农村合作组织的发展方向与政策支持

第三单元 农村合作组织的发展方向与政策支持 新三农问题之十大关系兼论农村合作诸问题 陈林 浙江省瑞安市人民政府副市长、清华大学公共管理学院博士后 苏立胜 瑞安农村合作协会副秘书长 引言：新三农问题（农民、农资、农官问题）的提出 通常所讲的三农问题，是农民、农村、农业问题的统称。上个世纪九十年代中后期以 来，三农问题日渐突出，引起了从学术界到决策层的重视，一系列研究成果及政策举措相 继出台。三农问题在当时的提出是有着重大积极意义的。但是将农民、农村、农业问题泛 泛而论，容易忽略了我国社会利益格局的深刻演变。 很多讨论热衷于农业与农村经济如何发展，却忽略了发展的成果如何分享、如何惠及 最大多数农民。很多讨论热衷于农业增效，关注了生产而忽略了生产关系。很多讨论热衷 于农民增收，却忽略了户籍意义上数量极其庞大的农民群体，已经发生了大面积的社会分 化，而且农民增收已经越来越多地受制于外部市场的力量对比（而不仅仅取决于自身努力） 。 更多的讨论则忽略了我国涉农资本力量的快速生长以及涉农部门官僚体系的的变与不变。 因此本文提出“新三农问题” ，即“农民” 、 “农资” （涉农资本） 、 “农官” （涉农官僚） 的问题。在这里，农民包括少数专业大户和多数兼业小农。农资（涉农资本）包括农业资 本、农村工商资本、农村金融资本。农官（涉农官僚）包括农、林、水、供销、以及农村 科技、教育、卫生、社保、扶贫和金融等主管部门的官僚体系，主要指农业、供销、金融 这三大部门的官僚体系。 农民、农资、农官构成一个三角形，两边之和大于第三边，当然从目前来看农民仍然 是较短的一边。 农民、农资、农官问题，彼此之间以及各自内部发生的种种相互作用和影响，又可概 括和引申出“十大关系” 。 一、为农服务：为农民赚钱、还是赚农民的钱？ 公共服务、市场服务与互助服务 这些年来，特别是中央提出新农村建设以来，各种“为农服务”的名目、花样不断翻 新。有的是各种资本以“为农服务”为由向政府争宠，进而是争取财政补助、税收优惠以 及其他政策倾斜。有的是各个部门以“为农服务”为由向政府表忠，进而争取预算、编制、 级别、职权乃至势力范围、寻租空间。有些地方，组织部搞“组织建设” ，一直延伸到“硬 组织” ，大建“村办公楼” ；宣传部搞“精神文明建设”一直管到厕所里面，大推“农村改 水改厕” ；当然，相应的经费都是政府提供，这些部门在上层具有较强的游说能力，因此能 够争取到政策资源，但这些部门在基层人手都很有限，往往为此忙个不亦乐乎，有时难免 影响了本身的中心工作。 上述组织部、宣传部的做法好歹也算是热心公益、精神可嘉吧，也搞了些看得见摸得 着的名堂。可在维护流通秩序、消费安全的名义下，一些工商、农业执法部门热衷去评什 么“农村放心店”或“放心农资点” （自然也有额外经费，其实他们更应该去关注那些不能 令人“放心”的店） ，甚至以连锁经营为由指定或变相指定进货渠道，这就等而下之，有违 于公共行政的理念，造成了新的垄断或不公平竞争，恰恰损害了市场经济秩序。 “放心店” 里出假货时有所闻，不知道授牌的部门应当承担什么连带责任。如果“放心店”果真不出 问题或很少出问题，市场上自然有其相应的声誉机制进行鼓励，又何劳授牌呢？纯属多余。 在建设现代流通网络的名义下，一些地方政府出钱支持商业资本下乡开设所谓“乡镇 连锁超市” 。我们很难想象超市老板拿了政府补助，是否就会按照市场价位下浮？如果下浮 价格，对于那些没有拿到政府补助的商家又岂不是不公平竞争？更不用说，一个连锁超市 到乡镇，几个、十几个小商店会倒掉，不知道谁该为此负责？ 各种“农业龙头企业”可望拿到的财政补助、税收优惠甚至用地倾斜等等，使得这些 企业趋之若骛。最近，原农业部农业产业化办公室副主任丁力就因曾为几家企业申报、评 选国家重点龙头企业提供帮助，受贿 50 万元被判刑 1。而那些“龙头企业” （纵使是完全 符合所谓申报条件的） ，所得好处岂止是 50 万元的几十倍、几百倍，又该如何看待呢？这 些农业资本或涉农工商资本，拿到了政府的补助，就果真会善心大发、转而在市场价位之 上额外补助农民吗？ 近年来商务部正式启动“万村千乡”市场工程，目标据称是从 2005 年起，力争用 3 年时 间，在试点区域培育出约 25 万家农家店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为 基础的农村消费经营网络， “逐步缩小城乡消费差距” 。 “万村千乡”市场工程将覆盖全国 70% 乡镇、50% 自然村，通过建立新型农村市场流通网络、改善农村消费环境，保障农民方便 消费、放心消费。为此，商务部和财政部还出台政策，对“ 万村千乡“ 市场工程项目予以资 金支持，包括贴息贷款和开店资金补助，动辄数以亿计。 凡此种种，令人眼花缭乱。可是，如果农村有市场和购买力，有钱可赚，工商资本自 然不请自去，又何劳政府费钱费力呢。如果尚不存在相应的市场，则政府人为推动工商资 本下乡更是一个危险的做法。 因此需要明确为农服务分为两种：为农民赚钱和赚农民的钱。这其实也对应着股份制 与合作制的关系。工商资本的股份制是赚农民的钱，农民的合作制是为农民赚钱。中央财 政每年数千亿的支农资金（地方财政的支农资金总额应该也不少） ，到底有多少支持了为农 民赚钱，还有多少支持了赚农民的钱，很成疑问。 只要没有假冒伪劣、坑蒙拐骗，赚钱，包括赚农民的钱，都是市场行为，不仅无可非 议，而且其合法权益应予保护。但是赚农民的钱肯定不需要特别的鼓励。为农民赚钱倒是 需要一定的鼓励。 为此也有必要区分公共服务、市场服务和互助服务。 二、农户与工商资本（龙头企业、公司） ， “公司+农户”与合作组织 把“为农民赚钱”和“赚农民的钱”混为一谈的一个重要原因是对于农户与工商资本 的关系抱有不切实际的幻想，或者故意粉饰。