷 款 810.02 万元，承贷承还扶贫贷款 995.5 万元，财政周转金 1057.1 万元，欠发补贴 233.68 万元，垫交财税收入 625.87 万元。 负债 1000 万元以上的乡镇 4 个，其中滩头镇 1986.78 万元，桃 洪镇 1339.5 万元（城东指挥部负债不包括在内）、六都寨镇 1118.18 万元，金石桥镇 1080.8 万元；负债 500 万1000 万元的 乡镇 11 个，500 万元以下的乡镇 11 个，负债最少的罗洪乡为 196.5 万元。 乡镇财政偿清能力差。根据调查，2004 年底的乡镇债务余 3 额为当年乡镇财政收入 7657 万元的 2.19 倍，为当年财政支出 6263 万元的 2.68 倍，比 2002 年至 2004 年这三年乡镇财政支出 16659 万元还多 108 万元。 3、尾欠收缴难，债权清收难。由于受多种因素制约，近年来 农村税费尾欠逐年增加，清收难度逐年增大。如鸭田镇反映，全 镇 30.34 万元农业税尾欠中，税费改革后尾欠金额达 25.8 万元， 户数达 2880 户，其中欠镇 4.3 万元。 同时，乡镇现有债权质量差，主要是基金会借款、扶贫贷款、 财政周转金等。这些资金沉淀多年，呆账、坏账不少，很多已成 无效债权，事实上难以收回。如金石桥镇反映，该镇还有未收回 的基金会借款 294 万元，2004 年专门安排 6 人清收，收回资金 还不到 6 万元。司门前镇反映，该镇未收回的基金会借款、扶贫 贷款共 168 万元，基本上已是呆账、烂账。 二、税费尾欠和乡镇债务成因复杂 近年来，我县农村村民拖欠税费情况相当严重，其中既有村 民本身的原因，也有乡镇和村组干部的原因，更有国家政策方面 的原因。 1、就村民而言，有 4 个方面的因素。一是举家外出，多年未 归，从而无处收缴。如岩口乡龙井村反映，该村 7 组 25 户，全家 常年外出的就有 12 户。二是家庭贫困，或因老弱病残，或因天 灾人祸，从而无力上缴。据司门前镇调查，全镇特困户税费尾欠 共 42 万元，占总尾欠的 39%，其中吉山村尾欠 500 元以上的贫 4 困户有 22 户，1000 元以上的有 3 户。三是故意抗交，抗拒或有 意拖欠的“钉子户” 占有相当比例。据 调查 ，全县共 8045 户，金额 达 391.98 万元。四是因矛盾纠纷未解决或对解决不满意，迁怒 于乡村干部，以不交税费相要挟。 2、就乡镇和村组干部而言，也有工作不到位、不得力的问 题。有的根本没有到农户中去收缴，有的村务不公开，有的不及 时帮群众解决实际困难和问题。如小沙江镇龙凼村两户村民因 土地纠纷，先后 10 余次请村里调处都未见答复，从而拒交税费。 从此次调查情况来看，村组干部挤占挪用税费情况也不同程度 地存在。虎形山瑶族乡税费尾欠有 60%集中在村组干部手中，特 别是组长。水洞坪村的现任组长收缴税费 44092 元，都未与乡村 结账，一些老组长、老村干部手中也有 9000 余元，个别人已经 不在人世。 3、就有关政策而言，片面地强调减负也不利于税费的收缴。 省政府三令五申对 2002 年以前的农业税实行挂账，省政府减负 办 2004 年多次强调不准催收 2003 年以前的税费尾欠。这些做 法和提法，没有注重税收征管法律的严肃性和政策的连续性，对 故意抗拒或有意拖欠税费的农户不能采取有效措施，使基层干 部对税费尾欠的收缴束手无策。 乡镇财政负债，既有历史的原因，也有现实的原因；既有上 级的原因，也有自身的原因。 1、税费尾欠引起乡镇负债。部分农户长期拒交税费，带动 5 许多有上缴能力的农户也争相效仿，造成农村税费尾欠逐年增 大，是乡镇债务的成因之一。如滩头镇 139.83 万元，岩口乡 58.45 万元，雨山铺镇 160 万元，桃洪镇 36 万元。 2、政策性因素影响，历史包袱沉重。基金会的政策性兴办 与关闭，财政周转金的政策性发放，扶贫贷款由乡镇财政承贷承 还和担保政策的实施等造成了巨额亏损，其后果由乡镇承担，其 主要原因应是上级政府的决策失误。