关于我国农业科研投入与农业科研机构投入的调查

关于我国农业科研投入与农业科研机构 体制改革有关问题的思考 经过 50 多年的不懈努力，我国农业已经取得举世瞩目的 成就，主要农产品实现了总量基本平衡、丰年有余。农业科研 为农业生产大幅增长提供了强大的科技支撑，做出了巨大的贡 献。 当前，我国农业已经进入由传统农业向现代化农业转变的关键 时期。保障食物安全、生态安全，持续增加农民收入是我国农 业面临的三大任务。而要完成这三大任务，关键要依靠农业科 学技术进步。随着经济全球化进程的加快，国际间农业的竞争 日趋激烈，而科学技术的竞争已成为国际农业竞争的核心和焦 点。因此，大力加强农业科学研究，全面增强我国农业科技的 自主创新能力是时代赋予我国农业科技界的重大历史使命。今 年中央一号文件就“加快农业科技创新，提高农业科技含量” 做出了全面的部署。 “一号文件”的发布，标志着我国农业科技 进入了一个新的发展阶段。广大农业科技人员十分振奋，正以 饱满的热情投入科技攻关，决心创造更多的科技成果，为我国 农业和农村经济的发展做出更大的贡献。 然而，我们也清醒地认识到，目前我国农业科技持续创新能力 还不强，农业科技总体水平与发达国家仍存在 1015 年的差距， 特别是基础研究和应用基础研究差距更大。科技贡献率只有 45%左 右，与发达国家普遍达到的 7080%水平相比，仍有约 30 个百 分点的差距。特别是我国农业科技的自主创新能力、成果供给 能力和转化能力与我国农业发展对科技的迫切要求还有很大的 差距。农业科技自身发展还面临着许多问题，这些问题如果不 很好解决，将严重影响我国农业科技自主创新能力的提高，从 而严重影响我国农业和农村经济发展三大任务的完成。这里重 点讨论农业科技投入问题和农业科技体制问题。 一、关于农业科技投入问题 1、农业科研投入总量严重不足，政府对农业科研的投资强度过 低。 我国农业科研投入近年来虽呈上升趋势，但增幅不大（表 1） 。 从 1997 年的 37.51 亿元增加到 2003 年的 70.91 亿元，增长了 0.89 倍，农业科研投资强度（农业科研投入占农业 GDP 的比重） 相应从 0.264增至 0.411。据国际粮农组织报告指出：“80 年代中期世界各国农业研究投资占农业总产比重的平均值约为 1%，而发达国家一般为 2%，北美等国家高达 3%。 ”一般认为， 只有当农业科研投资占农业总产值比重达到 2%左右时，才能使 为一个国家的农业持续稳定增长获得可靠的科学技术支撑，并 使农业与国民经济其它部门的发展相协调，而我国目前的农业 科研投资强度却仅为 0.411，与上述要求仍相去甚远。 在农业科研投资构成中，发达国家政府投入一般在 4050，发展中国家主要以政府投入为主。如印度、泰国、 阿根廷、巴西等国家政府投资比重分别为 86%、 87.3%、94.3%、87.4%。而我国政府对农业科研的投资比 重 2003 年为 64.8，明显低于发展中国家的水平。 从投资强度上看，在 80 年代，发达国家政府对农业研究的投资 强度为 2.23%，进入 90 年代这一比重提高到 2.37%。1997 年后 我国农业科研政府投资强度有所增加，2002 年达到 0.339%，但 2003 年又下降到 0.312%（表 2） 。不但远远低于发达国家的水 平，甚至低于 30 个最低收入水平国家农业科研投资强度 0.37 的加权平均水平。 对国内科技投入比较研究发现，作为一个农业大国，我国农业 科技承担着十分重大而艰巨的任务，但农业科技的投入在各行 业中却明显处于弱势地位。