农户与工商资本（龙头企业、公司）在市场 上处于买卖关系。这种买卖关系虽然不能当成“资本主义尾巴”去批判、革除，而且在法 律上对于双方当事人应当予以平等保护；但是，决不能把这种买卖关系当成“田园诗”那 般美好。 经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双方，虽然交易可以是 互利的，但各自的利益在本质上是对立的。公司的力量越强，一旦形成垄断优势哪怕是局 部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。一旦市场出现波动，公司往往转嫁风险，小农 的处境更是雪上加霜。在“公司加农户”的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是 农业越是发展，发展的成果就越难惠及更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。因 1张国卫：“本报记者对话农垦局原副局长丁力受贿案办案检察官” ， 检察日报，2007 年 07 月 02 日 而有必要通过农民本身的组织化、合作化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更 多的市场剩余。这是也贯彻科学发展观、构建和谐社会的重要方面。 1980 年代以来农村的复苏与繁荣，其原因至少来自三个方面。其一，人们经常忽略的 因素是农业投入的成倍增加，特别是化肥、农药以及良种的大量使用，而毛泽东时代不惜 代价的农田水利建设本来不一定都很经济，但已经是“沉没成本” ，这时候却开始发挥出巨 大的潜力。其二，更重要的当然是人们经常提到的联产承包，这是产权层面的变革，极大 调动了农民的生产积极性。但是打的粮食再多，自给有余后就要考虑市场交易和多种经营， 还要取得各种工业性消费品，乃至举办乡镇企业。这就引出其三，没有自由市场的开放以 及相应的信息机制、激励机制，则包产到“户”与包产到“队” 、包产到“组”乃至包产到 “人” ，未必会有太大的区别，改革前的“三级所有、队为基础”其实已经有了一些包产到 “队”的意味了。显然，产权变革与市场变革，制度变革与技术变革，是相辅相成、相得 益彰的。总的来说， “三自一包”中， “三自”特别是自由市场的作用应该不比“一包”来 得小。 允许市场的存在固然是一大根本性进步，但是农民面临的市场环境并不那么有利。在 当前的资源与技术条件下，在小农生产领域，以“分”为主，包“产”到户，在单纯生产 意义上往往更有效率。但是农产品生产周期长、价格弹性低，尤其是，千家万户的分散小 农，要与千变万化的大市场对接，特别是要在市场化进程中分享到应有的利益，就必须在 为农服务特别是为农业生产服务的金融、流通、科技等环节开展合作。分而后合，有分有 合，这是历史与逻辑的必然。哪怕是在发达的资本主义国家，其农业、农村和农民（农场 主）也主要是按照合作制组织起来的。 至于二十世纪五十年代我国所推行的大规模农村合作化，实际是把“合作化”混同于“集 体化”，更进一步追求“ 一大二公 ”，很快就丧失了合作制的应有内涵。当年的 “三自一包” ， 有所谓包产到户，到了二十世纪八十年代，我国农村普遍推行家庭联产承包责任制，但同 时所构想的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。 上世纪九十年代以后，原有政策的潜力几乎释放殆尽， “三农”问题空前突出。探索新型合作 化道路，成为当务之急。分而后合，这是历史与逻辑的必然。 不能过高估计“公司+农户”的作用，而应更多支持合作组织。 三、大农（农场主、农业资本家）与小农，欧美合作模式与东亚合作模式 世界主要国家的农业与农村经济，都是以合作制为重要组织形式的。不同在于，欧美 普遍是大农（农场主、农业资本家） ，大农的规模化、市场化和专业化的程度都很高，大农 彼此之间“专业”联系较强。大农的合作，其实是农业资本家的合作，是一种类似农业商 会的合作组织，是可以“自发自愿”搞起来的，而且往往以“专业”合作为特征和优势。 东亚普遍是小农，小农的规模化、市场化和专业化的程度都很低，小农彼此之间的社 区联系较强。小农合作要取得规模优势，就必须大面积覆盖农村人群，横向上必然趋于综 合化，纵向上要求形成多级体系。要沟通这种横向、纵向的合作，还必须有一个内置的金 融合作平台。 四、农民专业合作与供销合作、信用合作，合作的综合、联合与整合 全面深化农村金融、流通与科技体制改革 农民专业合作：浙江较早开展农民专业合作试点，取得一些经验和成效，也暴露出一 些体制、结构上的深层问题。农民专业合作，过于弱小、分散，缺乏社区依托和金融支持， 难以做大做强。根本原因在于，小农基础上的农民专业合作，难以达到规模优势。 中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低， 在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，是难成气候的。小农经济难以自发产生农 民专业合作，更难以有效支撑农民专业合作。从实践来看，能够长期存续的农民专业合作， 要么向综合化发展，要么只能是以农业“大户”为主体的。有些农民专业合作社的“典型” ， 压根就是政府人为扶植的结果，但这种扶植却是以更多小农被疏远为代价的。 一些统计数字似乎支持了“专业合作社助农增收”的论断，但是，值得注意的现实是， 只有农业大户、收入较高或较具增长潜力的农户才有兴趣加入专业合作社或成为其积极社 员。 现有的农民专业合作社，大多数也都是不规范的，其中尚能持续经营的，所起到的往 往也不过是中间商的作用。