公墓管理工作概述

第一章 公墓管理工作概述（1-22） 核心提示 现代公墓作为殡葬改革的载体，是社会主义精神文明建 设的重要内容之一。公墓管理是构建社会主义和谐社会进 程中充分体现民政“以民为本、为民解困、为民服务”理 念的工作。随着社会的发展，公墓已由简单、单一的处理 骨灰或遗体功能演变为多功能的集合体。在公墓管理中越 来越多的现代化工具和手段得到应用，从而使公墓管理更 加现代化，并走向科学化、制度化与规范化。 学习的目的 1、了解我国公墓产生及其演变过程以及现代公墓的产生 和发展过程。 2、熟知公墓建立过程中的总体规划以及选址和审批等程 序。 3、了解公墓的运营过程与环节。 4、认识并了解绿色公墓和公墓管理现代化所包含的内容。 关键词 公墓；公墓管理；绿色公墓；公墓现代化。 公 墓 2007 年 5 月 14 日 国 务 院 殡 葬 管 理 条 例 修 订 征 求 意 见 稿 第 十 七 条 “公 墓 是 依 法 设 立 的 安 葬 遗 体 、 骨 灰 或 者 安 放 骨 灰 的 场 所 ”明 确 了 公 墓 的 定 义 。 而 新 华 词 典 的 解 释 是 ： 公 墓 是 规 划 出 来 供 埋 葬 死 者 之 用 的 土 地 。 公 墓 反 映 地 理 条 件 、 宗 教 信 仰 、 社 会 观 念 以 及 美 学 和 2 卫 生 上 的 考 虑 ， 有 时 因 陋 就 简 ， 有 时 富 丽 堂 皇 ， 甚 至 超 过 生 者 的 居 住 区 。 公 墓 主 要 是 指 人 去 世 后 ， 将 遗 体 或 骨 灰 式 遗 物 统 一 集 中 到 一 个 统 一 的 地 点 。 这 是 人 类 发 展 历 史 上 的 文 明 和 进 步 。 其 大 致 分 为 如 下 类 型 ： 1.皇 陵 园 ： 皇 陵 园 是 中 国 几 千 年 来 古 代 ， 封 建 传 统 专 制 的 历 史 产 物 ， 它 主 要 是 以 权 利 而 形 成 。 安 葬 皇 帝 及 其 国 君 地 方 。 2.纪 念 性 公 墓 ： 它 是 指 烈 士 陵 园 或 因 某 一 事 件 的 发 生 ， 而 形 成 的 安 葬 或 纪 念 地 方 。 比 如 ： 四 川 汶 川 特 大 地 震 死 难 者 纪 念 墓 、 唐 山 大 地 震 死 难 纪 念 墓 地 （ 灾 难 ） 等 等 。 3.普 通 公 众 公 墓 ： 是 指 安 葬 社 会 各 界 群 众 去 世 的 地 方 ， 一 般 以 安 葬 骨 灰 为 主 ， 安 葬 遗 体 的 公 墓 主 要 是 未 实 行 火 葬 的 地 区 。 4.特 色 公 墓 ： 因 信 仰 不 同 ， 尊 重 宗 教 ， 民 族 差 异 等 形 成 的 陵 园 ， 以 安 葬 和 纪 念 各 自 主 体 的 陵 园 。 比 如 ： 回 民 公 墓 （ 墓 地 ） 、 公 墓 等 等 。 5 公 益 性 公 墓 ： 主 要 是 广 大 农 村 地 区 设 立 的 集 中 安 葬 骨 灰 的 地 方 ， 没 有 专 人 管 理 。 公墓管理广义的公 墓 管 理 是 指 国 家 运 用 行 政 和 法 律 手 段 来 指 导 、 规 范 、 监 督 公 墓 的 营 建 和 使 用 活 动 。 狭 义 的 公 墓 管 理 是 指 公 墓 服 务 机 构 的 内 部 管 理 ， 即 为 使 公 墓 建 造 、 维 护 、 经 营 、 服 务 、 人 力 、 财 务 等 各 种 业 务 ， 能 按 预 定 目 标 顺 利 地 执 行 、 有 效 地 调 整 而 所 进 行 的 系 列 管 理 、 运 营 的 活 动 。 3 公 墓 管 理 的 基 本 任 务 是 合 理 地 组 织 人 力 资 源 ， 使 供 、 产 、 销 、 服 务 各 个 环 节 相 互 衔 接 ， 密 切 配 合 ， 人 、 财 、 物 各 种 要 素 合 理 结 合 ， 充 分 利 用 ， 以 尽 量 少 的 劳 动 消 耗 和 物 质 消 耗 ， 生 产 出 更 多 的 符 合 社 会 需 要 的 产 品 物 质 的 和 精 神 的 。 绿 色 公 墓 绿 色 公 墓 源 于 绿 色 殡 葬 ， 绿 色 殡 葬 就 是 指 充 分 运 用 先 进 科 学 技 术 、 先 进 的 设 施 设 备 和 先 进 的 管 理 理 念 ， 以 促 进 殡 葬 安 全 、 生 态 安 全 、 资 源 安 全 和 提 高 殡 葬 综 合 效 益 的 协 调 统 一 为 目 标 ， 以 倡 导 殡 葬 标 准 化 为 手 段 ， 推 动 人 类 社 会 协 调 、 可 持 续 发 展 的 殡 葬 模 式 。 “绿 色 殡 葬 把 生 态 和 可 持 续 发 展 思 想 纳 入 殡 葬 改 革 之 中 ， 是 在 “树 立 科 学 发 展 观 ， 构 建 和 谐 社 会 ”和 “建 立 资 源 节 约 型 、 环 境 友 好 型 社 会 ”形 势 下 殡 葬 的 理 论 创 新 与 实 践 ， 也 是 中 国 殡 葬 改 革 的 正 确 方 向 ， 这 也 决 定 了 公 墓 要 注 重 生 态 修 复 和 环 境 景 观 建 设 ， 坚 持 走 生 态 化 和 艺 术 化 的 道 路 。 公 墓 现 代 化 是 指 以 现 代 技 术 创 新 和 科 学 管 理 为 宗 旨 ， 运 用 现 代 化 管 理 手 段 ， 使 公 墓 的 硬 件 与 软 件 管 理 ， 走 向 科 学 化 、 制 度 化 与 规 范 化 管 理 的 活 动 过 程 。 第一节 公墓的产生与演变 一、中国的墓葬制度 二、公墓的发展历程 从商朝“集中公墓制”到秦汉“独立陵园制”的演 变 现代公墓的产生与发展 我国现代公墓的种类 三、公墓的功能 4 安葬、祭奠的实物形态 寄托哀思与怀念 生态旅游功能 文化教育功能 第二节 公墓管理的法规 从国务院办公厅到省政府、省民政厅、石家庄市政府 和市民政局下发关于公墓管理的文件、通知、法规有上百 件。现行的主要法规、规章有： 殡葬管理条例 （国务院令第 225 号） ； 河北省殡葬管理办法 （省政府令第 212 号） ； 公墓管理暂行办法 （民政部民事发199224 号） ； 国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理 意见的通知 （国办发199825 号） ； 中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于 切实加强公墓管理的通知 （冀办字200196 号） ； 河北省公墓建设规划 （冀民2000151 号） ； 关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的 指导意见 （民发2009170 号） 。 一是公墓的性质（不是殡葬改革方向和目的） ，只是 一个过渡。周恩来总理说：“从土葬到火葬是一次革命， 从保留骨灰到不保留骨灰又是一次革命” 。1992 年 8 月民政 部公墓管理办法第三条指出：“公墓是为城乡居民提 供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经 营性公墓。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗 体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业” 。 二是关于公墓建设的控制：1998 年 5 月（国办发 5 199825 号） 关于进一步加强公墓管理的意见指出： “各省、市、自治区、直辖市民政部门要根据殡葬管理 条例的规定，结合实际尽快制定公墓建设规划，由同级 人民政府审批，报民政部备案。火化区的公墓是实 现阶段处理骨灰的过渡形式，不是我国殡葬改革的方向， 因此，要严格限制其发展.今后，各地民政部门必须严格按 照殡葬管理条刘的规定和公墓建设规划，从严审批兴 建公墓” 。 三是公墓的选址：民政部 1992 年 8 月颁布的公墓 管理暂行办法第四条规定：“建立公墓应当选用荒山脊 地，不得占用耕地，不得建在风景名胜区和水库、湖泊、 河流的堤坝以及铁路、公路两侧” 。 四是关于公墓的审批。1997 年 7 月国务院总理令颁布 的殡葬管理条例第二章第八条规定：“建设公墓，经 县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审 核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政府民政部 门审批” 。 五是公墓规划：2004 年 12 月经河北省人民政府批准的 冀民2004134 号 河北省殡葬设施建设规划河北 省殡葬文件汇编87 页。第三条第二款指出：“本规划出 台前已批营批建的公墓列入规划，尚未建有经营性公墓但 有殡仪馆（火葬场）建设规划的设区市、县（市、区）允 许建一处公墓。 根据上述政策石家庄市已建公墓有双凤山陵园（所在 位置鹿泉市抬头村） 、燕赵龙凤陵园（所在位置鹿泉市山尹 村乡东郭村） 、正定县常山陵园（所在位置正定县小孙村） 、 6 平山县古中山陵园（所在位置上三汲乡访驾庄村）共 4 个， 短时期内不可能再批建公墓。 