2003 年全国科研政府投入强度为 1.21，而农业科研政府投入强度仅为 0.312，为全国水平的 四分之一，国家对农业科研的投入仅占国家财政科技拨款的 5.7，仅为中国科学院一个单位 10.3%的一半左右。 2、政府对农业科研投入的结构严重失衡 在政府对农业科技投入总量严重不足的同时，投入结构极其不 合理。主要表现在科学事业费、特别是基本支出严重短缺，专 项支出比例过大。 在基本事业费支出方面，以农业部直属中国农业科学院、中国 水产科学研究院、中国热带作物科学院（以下简称“三院” ）为 例，从 2002 年以来，国家财政对“三院”事业费基本支出拨款 一直维持零增长。2001 年至 2003 年，国家财政事业费基本支 出拨款 13.02 亿元，年均 4.34 亿元，人均事业费基本支出 1.91 万元。(其中中国农科院仅为 1.7 万元) 。而同期“三院”基本支 出实际发生额为 33. 95 亿元，年均 11.32 亿元，人均 4.98 万元。 财政基本支出拨款仅占实际支出的 38%。其中用于离退休人员 开支（工资、医疗费、房补等）年均约 3 亿元，占基本支出拨 款 70%以上，不少离退休人员比例较大的大所、老所，国家财 政事业费基本支出拨款已经不能满足离退休人员的开支。在职 人员的工资和维持单位基本运行的费用已经没有正常的渠道解 决。基本支出拨款的概念对于农业科研单位来说已经名存实亡。 在基本支出拨款维持零增长的同时，财政拨款的增长主要体现 为专项经费包括科学事业费、农业事业费和科技三项费用的增 长。近几年来，专项费用拨款在国家财政拨款中的比重已经超 过 70%。以中国农业科学院 2005 年为例，全院国家财政拨款资 金约 7 亿元，其中只有约 2.2 亿元为固定的基本支出拨款，其 余约 4.8 亿元均为专项拨款。 农业科技投入中存在的问题对我国农业科技自主创新能力的严 重影响主要体现在四个方面。 一是由于农业科技投入总量不足，农业科研单位的科研基础设 施严重缺乏，难以在基础研究和高新技术方面取得突破。农业 科研的基础条件与发达国家的差距越拉越大，在国际农业科技 竞争中处于被动。 二是农业科研单位人才队伍建设受到严重影响，难以稳住和吸 引高层次人才。近几年来，由于高等院校和中科院系统受到国 家的大力扶持，工作条件和生活待遇远远高于农业科研单位， 不少科技骨干纷纷跳巢，还有部分人员出国学习进修后滞留不 归，使本来就缺乏高水平人才的现象更加严重。 三是由于基本支出拨款缺口太大，科研单位在职职工的工资和 维持单位基本运行的资金没有来源。农业科研单位的生存环境 十分艰难。在保证离退休职工的开支前提下，为了保证职工的 工资发放和维持单位的正常运转，这一部分的开支只能通过自 筹解决。从统计数据看，20012003 年“三院” 自筹解决基本支 出中来自创收占总额的 60%；来自专项费用占 40%。 任何科研机构首先要保证生存，要保证科研人员队伍稳定，才 能求得发展。随着生存压力的不断加大，千方百计创收越来越 多地成为国家级农业科研机构主要甚至首要目标，科学研究的 中心地位不断被削弱，关系我国农业发展长远利益的重大基础 研究、基础性工作越来越薄弱，自主创新能力严重不足，原创 性科研成果越来越少，后果令人担忧。同时，由于我国农业始 终是一个弱势产业，农民的收入水平很低，片面要求科研单位 向农民创收既不符合国家和农民的根本利益，实际上也很难行 得通。为了解决单位的生存问题，必然会出现挤占挪用专项经 费来弥补资金缺口。在财务大检查或审计中，往往作为严重违 反财经纪律受到处理。这种由于财政支出结构不合理，财务制 度与现实情况脱节所造成的状况使研究所的领导和财务人员处 境十分尴尬，承担了巨大的政策风险。