这些挂羊头卖狗肉的农民专业合作社并不代表农民特别是小农 的利益。如果政府又赋予专业合作社一些优惠和补助，则有相当一些专业合作社的成立本 来就是为了骗取这点资源。 这就引出建设惠及大多数农民的合作体系的必要。完全顺应市场规律可以产生的专业 合作社主要只能是为了农业资本家和农业大户服务的。也只有大户之间的专业合作能够达 到规模经济。 小农的大规模合作，不可能自发产生。 （倒是欧美的农场主、农业资本家容易自发合作） 。这就需要政府的主导。政府主导并非包办代替农民，而且打破各种既得利益集团的阻隔， 现在某些政府部门的所谓支农，到底是支持农民，还是支持农业资本家？到底是支持农民 中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村土地大量兼并、小农大量破 产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以在短期内消化农村的剩余劳 动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农经济为主的格局。必须正视 这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。 这就需要合作的综合、联合与整合，在此基础上全面深化农村金融、流通与科技体制 改革。 供销合作：从历史渊源和内在结构来看，供销社本为农民合作经济组织。由于体制几 经变迁，供销社的合作制因素受到冲击和削弱，甚至与基层农民有所疏远。但在社会主义 市场经济条件下，在新农村建设的推进中，无论从国家和农民的需要来说，还是从自身的 生存与发展，回归合作、回归三农已经成为供销社的必然选择。1999 年，全国政协副主席、 中华全国供销合作总社主任白立忱提出了供销合作社改革层次论、阶段论，以及近年进一 步指出必须进行的“四项改造” （以农业产业化经营改造基层供销合作社，以实行产权多元 化改造社有企业，以实现社企分开、开放办社改造联合社，以发展现代经营方式改造经营 网络） 。 但是，仅靠供销社系统的自身力量，尚不足以建设一个全方位多功能的合作体系。供 销社自身的改革仍然还有不少阻碍，需要借助外力的杠杆。 信用合作：农村信用社仍然是农村中的金融主渠道，但其服务主要只覆盖了农村中上 层。金融机构日益疏远农村特别是小农，现有的合作金融机构亦是如此。并不能简单指责 他们“嫌贫爱富” ，而是要考虑如何降低其信息成本和信用风险。 农村金融问题的特殊性在那里？或者说在金融意义上、金融的社会学意义上，农村与 城市的区别何在？基于城市工商社会的金融体系为何不能自然而然地覆盖到农村？甚至从 农村积累起来的金融资源也日益疏离农村？并非农民没有信用，而是现行银行体系无法掌 握农民的信用或者说信息。农民信用或信息需要通过组织化特别是合作化的方式，与银行 体系接轨。这就涉及到农民合作，以及合作的合作、联合与整合。 与供销社相同，信用社自身的改革仍然还有不少阻碍，需要借助外力的杠杆。 在我国农村，长期以来，村级以上、生产以外的主要经济活动，以及可供农民合作的 资源、市场和空间，大都被行政部门所分割或者工商资本所垄断，在此条件下，片面强调 基层自发的农民合作是无甚可为、难以为继的。国际经验表明，完整的农村合作既要包括 社区合作，也要包括金融合作，缺乏社区合作就是无本之木，缺乏金融合作就是无源之水， 在小农社会条件下尤其如此。而基层合作的有效半径是有限的，基本上不能超出熟人社会， 但是业务上又要追求一定的规模经济，因此必须在横向联合的基础上发展纵向联合,这就是 多层次合作。大合作与基层合作的优势互补，必须通过多层次合作来实现。农民专业合作、 供销合作、信用合作的“三位一体”建设，就提供了这样一种可行的或可能的结构和路径。 合作制、合作组织起源于近代欧洲，十九世纪的社会主义先驱者曾经寄希望以合作制 克服资本主义的某些弊病，但合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集 中体现了自由、民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某 种意义上说，合作组织正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合，又是贯彻科学发展 观、创建和谐社会特别是和谐农村的重要载体。科学发展观，不仅仅是环境保护、产业升 级问题，更重要的是在加快发展的同时，让更多的人分享发展的成果。而合作组织就是这 样的有效载体，有必要通过农民合作建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的 市场剩余。合作组织本身就构成了和谐社会的微观基础。但只有农民专业合作、供销合作、 信用合作“三位一体” 这样足够强大的合作体系才能从根本上扭转农民整体在市场上的不利 地位，从而在宏观上进一步促进社会和谐。从“三自一包”到“三位一体” ，正是要通过体 制性重组，让农民在经济发展和农业产业化过程中分享更多的实惠。 不过，供销合作不等于供销社，信用合作不等于信用社。农民专业合作里面也包含有 供销合作、信用合作的因素，并可以进一步发展与整合。在“三位一体”结构中，农民和 农民专业合作社是服务对象，农民专业合作社又是规范对象，供销社、信用社则是改革对 象。如果现有的供销社、信用社不能深化自身改革，与农民建立利益共同体，其在三位一 体结构中必将自我边缘化。但如果供销社、信用社积极参与和投入，又将赢得自身发展的 巨大空间。 