关于我国信访制度的几点认识和思考

关于我国信访制度的几点认识和思考 摘要：信访室我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主 政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，认识现行信访制度 的特点和一些问题，推行信访工作的制度、内容和方法的创新，对于我国整个 法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的 意义。 关键词：信访制度；职能；特点；问题；新设想 我国信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久 历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等信访现象存在，只 是当时这种信访制度还不是我们所说的现代意义上的信访制度。更多的学者称 其为一种“直诉制度” 1，即中国古代法律规定的控告人可超过一般受诉官司和 申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直 诉制度演变来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验 和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意，维 护社会稳定，监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现 代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露以种种 弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而深析信访制 度的改革对策，对于我国整个法治进程的推进和依法治国的实现，构建社会主 义和谐社会都具有十分重大的意义。 1 信访制度的定义 所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电 话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提 出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定 的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民 、法人或者其他组织， 称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律解释。 2 2 信访制度的职能 现行信访制度作为一种正式制度所具有的的职能主要有两个方面。 其一，政治参与，也就是公民参与社会民主生活，通过给国家有关机关写 信或走访反映民情社意，对国家机关工作人员的工作提出批评和建议，实质就 是人民意志的表达，即所谓的“民意上达” 。 1 张琳婧中国古代直诉制度法制与社会 2004 2 中华人民共和国信访条例 2009 其二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社 意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监 督。 其三。权利救济，即人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保 障和维护公民权利和自由，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过 行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。 3 对当前信访放映的问题的认识 群众信访所放映的问题主要是社会转型中出现的问题，要从制度变革、经 济转轨、中国社会从农业社会向工业社会转型以及在这一转型中发生的利益群 体分化、观念冲突的大背景来认识信访所反映的问题。在这一大背景下，信访 所反映的问题既有不同群众的利益矛盾的冲突问题，也有政府的特定决策、举 措与特定民众群体的利益矛盾问题；既有合法的诉求在既定的体制运行中得不 到满足的问题，也有因文化传统与现代法律制度不适应而表现出的少数人的不 合法或不合理的要求得不到满足的问题。 最高人民法院马迎新庭长指出，不能简单的、笼统的看待信访现象，司法 领域的信访同行政领域的信访、党委政府的信访是有很大差别的。司法信访实 际是一个涉诉问题，而且信访者通常都是败诉方，满足他的信访诉愿除非改变 对他不利的判决，但这在绝大多数情况下又是不可能的。不能一般的认为，公 民的涉诉信访得不到满足就是司法不公。司法公正作为司法工作应当追求的价 值目标应该有一个科学、实事求是的标准。 4 当前信访所具有的特点 4.1 群访、越级访等极端不良上访行为增加 由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使 矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严 重影响社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。部分群众绕过 地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。 并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极 端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成 极大的影响。 4.2 上访总量居高不下 当前信访现状呈现出信访总量徒增趋势，并且保持高位运行 4.3 信访内容复杂、涉及面广 信访的事项涉及到群众政治、经济、生活切身利益等多个方面。凡事生活 中发生的涉及政治权利运作和政府权利行使的问题都可以信访，从而造成了信 访内容的复杂性。信访主体不但有工人、农民等传统意义上的信访群众，还有 城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大使得信 访内容涉及面更广。 1 4.4 信访机构“不作为”现象层出不穷 截访、堵访现象严重。有些官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解 决问题，反而采取消极的掩盖方法，比如截访、堵访。 5 信访制度有待改进的问题 5.1 信访机制定位不准确 信访制度的存在有一定的历史原因，现行信访机制的存在与原来的历史定 位差别很大。随着社会改革、制度升迁，信访工作的功能定位有两个意义上的 变化。第一，有很多问题不是信访工作没到位而是社会对信访的期待非常高， 但制度给信访功能的定位决定了信访部门的权利是有限制的。第二，在制度设 计上，行政复议在行政救济中居主导地位，信访渠道处于补充性的从属作用， 但现实中的行政复议功能作用发挥的较为有限，群众大规模用脚投票，涌入信 访渠道寻求解决。 5.2 信访责任追究机制失当 按照信访条例和相关信访法律、法规的规定，在信访制度的运行中， 对信访工作人员和信访人都有追究责任的要求，但在现实操作中却不太好落实 追究责任，特别是面对群访案件，往往表现出法不责众，追究个别挑头者责任， 有时会引发恶性事件，很难操作。再就是对无理缠访、闹访的信访人，按照现 行法律和政策的规定，根本不能满足他的利益诉求，这种情况下对地方政府官 员的考核有实行一票否决制，有悖客观公正之准则，所以，应该完善责任追究 机制。 5.3 个人信访救济的低成本，导致信访承担了巨大的社会压力 在权利救济成本支出方面，信访救济个人的低成本，与其他救济渠道高成 本的反差，给信访救济机制带来了压力。这就提出关于信访救济机制的设计定 位的难题。 6 关于今年一些学者对信访制度改革提出的新设想 1 段高翔，陈翔浅谈当今我国信访制度今日南国 2009 6.1 建立信访代理制度 现代社会是经济高度发展的社会，在各个领域相继出现了代理机构，这些 机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用，因此信访制度 中也可以借鉴和引入代理制度。 1 6.2 建立信访终结制度 所谓信访终结，是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息诉罢访， 而仍然坚持来访和上访的，对信访事件作出予以终结的决定。终结后的信访事 项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请 相关部门做信访人员的息诉、化解工作。 2 随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，我国的信访 制度已经各种与国家社会发展不相适应的情况，众多专家学者都在试图寻求信 访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