同时也使国家的财经纪 律的严肃性受到了破坏。 四是专项经费比重过大，特别是科研经费基本上全部属于竞争 性。农业科研单位的领导和科技人员大部分精力消耗在跑有关 部门争经费，要课题和形形色色的论证会，招标会，评估会， 验收会上，多数科研骨干只有不到三分之一的时间真正用到实 验室和田间的研究工作上。同时，由于经费渠道分散，课题安 排上的无序竞争，研究内容的重复分散和仪器设备的重复购置 现象十分普遍。在国家农业科技投入严重不足和高层次人才十 分匮乏的情况下，科研经费和人力资源的浪费却十分惊人，这 种局面令人痛心。此外，在无序竞争的过程中，也容易滋生权 钱交易的腐败现象。 综上所述，我国农业科研投入总量严重不足和投入结构失衡的 问题，严重制约了我国农业科技创新能力的提升，已经到了必 须采取紧急措施的关键时刻。党中央、国务院对此高度重视， 在今年“一号文件”中提出了非常明确的要求，要“大幅度增 加对农业科研的投入，加快建立以政府为主导、社会力量广泛 参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的投入增长机制。 要不断提高国家科技投入用于农业科研的比重” 。现在的问题是 如何真正按照中央的要求不折不扣地，不失时机地予以落实。 为此，提出两点建议： 1、切实落实“一号文件”精神，大幅度增加政府对农业科研的 投入。 党中央、国务院要求“大幅度增加对农业科研的投入” ，是从农 业和农业科研的客观规律出发，从我国的基本国情出发，从我 国农业和农村经济发展乃至整个国民经济和社会发展的客观需 要出发，科学分析国际农业和农业科技激烈竞争的严峻态势做 出的重大决策。作为我国农业科研投入的主体，政府首先要大 幅度增加投入。 建议国家从现在开始，在 1-2 年内尽快将对农业的科研投资占 农业 GDP（2003 年为 17,247 亿元）的比重由 0.312%提高到 1%，达到 80 年代世界各国 1%的加权平均水平。折算为人民币 即是由 2003 年投入的 53.87 亿元增加到约为 220 亿元，需净增 约 170 亿元；力争到 2010 年达到 1.5%左右（90 年代中期的世 界平均水平） ，折算为人民币约 350 亿元；到 2020 年左右达到 2%,(接近发达国家 80 年代的平均水平)。同时应合理划分中央 财政和地方财政对农业科研投入的责任。中央财政应该承担主 要的投入责任，特别是对农业基础研究、基础性工作，高新技 术研究，综合性、关键性、全局性的重大应用技术研究等。 为了确保农业科研投入的持续稳定增长，并不受其他因素的干 扰，建议国家尽快对农业科研投入立法，进一步明确农业科研 的投入主体、投入责任、投入强度以及投入的管理监督等重大 问题。可以在农业法、科技法等法律中加入相应的章节，也可 以单独立法，可以直接形成法律，也可以先由国务院制定条例。 2、调整农业科研投入的结构，确保农业科研单位的基本支出和 对重大农业基础研究等的长期稳定支持。具体建议一是大幅度 增加农业科研单位的基本支出拨款。按照科研单位的职工总数 （包括离退休职工）的人员费用总额，加上维持单位基本运行 所需开支纳入财政支出预算。以农业部“三院”为例，即从目 前的人均 2.1 万元增加到 6 万元，并将离退休职工的费用单列 予以保证。二是调整专项经费（主要是科学研究经费）占总投 入的比重。目前我国农业研究经费几乎百分之百属于竞争性经 费，这种情况在世界各国可能也是独一无二的。据了解，在美 国这种崇尚自由竞争的国家，其农业部每年的研究经费中竞争 性经费也只占大约 15%左右。