五、涉农各部门的关系，农业、供销、金融部门的关系 农业部门：为农业资本服务，还是为农民服务 供销部门：所谓供销合作，有供销无合作，有供无销 金融部门：拜金，不重农， “嫌贫爱富” 供销社系统与农业行政系统的关系 党委农办系统与农业行政系统的关系 经贸（商务）与农口系统的关系 金融系统与农口的关系，县市信用联社（合作银行）与省级联社、金融监管部门（银 监会、人行）的关系 目前涉农部门各自为政的现象比较突出。部门利益不断膨胀，假以支农的名义扩张预 算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强奸民意，设立各种审批 权限和资金渠道。 又好比过去计划经济时期，工业局不希望下面的企业搞商业，商业局不希望下面的企 业搞工业，机械局不希望下面的企业搞电子，电子局不希望下面的企业搞机械，都是生怕 动摇了自己“主管部门”的地位或者被别的部门“挖了墙角” 。管胳膊的部门不许长腿，管 腿的部门不许长胳膊。 改革开放将近三十年来，农口体制一直没有大的改革，现在已经很落后于形势的发展。 正如同从计划经济向市场经济的转型就是不断改革计委，新农村建设的当务之急是要改革 农口体制。 六、合作体系与支农体系的关系，财政支农资金的整合与合作组织的整合 在欧美国家，尤其在同为东亚小农社会的日本、韩国和我国台湾地区，政府支农的主 要载体是合作组织。既降低了农民与市场的交易成本，也降低了政府与农民的交易成本， 这样一个合作体系，同时也必然具有政府支农体系特别是财政支农体系的功能。 按照中央的要求，财政部曾于年月下发了关于做好支农资金整合试点工 作的通知 。一些地方如江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式 多样的资金整合试点。去年以来更加大了力度，中央、地方财政在全国 126 个县开展工作， 有中央财政安排引导性资金 26 个。财政部大力推动的财政支农资金的整合工作，这是一件 艰巨复杂而又意义重大的工作。 一直以来，中国财政支农资金主要由农业部门和财政部门层层安排和拨付，这种传统 体制下的运作方式弊端越来越突出：重复和分散设置账户，财政收支信息反馈迟缓，资金 运行效率和使用效益低，截留、挤占、挪用财政资金，甚至诱发腐败现象。一是投入渠道 多，涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等 10 多个部门，投入分散，形不成整体 合力。二是投资结构不够合理，项目选择不够科学。事关农业和农村发展、事关群众生产 生活的一些重要行业和领域所占的投资比例很小。三是投资管理和项目管理不够规范。因 此，必须改进支农方式，推进支农资金整合。但应该看到，开展支农资金整合，直接涉及 到部门、行业利益调整，要进一步向前推进，势必会遇到更多的阻力。 为什么要“以县为主”？财政部强调在现行体制下，探讨在县一级进行整合的途径。 2007 年 4 月 17 至 18 日，华东地区财政支农资金整合座谈会召开，财政部农业司司长赵鸣 骥在会上指出：“有的同志认为先从上到下整合，但在现行体制下，上面整不动，有的同 志形象的说：一项资金的背后就有一个衙门，衙门后还有一个王爷，反映了整合资金的复 杂性。县一级党政领导说了算，最终资金都要投放到县，有整合的基础和条件，在县一级 开展整合是有可能的” 。由此看来，财政支农资金的整合“以县为主” ，固然是一种有效的 策略路径，但也是迫不得已的无奈。部门利益相互割据、尾大不掉，是我国支农体制由来 已久的弊端。财政部门推进支农资金的整合，虽然也有自己有利的手段，但是毕竟孤掌难 鸣。 财政支农资金的整合如果仍然在现有行政体系内部打转，恐怕收效是相当有限的。行 政体系都是自上而下、对上负责，条条分割、条块分割。各种支农资金首先是经过部门分 肥大战，然后就进入了新的一轮寻租过程。就算地方政府的主其事者完全出于公心，也缺 乏一个经济学上所讲的“偏好表达机制” ，在公共资源配置的顺序与重点选择上缺乏民意基 础。这恐怕首先不是个“科学”问题，而是民意问题，或至少体现一定的民意。 “县一 级要科学地”如何如何，这对于县官是过高预期了。 更重要的是，如何对于第一线的行政机构和行政人员进行制约与考核，防止徇私滥权， 一些人们寄予希望的“透明、问责和权责对应的机制”不知道在哪里？这种机制在中央行 政体系都没有解决，也不用指望在县一级行政体系解决。 所以，财政支农资金的整合，需要一个载体或至少是辅助性载体。这个载体起到一定 的偏好表达作用，以及对于行政体系的制约与考核（至少是辅助性的）作用。这需要一个 自下而上的合作体系。 一直以来的所谓支农资金，到底都支给了谁？著名三农问题专家温铁军教授指出 2： “所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、 电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金” 。 “实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入（由于要求基 层配套资金）可能转化为乡村债务和农民负担” 。 “即使有充分的善良愿望，大家都特别廉 政，没有谁为自己争一分钱的利益，当你真从财政拿一笔钱时，是支张三呢？还是李四？ 还是王二麻子？面对 2 亿 4 千万农户，支谁，不支谁？大部分财政资金，包括扶贫资金， 根据过去监测调查，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般的有各种名义，这是党的活 动积极分子，那是团员青年带头人，其实是他的老伴和闺女，支他们了，他们再雇两工， 然后就致富了，然后就脱贫了，然后就各级干部带你去看，咱贫困家庭锅里有肉了，都挺 好的” 。 