六是公墓建设的规模：冀民2004134 号河北省殡葬 设施建设规划河北省殡葬文件汇编88 页倒数第 三行： 墓穴式公墓为每 10 万城镇人口不超过 30 亩（人口数 10 万死亡率 6购买率 20%使用年限 20 年到期继 续使用系数 1.5每墓占地面积 2 平方米/667+办公绿化交通 机动区） ，格位式公墓骨灰安放量不超过 3000 个（人口数 10 万死亡率 6购买率 20%使用年限 20 年+机动数 量） 。同时考虑公墓之间的合理布局，公墓之间的距离不少 于 10 公里，以避免重复建设” 。 七是墓穴面积和墓碑规格： 墓穴面积：省民政厅、物价局、土地管理局冀民民 199418 号规定：单穴（葬一具骨灰）0.6 平方米，双穴 （葬两具以上骨灰）1.2 平方米以内。到了 1998 年国办发 199825 号文件第二项第二条规定：“今后埋葬骨灰的单人 墓或者双人合葬墓占地面积不得超过一平方米。.墓地 和骨灰存放格位的使用年限原则上以 20 年为一个周期” 。 墓碑规格：省民政厅、物价局、土地管理局冀民民 199418 号规定“凡在公墓内立碑为志，为国内公民服务的 墓区，碑高不超过 0.8 平方米，碑露地面部分的面积不得超 过 0.4 平方米，.” 。 八是收费管理：冀价行费字2005第 38 号河北省殡 葬收费管理暂行办法河北省殡葬文件汇编 “第七 条公墓收费的管理。 7 公墓是指为公民死亡后提供骨灰和遗体安放、安葬的 设施。公墓收费是指殡葬单位在遗体安放、安葬过程中提 供有偿服务所收取的费用，其收费周期为 20 年。为农村村 民公益性不得对外。 按照民政部门殡葬设施规划，经民政部或省级民政 部门批准建立为公民提供有偿服务的公墓，其收费管理办 法由省级物价部门统一制定。 公墓收费分为基本项目收费和特需服务项目收费。 基本项目收费包括：土地租赁费、墓地（墓穴、骨灰存放 格位） 、管理费、墓地工程费、墓地养护和绿化费。公墓特 需服务收费是指在安葬过程中应丧主的要求提供的特殊服 务项目，其收费管理方式同于殡葬特需服务收费的管理。 （特需殡葬服务项目由殡葬服务单位向当地民政主管部门提 出，经民政部门会同当地物价部门核准立项，其收费标准由 殡葬服务单位根据服务成本自行制定，报当地物价、民政部 门备案。严禁以特需服务为名，变相分解收费项目、变相提 高收费标准）。 省属公墓的收费标准由省级物价部门核定，市、县 所属公墓的收费标准由设区市（扩权县）物价部门按照省 定颁发核定并报省级物价部门备案后执行” 。 九是公墓销售：国办发199825 号规定：公墓要凭用户 出具的火化证明（火葬区）或死亡证明（土葬区） ，提供或 出售墓穴和骨灰存放格位，使用规范的安葬、安放凭证。 最高人民法院研究室关于买卖骨灰存放格位行为的效 力问题的答复（2001 年 7 月 9 日法研200152 号）：“公 墓内用于存放死者骨灰的格位，具有特殊用途，是国家特 8 别管理的设施。除凭火化证明、死亡证明或者为自用目的 购买的骨灰存放格位外，其它买卖骨灰存放格位的活动违 反了民法通则第五十八条及其它有关规定，属无效民事行 为” 。 河北省殡葬法规汇编第 35 页。 冀民200119 号关于进一步规范经营性公墓经营方式 的通知对销售方式明确规定：“经营性公墓只能凭火化 证、死亡证销售墓穴或骨灰存放格位，坚决禁止以升值为 诱饵误导群众批量购买的销售行为” 。 十是实行年检制度：冀民200689 号制订了河北省经 营性公墓年检暂行办法河北省殡葬文件汇编178 页。该办法规定：由省民政厅组织进行年检，其程序为： 、省厅下发通知；、公墓按通知填写年检审批表当中 的自查表，有法人代表签字并加盖公章；由省厅组成年 检小组，通过明察暗访、听取汇报和实地察看等方法，对 全省经营性公墓逐一检查；在实地察看的基础上，由省 厅组成的年检小组对年检审批表中的年检评分表进行打分。 也可以由省民政厅委托社区的市民政局进行年检。 年检需要准备的材料： 、 公墓年检审批表一式三份； 、经营性公墓年度总结； 、 公墓经营许可证正、副本； 、工商部门颁发的经营证照； 、物价部门批准的收费许可证和收费标准； 、会计年度结算报表； 、其它需要提供的材料。 9 另外还制定了年检的具体内容和打分标准。 十一业务事故处理。冀民200332 号河北省殡仪馆公 墓业务事故处理暂行办法河北省殡葬文件汇编 71 页。 该办法将殡仪馆和公墓的业务事故定性为：在殡殓、 火化、骨灰存放等业务中，因殡葬单位有明显过失，造成 丧事承办人经济、精神损失的事故；并将事故分为三级 一级事故为未经丧事承办人同意提前将尸体火化；二级 事故为因殡葬单位保管不当，尸体发生肢体和器官严 重损坏或高度腐烂；三级事故为骨灰失窃、骨灰发生 错误、接运尸体发生错误、错认尸体造成火化错误、错认 尸体造成更衣错误、礼厅班次重复出租、尸体损坏等。 该规定还明确规