从 1999 年 4 月基金会关闭， 时间过去了 6 年，乡镇政府至今有 4600 余万元注入资金未曾归 还，其中滩头、桃洪镇、石门、荷香桥、六都寨都在 300 万元以上， 成为一个沉重的债务包袱。财政周转金和扶贫贷款的发放，款项 投放随意性大，项目可行性差，还款来源可靠性小，相当部分资 金成了呆账、坏账，无法收回。如桃洪镇欠历年财政周转金 291 万元，扶贫贷款 150 万元，两项占债务总额的 33%。南岳庙乡 1997 年搞养鱼基地，乡财政投入扶贫贷款 20 多万元，没有见到 经济效益。 3、基础设施投资规模过大，没有量力而行。公路、水利、学 校、市政等基础设施和公益事业建设，事关居民的生产生活，事 关区域经济的发展。在自有资金的不足，税费尾欠又难以收缴的 情况下，乡镇政府往往一边争取上级资金，一边举债开工，没有 可靠的资金来源。同时国家的政策是上面只补助部分资金，大量 配套资金要靠下面筹措，实际上乡镇根本拿不出资金来配套，但 为了争取项目，只好借债和欠账。特别是前几年的中小学危房改 6 造、普九达标，标是达了，但全县尚有基建欠款 2000 多万元，其 中金石桥镇 366 万元，桃洪镇 324.6 万元。近年来却有不少学校 因生源不足而闲置，造成巨大浪费。 4、乡镇机关人员过多，乡镇领导缺乏长远打算。特别是近 几年来乡镇所属部门人员急剧膨胀，有的一个站所工作人员达 到 40-50 人。根据县财政局统计，1995 年全县乡镇财政供养人员 为 1605 人，2004 年达到了 2795 人，增加了 1190 人。七江乡乡 长李博给我们算了一笔账。该乡现有在职人员 106 人，平均每人 每年按 8000 元工资计算，即需 100 万元，还需办公费、差旅费 等。司门前镇现有在职工作人员 108 人，编制人数仅 73 人，正 常运转经费缺口每年在 100 万元以上。 同时由于乡镇领导，尤其是主要领导变动频繁，缺乏长远打 算，诱发短期行为。对乡镇班子的考察评价机制也不完善，考核 全凭民众投票，提拔注重表面政绩。 “一个人的政绩，几届人的包 袱” 的 现象 经常在乡镇发 生。 5、财政管理体制不顺。一是税收的增长速度超出经济增长 速度。不少乡镇财源枯竭，完成县里下达的财政任务困难很大， 只好变着法子完成任务，有的从富裕乡镇或有关部门买税，有的 从银信部门贷款交税，有的让干部职工拿工资垫税。有的买税成 本高达 2030%，甚至 40%。麻塘山乡反映，为了完成财税任务， 往往是工资刚到账户上，马上又原数返回垫交完成任务。二是税 收征管责权倒挂。乡镇普遍反映，他们不是税收征收主体，但每 7 年除派大量干部协税外，完成任务还要给税收主管部门发奖金， 增加了不必要的开支。三是财政分配体制不公。长期以来，整个 财政体制头大脚轻，收入向上集中，支出向下转嫁。有的人说： “现 在中央干部过美日子，省里干部 过好日子，县里干部过紧日 子，乡镇干部过苦日子。 ” 三、农村税费尾欠和乡镇负债严重影响农村经济发展和社 会稳定 取消农业税后，农村税费尾欠数额过多，乡镇债务规模过大， 如果不尽快采取措施解决，会严重影响人民群众的心理平衡感、 社会公平感和政治向心力，影响乡镇干部工作积极性，影响乡镇 政府信用和形象，将有可能导致农民负担反弹，削弱党在农村的 执政基础和执政能力。 1、影响人民群众的心理平衡感、社会公平感和政治向心力。 近几年为了保稳定，对那些故意抗拒，有意拖欠者不能采取强制 措施，导致税费尾欠不能清收到位，依法缴纳者心理极不平衡， 相互攀比。调查中，无论是乡村干部，还是普通村民，普遍认为 现在的政府软弱无能，对欠款户没有一点举措，一味忍让迁就。 和谐社会强调公正、公平，如果守法的交了，刁蛮的就算了，社 会哪还有公正公平可言，政府哪还有威信可言。现在省政府提出 挂账措施，很多人将其理解为不收了，民间涌动着一股要求乡镇 和村组退还所收各种税费的潜流，将可能导致乡村两级组织无 力招架，导致党群、干群关系僵化，最终保稳定也将成为一句空 8 话。虎形山瑶族乡富寨村因税费尾欠没有清收，在今年村级换届 选举中，部分村民抵制选举，致使该村村支两委换届延长两个多 月。 2、影响乡村干部的工作积极性，动摇党在农村的基础。