温铁军教授指出， “这里有个交易费用的经济学道理，现在讲财政支农时，注意没注意 农村已经分户经营了一旦分户经营成为一种制度现实时，你会发现任何自上而下的与 2温铁军.WTO 与财政支农 .WWW.. 农民的交易无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高，一盘散沙，支农支谁？凭 什么要支他们？有人能审查这人吗？该支王二麻子，说他最好，可是不给张三，有没有道 理？财政怎么考核？按照现行制度，只好分盘子，维持原状。因此，目前的财政体制 分盘子体制，基本上和原来计划体制一样，也就是说，农村第二步改革未推进得了政 府财政面对分散小农经济怎么支农？结果，小农经济的分散经营反而成了财政支农最大的 体制障碍” 。 笔者提出：所谓支农资金，到底是支给农民，还是支给农业资本，甚至是支给了农官 （涉农部门官僚体系）？如果支给了农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多 的小农？这是一个严重的问题。在片面强调“公司+农户”的农业产业化模式下，支农资 金更容易被农业资本家获得。在涉农行政体系未能根本改革的条件下，支农资金更容易在 涉农部门中消耗殆尽。在农村合作组织没有大面积覆盖的情况下，支农资金更容易疏远众 多而分散、恰恰最需要帮助的小农。农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法 权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村 社会的分化。如果机制不健全，很可能支农资金投入越多，越容易诱发农村中的干群矛盾 和两级分化。农业和农村或许可以发展起来，但最大多数的农民在发展中难以分享到应有 的利益。 如果试图建设一个全方位、多层次、综合性、广覆盖的合作体系，这个合作体系必然 同时具有支农体系的功能。而目前进展中的主要困难，恰恰也在于财政支农资金的整合问 题。从实践中来看，未加整合的财政支农资金，政出多门，往往恰恰分化了农村合作体系 的合力。而从财政部门的角度来说，支农资金的整合选择“以县级为主” ，虽然避开了一些 阻力，但是这种思路仍然还是在行政体系内部打转，这些初步的成效难以长期巩固。因此 强烈建议，把财政支农资金的整合，与农村合作组织的整合，这两项改革可以相互结合， 相互促进，这两项改革可以是殊途同归的。 七、农村合作组织、群众自治组织（村委会）与行政组织（县乡政府）的关系 拟另文探讨。可参阅陈林旧作“村治的冲突、残缺与整合：作为非营利中介组织的农 协模式初探”“村民自治与中国农村社会发展”国际学术研讨会论文（2001.9.3-5，北 京） 八、政府主导与农民主体 农民主体和政府主导都不容易，这两者倒未必是矛盾的，共同的阻力都在于部门利益 集团。所谓防止“政府干预” ，其实是应该防止部门利益集团的干预或利用。 事实上、日韩台的综合农协都是政府主导干起来的。当然，日韩台当年的社会利益格 局可能没有我们今天这样复杂，而他们当时的政府也似乎比较超脱，这也是实情。而中国 的一些似乎自发的农业龙头企业、农民专业合作社则成了某些部门利益集团洗钱的工具。 如果是这样，可能支农资金越多，越是加剧农村的两极分化。台面上由几个农民出面 并不见得就是农民主体。 九、体制内与体制外的关系 新农村建设的主体是农民，特别是有组织的农民。是合作组织，不是行政组织。合作 事业需要志愿精神，而非官僚习气，不能完全照搬行政套路。为农服务需要全社会的参与， 更不是个别部门的特权和专利。要激活资源、启动进程，这就需要借重体制外的力量，往 往是四两拨千斤。 但是巨大的存量资源处于体制内。姑且不论存量的经济资源，仅就人才资源来说，中 国农村县以下的人才，除了升学、参军以及外出经商创业的人，剩下的基本都被吸纳在行 政事业单位这个体系之内。农村人才流失日趋严重。所谓农民自己组织自己，如果缺乏骨 干人才，就是一句空话。 因此，体制内资源，包括人才资源，要有相当一部分“剥离”出来投入到合作体系建 设中去。对这些人，在编制、身份上应该有一个合理的安排。 十、理论与实践的关系，发展与规范的关系，局部试点与整体立法的关系 当年的包产到户，只是放松管制，的确可以在点上、在局部先行取得经验，而且可以 实践先行。当时可能遇到的阻力，除了意识形态的问题，主要来自社队干部的利益可能受 损。现在所要求的改革，是深层的体制改革，涉及县级以上利益格局的调整，需要更为充 实的理论准备，更为强大的政治能量。大的体制不改革，在局部上的试点是不可能真正如 何成功、成熟的。假如没有立法跟进，局部试点还可以成熟、成功、长期持续，那么这个 立法倒并不必要了。 整体立法要有相当的前瞻性，不能过于迁就现状。 结束语 新农村建设的首要问题是为了谁，依靠谁？所谓为农服务，到底是赚农民的钱，还是 为农民赚钱？所谓支农，到底是支持农民，还是支持涉农资本，甚至是“农官”？如果是 支持农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？如果我们不能承受农村 土地大量兼并、小农大量破产的社会政治代价，而工业化、城市化和现代化进程还不足以 在短期内消化农村的剩余劳动力，则至少在未来几代人的时间内，我国农村仍将维持小农 经济为主的格局。必须正视这样的基本国情，来构造和调整农村中的生产关系。 诚然，分散的小农，无论是与市场对接，还是承接政府资源，都有难以承受一个交易 成本问题。在 WTO 条件下，分散的小农户更不适合成为绿箱政策的有效载体。为此都需 要发展合作组织，加强各级各类合作组织的综合、联合与整合，通过农民的高度组织化来 降低农民与市场、农民与政府的交易成本，为农民在农业产业化和农村经济发展中分享更 多的利益，以此塑造和提升农民在新农村建设中的主体地位，也同时回答新农村建设为了 谁、依靠谁的问题。 