建议根据农业科学研究的客观规 律，将研究经费的 70%以上定向安排到农业科研单位和部分设 在高等院校的国家、部门重点实验室，长期、稳定支持其从事 农业基础研究、基础性工作、高新技术研究和重大应用技术研 究。其余 30%由政府部门统一掌握，科研单位和科技人员自由 申请，支持那些需要自由探索的项目和需要跨部门、跨专业协 作研究的项目。 通过大幅度增加投入总量和调整投入结构，就中央级农业科研 单位而言，建议在 1-2 年内，人均事业经费能增加到 10 万元， 人均研究经费达到 20 万元，以后再逐年增加。我们认为这既是 落实“一号文件”大幅度增加的具体体现，在实际操作上也是 符合国家的财力水平的，是可以做得到的。 二、关于国家级农业科研机构的改革问题 按照科技部、财政部、中编办关于农业部等九个部门所属科 研机构改革方案的批复(国科发政字2002356 号) 的要求， 2002 年 11 月，农业部直属“三院” 的 66 个研究所启动了分类改 革工作。改革进行了三年，虽然在研究所调整学科结构，进一 步深化内部运行机制改革特别是人事制度、分配制度方面取得 了一定的成效， 但是由于从改革的总体指导思想上对农业科研 的社会公益性认识不足，对部分研究所的改革定位不准确，随 着改革的不断推进，困难和问题越来越突出。如果不顾客观事 实，简单地按照原定的方案继续改下去，不但将使相当一部分 农业研究机构的生存和发展受到严重影响，而且将对整个农业 科研工作造成不可估量的损失。 1、对农业科研单位改革的定位不够准确，改革分类缺乏科学依 据。 根据改革方案，农业部“三院”全部 66 个机构中定为非营利性 研究机构 30 个，占 45 %，转为农业事业单位的 11 个，占 16 %，进入大学的 4 个，占 6 %，整体转企的研究所共 22 个，占 33。也就是说，总共有 55的研究机构被从农业科研机构的 体系中划出。 “三院”原有事业编制 20，650 人，最后确定的非 营利科研编制仅为 4，427 人，占原有编制的 21.4。这样大的 改革力度，其科学依据却并不充分。首先，主观地确定只保留 45的机构和 21.4人员编制，并没有根据国家的农业和农村 经济发展战略目标对国家级农业科研机构和人员队伍的实际需 求进行科学的分析和测算，不符合中国这样一个农业大国对农 业科技的迫切需要，实际上是一种甩包袱的做法；其次，定位 转制为企业的研究所，多数是因为从事经济动、植物研究，或 者是曾经经济创收较好，而不是因为他们从事的研究工作是否 属于社会公益性质，简单地以收入多少划线，将其推向社会， 变为企业；第三，对农业科研单位人员构成的特点完全不了解， 在确定公益性机构人员编制时，不但总数严重不足，而且没有 考虑到农业科研单位还需要大量科研辅助人员这一客观事实。 很难想象，所有的实验室、田间工作，后勤保障工作，以及中 国国情决定的管理机构的工作都由为数不多的科学家来做。据 了解，美国农业部下属的农业研究局中，科学家有 2，100 人， 而其他雇员达到 6，000 人。 2、国家级农业科研机构整体转制为企业，使部分公益性研究萎 缩，从而削弱了对行业的科技支撑能力。农业部属列入拟转为 企业的 22 个研究所，大部分成立于 20 世纪 50 年代，多数在本 行业、本领域科技创新中居于龙头地位，如茶叶所，麻类所， 蔬菜所、果树所、烟草所、蜜蜂所等。长期以来，这些研究所 主要从事公益性研究任务和基础性服务工作，积累了大量的科 研实验数据和品种资源等，聚集了一批优秀的科研人员，为行 业发展、农民增收和农产品竞争力提升提供了重要的科技支撑。 