为 了完成乡镇下达的税费任务，多数村采取村干先行垫交，然后再 向村民收取的办法。如果税费收不上，尾欠的黑洞就由村干部本 人填平。调查中，有的村干部反映，当了多年的村干部，工资没 有领到多少，债务倒是欠了一身。据统计，全县村干部自有资金 垫交税费达 683 万元，从银行机构贷款 427 万元，向私人借款 203 万元（附表三）。麻塘山乡八角楼村支部书记伍先池，为了完 成南麻公路修建任务，私人借款 4 万元来付工程款。但群众集资 款收不上来，借款至今由他一人背着。 同时村干部对有粮食直补、良种补贴、退耕还林补助的欠款 户，上级三申五令不准抵扣的政策很不理解。滩头镇朱林村的支 部书记说：“ 扣就不准扣，收又不准收，我这个村干部真是当得太 窝囊了。 ”调查 中，有的村干部 问我们，现 在保稳定，你们只怕农 民闹事，怕不怕村干部上访？由于尾欠的影响，相当部分村不敢 办事，难以办事，部分村无人想当村干部。如司门前镇杨柳村， 2001 年以来，当选的村主任和秘书都不愿上任，村务由支部书 记一人担当。桃洪镇反映，部分村干部因欠工头工程款，只好在 外过年躲债。 由于条件艰苦、福利待遇差，一些乡镇干部身在曹营心在汉， 9 工作上出于应付，多一事不如少一事，少一事不如没得事的思想 普遍存在。乡镇涉农站所人员过多，经费不足，队伍不稳，很少 进村入户为农民增收提供技术和信息服务，不能适应市场经济 条件下转变政府职能的需要。 3、影响农村公益事业的建设和经济的发展。由于税费尾欠 收缴难，乡镇负债多，乡村两级不约而同地把眼光盯上了扶贫、 以工代赈、教育、水利、交通、农业综合开发等专项资金。不少项 目资金被挤占挪用，有的根本没有用到项目上去。据调查，全县 有 314.9 万元专项资金垫付了税费（附表三）。巨大的税费尾欠， 使村级工作无法运转。羊古坳乡刘家排村有历年税费尾欠 15.9 万元，各项工作一直无法正常开展，更不用说为民办实事了。罗 洪乡严胜村有各种税费尾欠 7.3 万元，去年冬和今年初两次冰冻 使该村电力杆线遭受严重损坏。第二次冰冻共需恢复资金 8 万 多元，部分村民要求村委会将税费尾欠收上来，用于恢复供电。 从正月初四起停电，到我们 4 月底调查为止，该村尚未恢复供电。 乡镇债务是一个巨大的黑洞，严重制约了整个农村经济的 长远发展。一些喊了多年的基础设施项目因资金紧张而搁置，一 些直接影响农业生产的小型工程也因资金匮乏而得不到解决， 农村产业结构调整更是缺乏资金支持。雨山铺镇党委书记廖友 学讲：“ 现在我 们镇里 债务缠身，一些村要求解决建设资金，我真 的是爱莫能助。 ” 10 4、损害政府信用和形象，影响党在农村的执政能力。过去 所搞的一些基础设施建设和中小学危房改造，欠账很多，现在税 费尾欠又不准收，乡镇财政根本无钱支付。有的拖欠已达 10 年 之久。承包者往往采取堵路、挖渠、锁门等手段，逼迫乡镇还债。 乡镇领导，尤其是主要领导，很大一部分精力用来跑借贷，应付 支出，应付包工头的逼债、告状、打官司，应付民工上访。特别是 每到年关，更是不敢开手机，不敢在机关露面。周旺镇党委书记 周玉祥说：“ 乡镇政府春季是 发展公司，夏季是创收公司，到 冬季则成了 躲债公司。 ”无奈之下，一些乡镇便变着花样向农民 乱伸手要钱，加剧了农村干群关系的紧张。 四、采取有效措施，认真清理税费尾欠，化解乡镇债务 发展，是区域经济永恒的主题。但是，发展的内涵不仅仅是 多增加了几个百分点，也不仅仅是竖起几座高楼，更不仅仅是多 修了几条路，多修了几座桥，而应该是政治、经济、文化和各项 社会事业的和谐发展。特别是处于矛盾凸显期的今天，我们更应 当关注建设背后的巨额乡镇负债，关注农业税免征前所遗留下 来的巨额农村税费尾欠，倡导公平公正，通过在全县的调查和到 醴陵、新邵等地的考察，我们认为，税费尾欠和乡镇债务已严重 影响了农村经济的发展和基层政权的正常运转。税费尾欠的长 期挂账后患难除，新增债务的危险依然存在。因此，我们建议县 委、县政府必须高度重视，采取积极稳妥、切实可行的措施，认 真清理农村税费尾欠，化解乡镇债务，从而促进经济发展、社会 11 和谐。 （一）积极争取政策支持，分类处理农村税费尾欠 1、实事求是、如实汇报，积极争取省市对我县清欠工作的 重视和支持。县委、县政府要统一思想，实事求是地向省、市汇 报我县农村税费尾欠的现状、成因及影响，汇报我们的计划和打 算，争取上级从政策上、宣传舆论上给予我县相应的支持。一是 要从舆论上允许依法组织税费尾欠清收，不再提挂账的口号。过 去的税费尾欠，乡村两级都已如数上交，没有收上来的完全由村 干部和乡镇财政垫付，挂账实际挂在乡村两级的账上。长期挂账， 基层根本没有财力承担。二是要从政策上允许扣缴。取消农业税 不能解决所有的农村问题，实行粮食直补也不是哪一个领导、哪 一个部门对农民的恩赐。对有税费尾欠的农户，要允许用退耕还 林、粮食直补、良种补贴等资金实行抵扣。当然，抵扣范围要明 确，思想工作要先行，操作程序要规范，抵扣数额要公开。 2、统一思想、加强教育，营造清欠的良好氛围。要学习借鉴 新邵、醴陵的先进经验。新邵县 2003 年采取“以点带面、重点突 破” 的方式，以严塘 镇为试点，全面清收 农村税费尾欠，仅严塘镇 就收回历年农业税尾欠 70 万元。醴陵市按照“摸清底数，分类处 理” 的原 则 ，2004 年申 请法院执行 435 起，收回农业税尾欠 28 万元。要通过摆事实、讲危害、摆道理、讲出路，在全县上下形成 清理农村税费尾欠势在必行的共识。 要加强对群众的法制宣传。取消农业税、取消统筹提留款， 12 从税收制度上消除了对农民的制度歧视，但并不意味着农民不 交任何税费，也并不意味着以前的税费不应该负担。特别是要加 强对欠款户的教育，使之增强税法意识，从而自学履行交纳税费 的义务。 3、摸清底子、分类登记，把“糊涂账” 变 成“明白账”。一是要 对有税费尾欠的农户，全面登记造册，建立台账，分清税费尾欠 成因，分类核对。二是要对村居委会干部领取的税费收据进行一 次彻底清查、缴销，把群众已经缴纳而被村组干部挪用的税费底 子澄清。三是要对税费尾欠张榜公布，录入乡镇农税网。 4、精心组织、稳步推进，积极清收尾欠。对税费尾欠要实行 分类处理。对确有困难的五保户、特困户、残疾人，要依法召开 村民代表大会或村民会议，采取减交、免交的办法。对有矛盾纠 纷需要解决的，县直有关部门和乡村要认真调处，化解社会矛盾， 帮助群众解决实际困难和问题。对抗拒不交和有意拖欠的，要动 用司法程序，下发纳税通知书、 限期纳税通知书、 人民法院 行政裁定书，对仍抗拒不交的钉子户依法采取强制措施。各乡 镇要安排专门的清欠工作力量，做到能收尽收。 在清收工作中，要结合共产党员先进性教育活动，充分发挥 共产党员的先锋模范作用。对有税费尾欠的党员，要责令其限期 缴纳。对挪用、贪污税费的村组干部要责令其限期改正，否则追 究其法律责任。 县委、县政府要加强对清欠工作的领导，实行县级领导包乡 13 镇，县直机关联乡镇，乡镇干部包村组，层层落实一把手负责制。 对重点乡镇、村，要由县级领导带队，组成专门工作组，从宣传 发动，到方案制定，到具体实施，全方位参与，全过程督导。 （二）坚决制止新债，逐步化解乡镇债务 1、清理债权、盘活资产，以结零为目标，消化乡镇债务。一 是要根据债务发生的原因，重新核定利率。属于报酬性、公务性 欠款以及利转本的，一律作一般往来处理，不计利息。属于民间 借高利贷的，一律按银行利率重新认定利息。二是盘活资产资源。 要对全县闲置资产进行一次全面清理，根据公开、公正、公平的 原则，对闲置资产和资源实行拍卖、租赁。既提倡用现金购买， 也允许用债权购买。 2、争取资金、县乡分担，缓解政策性因素造成的历史债务。 要利用国家扶贫和湘西开发的有利条件，争取有更多的扶贫资 金和转移支付向我县倾斜，缓解乡镇因保工资、基金会、中小学 危房改造等造成的欠债。根据县财政承受能力，县组织以工代赈、 扶贫、水利、教育、公路、交通、城建等职能部门协调，对负债多、 偿还难度大的工程项目，确定适当的分担比例，核实经费来源。 县里要果断地停止一切达标升级活动，整顿报刊发行秩序，严格 禁止“ 上面开口子，下面拿票子” 的所谓 “给政策”和以奖励、补助