附件一：合作组织立法建议书 目录 、引言 一、合作组织立法不必限定成员身份 二、合作组织立法也不必限定专业内容 三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水 四、缺乏社区合作，农村合作只能是无本之木 五、合作组织需要政府引导,又要防止部门分割：走向大合作、多层次合作 六、总结 、引言 合作制起源于近代欧洲，已经传播成为一种世界范围内的经济现象。十九世纪的社会 主义先驱者曾经寄希望以合作制克服资本主义的某些弊病，合作运动也因此与各国的社会 主义运动结下不解之缘。1995 年国际合作社联盟通过关于合作社定义、价值和原则的详 细说明 ，完整提出了国际合作社原则，即：自愿与开放的成员资格；民主的成员控制； 成员经济参与；自治与独立； 教育、培训和宣导； 合作社之间的合作；关注 社会。并强调合作社建立在自助、自主、民主、平等、公平和团结的基础上，遵循合作社 的创立人的传统，合作社成员坚持诚实、开放、关心社会、照顾他人的道德价值观。此后 不久的 2002 年，国际劳工大会通过了发展合作社的建议 。 联合国 1992 年以后多次通过有关倡导合作社的决议。2001 年联合国第 56 届大会关于 旨在创造一个支持合作社发展的指导原则草案中指出：“在联大和经社理事会以及近 期的重大国际会议上，各国政府已经认识到作为联合体和企业的合作社的重要意义，公民 能够通过它们在为其社区和国家的经济、社会、文化和政治进步做出贡献的同时，有效地 提高他们的生活水平。他们已经公认合作社运动为国内和国际事务中的一个特殊和主要的 砝码” 。 联合国敦促各国政府积极为加快合作社的发展创造政策和法律环境，希望通过立 法以及对有关法律和法规的修改确保合作社的利益，使合作社能够享有一个与其他形式企 业平等的法律基础，保护和促进合作社在帮助成员实现其个人目标和达成社会更广泛的愿 望的潜力。 必须指出，合作制本身与私有财产制度和市场经济规则并不冲突，更集中体现了自由、 民主和公平正义等普世价值，并以互助联合的方式促进了社会和谐。从某种意义上说，合 作社正是社会主义思想与市场经济逻辑的美妙结合。 我国历史上存在各种形式的互助共济组织，具有合作制的某些因素。而儒家“仁爱”、 “均富”和“养民 ”的思想，也为我国引入西方意义上的合作制奠定了基础。孙中山于 1924 年 在宣讲“三民主义”的“民生”主义，就曾以合作社作为例证。1927 年毛泽东在湖南农 民运动考察报告中也说：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需 要的” 。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产品要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘 剥者的剥削。他们迫切地要解决这三个问题”。 毛泽东同志当时又发现一个“大问题” ， “就是详细的正规的组织法没有。各地农民自 动组织的，往往不合合作社的原则，因此做农民工作的同志，总是殷勤地问章程 ”。在 1949 年后半个多世纪的相当长，中国是世界和亚洲极其少有的尚无合作组织立法的国家。 原来据说仅中国、朝鲜、越南没有合作组织立法，后来越南也先于中国立法。 我国宪法中提到了各种形式的“合作经济” ，但是在民法通则中没有相应规定。以至于， 在全国范围内合作组织直到现在还没有自己的法律地位，仅浙江省前几年颁布了一个条例， 但严格说来这个条例本身也是缺乏法源依据的。虽然我国政府有关部门从 1983 年就开始酝 酿这方面的法律，但是进展缓慢，直到近几年才加快了进度。毛泽东同志当年就已提出的 这个“大问题” ，不能再无限期拖下去了。2006 年 10 月，全国人大常委会终于通过了农 民专业合作社法 ，但是来自学界的一些观点认为这部法律在涵盖面上仍然有所不足，在基 本法理上也有一些模糊不清的地方。 而在农业产业化的主流话语下，无论“公司加农户” ，还是某位“著名经济学家”所提 出的“公司加基地加担保公司加农户的模式” ，都被寄予很高的期望。 “公司加农户”是一 种市场现实，本身无可厚非，但是如果政府介入、大加“扶持” ，则各种优惠、补助等好处 只会落到公司头上。按照某些“经济学家”的逻辑，美国每年从中国进口巨额商品，拉动 中国经济增长，我们也要把中国财政的资金补贴给美国，奖励美利坚合众国这个“龙头企 业”了？岂非咄咄怪事。经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双 方，虽然交易可以是互利的，但各自的利益在本质上是对立的。公司的力量越强，一旦形 成垄断优势哪怕是局部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。一旦市场出现波动，公司 往往转嫁风险，小农的处境更是雪上加霜。我们不能指望“公司都是活雷锋” 。在这种片面 的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是农业越是发展，发展的成果就越难惠及 更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。龙头企业不能替代合作组织的作用。因而 有必要通过农民本身的组织化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩 余。 1950 年代中国大陆所推行的大规模农村合作化，肩负着对于农村“生产资料所有制” 进行“社会主义改造”的特殊历史使命。