据初步统计，这类研究所服务的行业年产值约 8，000 亿元，从 业农民达 1.5 亿多人，通过研究所的技术攻关和推广，为农民 提供公益性的技术服务，提高了经济类动植物的种养水平，有 力地促进了农民增收。如果这些研究所整体转企，由于企业逐 利性特点，原来从事的栽培(饲养管理) 技术、品种资源、病虫害 防治等没有直接经济效益的社会公益性研究和服务将被削弱， 行业的共性技术创新工作将会弱化。对保障农业和农村经济的 持续快速发展，增加农业收入十分不利。 3、国家级农业科研机构一般不具备转企的基本条件。由于农业 行业的特殊性，农业科研机构直接服务于“三农” 工作，服务对 象主要是面广量大和分散的农户，大多提供公益性服务。因此， 社会效益大、自身经济回报较低。而且农业科技产品受自然条 件和外界环境的影响较大，投资风险和市场波动性大。以农科 院的茶叶所、果树所为例，在农业结构调整的初期，利用几十 年的研究成果，向农民推广了一些果、茶苗木和生产技术，取 得了一些收益。但由于研究的对象是多年生的植物，随着农业 产业结构调整的逐步到位，农民不可能每年都新买苗木，研究 所的收入没了来源，生存非常困难。据统计，2002 年改革前， 在享受税收减免的情况下，农业部列入转企的 22 个研究所税后 利润 3，326 万元，而 2004 年税后利润下降为 2，630 万元，仅 占研究所全年总收入的 5。如果继续按照转企的路子搞下去， 多数单位必然会破产。 4、地方农业科研机构转企改革多数不成功。从一些地方近几 年的改革实践来看，由于简单地将农业科研机构整体转制为企 业，曾经作为整体转制试点的农业科研机构，如湖南省农业科 学院蔬菜研究所，天津市黄瓜研究所，广东农业科学院、宁夏 农林科学院内部分整体转企的研究所都出现科研骨干严重流失、 科技创新能力严重削弱，经济创收大幅下滑的局面，已引起了 农业科技界的警觉，教训是深刻的。反之，在大多数省、市， 由于政府高度重视农业科研工作，基本上对省级农业科研单位 没有采取分流、转企的办法，而是进一步明确了其公益性事业 单位的性质，有的还大幅度增加了事业费，稳定了事业编制。 使这些单位科技人员的积极性得到更好地发挥，科学研究和科 技服务工作出现了新的局面，形成了鲜明的对比。 农业科研体制改革，是增强我国农业科技自主创新能力，确保 为发展我国农业和农村经济，增加农民收入，建设社会主义新 农村提供可靠的科技支撑的重大问题。中共中央 2005 年一号文 件指出，要“深化农业科研体制改革，抓紧建立国家农业科技 创新体系” 。面对农业科研体制改革中存在的问题，必须全面落 实一号文件精神，调整改革思路，通过加快国家农业科技创新 体系的建设予以认真解决。具体建议： 1、深刻认识农业科研工作的社会公益性地位和历史责任，对国 家级农业科研机构重新定位。建议国家有关部门对前一阶段农 业科研机构改革的情况进行深入调查研究并进行深入反思，深 入研究农业科研工作的性质、地位和特点，研究我国农业和农 村经济发展，建设社会主义新农村对农业科技工作的客观需求， 研究世界各国管理农业科研的理念和做法，及时调整改革思路， 对国家级农业研究机构特别是整体转为企业的研究所重新定位。 根据这些研究所所承担的职能，将这部分研究所重新定位为非 营利科研机构或农业事业单位，保障其发挥行业共性技术研究、 行业公益性研究等主要功能。对具有面向市场能力的产业开发， 可逐步剥离，实行企业化管理。同时，对目前已经转为农业事 业单位的研究所，也应该逐个进行分析，对于主要承担农业科 研工作，为社会提供科技成果的研究所，实事求是的恢复其非 营利科研机构的性质。 2、按照国家级农业科研机构在我国农业科技创新中的核心地位， 农