这实际是把“合作化”混同于“集体化” ，借助于 政治和意识形态动员，更进一步追求“一大二公”，很快就丧失了合作制的应有内涵。20 世纪 80 年代开始，我国农村实行改革，普遍推行家庭联产承包责任制，但同时所构想的 “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”一直并未真正得到落实。上世纪 90 年 代以后，原有政策的潜力已经释放殆尽， “三农”问题空前突出。探索社会主义市场经济条件 下的新型合作化道路，成为当务之急。 浙江大学中国农业现代化与农村发展研究中心主任黄祖辉教授在论文农民合作：必 然性、变革态势与启示中，就从六个方面提出了农民愿意加入合作组织的基本理由。 值得指出的是，当年的“生产合作社” 、 “人民公社”是生产资料归集体所有，并且集 体劳动，统一分配。而我们现在讲的合作组织是服务组织，并非生产组织。正如中央政策 研究室谢义亚同志所指出的，我们要看清现在大力发展合作组织主要是在流通领域把农民 和市场连接起来，这样就不会回到过去五十年代低水平的状况 3。 在此形势下，合作组织立法，势在必行。所谓“摸着石头过河” ，是一种政治智慧的表 述。在立法上是不能“摸石头”的，立法需要精密的推演、设计。合作组织立法，世界各 国其实是大同小异的，已经有了一般理论和成熟经验可资借鉴。结合中国国情，我们试作 分析如下： 一、合作组织立法不必限定成员身份 合作制是一种经济组织形式（甚至也可以说是一种社会组织形式） ，与特定的成员身份 没有必然联系。为合作组织立法，正本清源，首先应当是一部广泛适用的市场主体法，重 在赋予法人地位，确立治理结构，体现合作制的基本原则。 正如不存在一部专门的“农民公司法” ，我们也未必需要一部专门针对“农民”的“合 作组织法” 。随着经济社会发展， “农民”概念的内涵和外延不断发生变化。我国兼业小农 为主的现实，注定了农民身份的确认在操作上是困难的，在效果上更是有限的。户籍管理 上的“农业户口”并不能等同于农民。如果以实际从事农业为标准，则情况往往在变动之 中，又难以逐一核查；而且农村中不仅有农业，还有林、牧、副、渔业，还有一些乡村工 业。现在很多地方，农业户口与非农户口的界限都在取消之中，我们又何必限定合作组织 成员的“农民”身份呢？这似乎是为农民着想，却恰恰却强化了对于农民的由来已久的身 份烙印，仍然是把农民当作“二等公民” 。不如就叫“合作组织法” ，或者“农村合作组织 法” 。 况且，农民需要合作，城里人就不可以合作吗？有些人经常抱怨农民“素质低” 、 “不 能合作” ，那么，在他们看来素质似乎要高一些的城里人呢？又有些人一边说合作组织是为 穷人服务的，又一边说沿海发达地区才好发展合作组织，这些似是而非的观点都暴露出理 论上的混乱。 尽管合作制最初主要旨在为劳工阶层、弱势群体和农村社会提供服务，但从各国经验 来看，合作制在其他社会阶层和群体中，在城市中也有很多成功的应用。合作社并非一种 落后的经济和金融组织形式，而且具有扎根基层、服务社区和支持“三农”的天然优势。 即使在当今高度发达的西方市场经济中，合作经济与合作金融仍然居于重要地位并且不断 有所发展。 所谓合作制为弱势群体服务，弱势乃是相对性、结构性的概念。如果市场上一方相对 集中，另一方相对分散，这就在结构上造成了相对分散的一方必然处于弱势地位。譬如， 农民在银行面前是弱势的，但银行在“银联”面前也是弱势的，最近的“银联”收费风波 就有所体现。而国际上的 VISA 卡组织、万事达卡组织，其实倒是银行参与的一种类似协 会的合作组织，通过银行之间的合作结成利益共同体，就不大会出现这种“银联”涉嫌滥 用其垄断地位的事情了。 当然，由于农民是最广大的弱势群体，合作制具有贴近基层、服务社区、支持三农的 天然优势。对于以农为主的合作组织，可以采取更多的扶持措施。但这种对农扶持措施， 完全可以在合作组织法的部分章节、条文中加以体现，以维护合作组织法本身在法理上的 一般性、完整性。这些扶持措施也可以在另外的法律、行政法规或政府规章、文件中体现。 3 “大道有形：新农村方程式求解 新农村建设需要农村合作组织” （中共中央党校经济学部、21 世纪经 济报道联合主办论坛） ，21 世纪经济报道，2006 年 3 月 6 日 二、合作组织立法也不必限定专业内容 合作制作为一种经济组织形式，与特定的专业内容也没有必然联系。如果合作组织立 法无须限定成员身份，就更不必限定专业内容了。对于合作组织来说，最本质的特征不在 于经营范围（服务的“专业”内容） ，而是服务对象以组织内部成员为主。试图通过限定经 营范围（比如，某种特定农产品或农业生产资料）来保证为农服务，这是一种南辕北辙的 天真想法；为农服务的宗旨要依靠合作组织的内部构造来实现。 中国地少人多的现实条件，决定了农户规模普遍偏小，农民本身的专业化程度就很低， 在此基础上，片面强调欧美式的所谓专业合作，坦率地说，这是一种食洋不化的表现。中 国大多数农民既种小麦或水稻，也种些蔬菜、种些五谷杂粮，还可能种些经济作物，养些 鸡、鸭、猪、牛、羊之类的家禽家畜。这些农副产品，往往首先供家庭自用，一部分拿到 市场上去卖。这些生活图景是某些专家通过西方教科书所不能看到的。 现在越来越多的大学招生都不分“专业”了，我们又要农民分什么“专业”呢？我们 所需要的这部法，绝不仅仅是为少数“专业大户”服务的，而是为最大多数人民群众服务 的。兼业小农在经济学上可以是理性的。农民如果不那么“专业” ，那也是农民的合理选择。 我们不能拔苗助长，更不能画地为牢。 “专业”本身不是合作的目的，更不是合作的前提。 我们不能以“专业”为限，把一部分农民拒绝在合作之外，又把农民的合作不必要地束缚 在“专业”以内。 目前立法上讨论的农民“专业”合作，其“专业”所指为何，实在是大可疑问的。按 照一般对于专业化的理解，似乎专业越细就越是专业化。但是“专业”本身是没有确切定 义的。如果蔬菜是专业，那么番茄是不是专业，可是番茄还有若干种，是不是要一一细分 呢？从整个国民经济来说，所有农产品也只构成一个大的专业。 瑞安有一家顺泰毛芋合作社，毛芋每年只有一两个月的销售季节。很多社员也并非以 毛芋为主要产品和收入来源。这样的合作社经营范围如果以毛芋为限，必然是难以维持的。 该社的农民对此都有普遍共识。另外有一家番茄合作社，实际经营范围早已超出了番茄， 涉及多种农产品、农业生产资料的服务，甚至还开展了一些内部融资服务。 基于中国国情的合作社规模效益，恐怕很难完全通过单一业务的扩张来体现，更多地 需要通过多种业务的组合来实现。由于工业化、城市化并没有充分完成，农村中普遍存在 着大量的剩余劳动力，而且农业经营规模较小，农业的比较效益低，农民又多从事兼业化 经营。兼业化经营使得农业商品化程度较低，这就使得任何专业性的合作组织因每个服务 对象的业务数量少，单一化经营很难在经济上做到有利，虽然合作社是惠顾者的经济组织， 经营活动是非营利的，但这种非营利是对内而言的，对外也必须营利。在此条件下，综合 化经营有利于维持合作社的盈余和实现可持续发展，是一个必然趋势。 我国立法以及实务上，对于企业工商登记的经营范围，已有不断放宽的趋势。除了国 家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的项目之外，企业的经营范围都可以 自主申报。最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）第十 条还规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效” 。这就进一步 淡化了经营范围的概念。相比之下，我们既然要大力支持农民合作组织的发展，那么，对 于合作组织的经营范围施加比企业还要严格的“专业”限制，实在是多此一举。这种生硬 的规定，势将陷亿万农民于不法，又由于法不责众，在实践中很难得到遵守，反而很不严 肃，不如去之。 宪法第八条已经明确了“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济” 的地位，还提到了“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各 种形式的合作经济” 。合作组织立法必须根据宪法进行，要么制定一般性的合作组织法 ， 要么分别针对生产、供销、信用、消费以及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务 业等各种形式的合作组织进行立法。如果名为“专业”合作经济组织法，就必须阐明其与 宪法第八条的关系，否则这部法律就是缺乏上位法依据的，就有违宪之嫌。 值得指出的是，不要望文生义，把宪法上的供销合作等同于现有的供销社，把信用合 作等同于现有的信用社。更不要因为供销社、信用社与农业行政部门在现行体制下的平行 关系，而把供销合作、信用合作排除在合作组织立法之外。在现有的供销社、信用社之外， 仍然可以大力发展供销合作、信用合作。合作组织立法，最好也能为现有供销社、信用社 的改制预留空间，展现足够的包容性、前瞻性。 正如中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授所指出的，世界范围内，如果 对农民的合作不开放那些可能产生规模效益的产业，比如购销、保险、金融，只允许在低 效益的生产领域中搞合作，无疑是把农民逼上死路。世界上生产领域的农民合作 95是失 败的，这个早有结论。现在只允许农民进入明知不会成功的领域，怎么能失败了还归咎于 农民自己呢？ 4 三、缺乏金融合作，农村合作只能是无源之水 从我国的实际情况来看，根据国务院发展研究中心课题组对于将近 2000 农户发布的问 卷调查，关于农村金融方面，发现：一，根据调查推算，目前大约只有 1/5 的农户能够从 正规农村金融机构获得贷款支持。亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道， 正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。并且，农村信用社已成为农村唯一为农 民提供信贷服务的机构，而其他金融机构，包括农业银行、工商银行等，基本上是储蓄机 构。这说明正规的金融机构对农民贷款的覆盖率非常低。二，农民即使能贷到款，也只是 一些小额贷款，通常大额贷款都需要担保或抵押，而农民既没什么可担保的物品，更缺乏 可抵押品。上述两个发现说明，一方面金融覆盖率很低，另一方面，即使覆盖到，也只能 满足农民简单再生产的信贷需求，如果要搞扩大再生产，比如深加工等所需的大额信贷需 求，基本上很难满足。这就是农村金融的现实。在现有银行体系下不断加剧的这个倾向， 基本上可以说是穷人不断把钱借给富人，农民不断把钱借给城里人，造成恶性循环，农村 不断失血，积重难返。 近年来，中共中央、国务院高度重视农村金融特别是农村合作金融。2005 年 4 月国务 院发布关于 2005 年深化经济体制改革的意见要求， “探索发展新的农村合作金融组 织继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。 ”2006 年中共中央一号文件进一步明 确， “加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构 和运行机制。引导农户发展资金互助组织。