农村信用社垄断问题研究

农村信用社垄断问题研究 随着四大国有银行从专业银行向商业银行转轨，其业务经营范围的不断趋同，11 家股份制 商业银行、城市商业银行的纷纷设立，以及外资银行的逐步进入，我国金融行业的垄断坚 冰经过国家多年的努力在城市已被打破，在农村却由于国有商业银行的陆续撤离垄断反而 得到了逐步的确立和加强。一破一立， “垄断”在城市和农村获得了截然相反的发展。农村 信用社在农村金融市场一统天下的局面无论对其自身的发展，还是对农村经济以及对广大 农民都产生了不容忽视的影响，必须引起我们的高度重视。本文拟结合实际，对当前农村 信用社的垄断问题作一分析和研究，并提出了针对性的政策建议以化解垄断的不利影响。 一、垄断表现 随着 1997 年全国金融改革的开始，各国有商业银行已逐渐考虑基层机构的经营成本，根据 量本利的曲线关系，盈亏平衡点以下的农村网点陆续撤出农村市场，因而给农村信用社腾 出了更加广阔的发展空间，农村信用社在农村金融市场的垄断地位也得到了逐步确立和加 强。为考察方便，我们以江西省贵溪市农村金融机构 1999 年至 2002 年四年来的发展为例， 进一步说明农村信用社在农村金融市场的垄断表现。 首先，从机构人员来看。1999 年至 2002 年四年来贵溪市农行共撤并农村网点 6 个，精减 人员 33 人，减员达 59.60%，并且这样的撤并仍在继续中。而贵溪市农村信用社四年来虽 撤并农村网点（含分社）7 个，但精减人员仅 8 人，减员幅度只有 4.94%。2002 年末，贵 溪市共有乡镇 16 个，贵溪市农行在农村的网点为 4 个，人员 25 人；邮政储蓄农村网点 8 个，人员 24 人；而农村信用社农村网点（含分社）达 47 个，占农村总机构数的 79.66%， 人员 154 人，占从业人员总数的 75.86%，可见，只有农村信用社网点遍布各个乡镇，其在 农村金融市场的机构、人员已占据了绝对的优势。 其次，从业务发展来看。1999 年至 2002 年贵溪市农行农村网点存款余额分别为 8757 万元、 8169 万元、9377 万元、7390 万元，增长率分别为 4.90%、-6.71% 、14.78%、-21.19%，呈 渐趋下降态势；农村信用社农村网点存款余额为 22318 万元、26956 万元、30527 万元、 36636 万元，绝对额分别增长 3700 万元、4638 万元、3571 万元、6109 万元，增长率分别 为 19.87%、20.78%、13.48%、20.01%；邮政储蓄农村网点存款余额为 1548 万元、2073 万 元、2553 万元、3632 万元，增长率分别为 55.27%、33.91%、23.15%、42.26%。虽然其增 长率较高，但其绝对额的增长分别为 551 万元、525 万元、480 万元、1079 万元，仅占农 村信用社绝对额增长的 14.89%、11.32% 、13.44%、17.66%。从贷款来看，四年来贵溪市 农行农村网点贷款余额分别为 6723 万元、359 万元、260 万元、186 万元，增长率为- 0.19%、-94.66% 、-27.58%、-28.46%，贷款呈急剧萎缩之势；而农村信用社农村网点贷款 余额分别为 13800 万元、15234 万元、15679 万元、16830 万元，增长率为 12.18%、10.39%、2.92% 、7.34% ，信贷投入得到了稳步增长。 再次，从市场份额来看。2002 年末，农行农村网点所占存款份额为 17.72%，较 99 年下降 10.86 个百分点；邮政储蓄农村网点所占存款份额为 7.42%，较 99 年上升 2.79 个百分点， 而农村信用社农村网点所占存款份额为 74.86%，较 99 年上升 8.07 个百分点。在贷款方面， 2002 年末农行农村网点所占贷款份额为 1.09%，较 99 年下降 31.67 个百分点，而农村信用 社农村网点所占贷款份额为 98.91%，较 99 年上升了 31.67 个百分点，一退一进，可谓泾 渭分明。 由上可见，无论从机构、人员，还是业务发展、市场份额来看，农村信用社在农村金融市 场的垄断地位已日渐显著，其一统天下的局面已然形成。 二、垄断根源 行业垄断一般可划分为行政垄断、市场垄断和自然垄断三种。农村信用社的垄断性质较为 复杂，它既是国家的一种制度性安排，因此是一种行政性垄断，同时又是市场行为的结果， 可称之为市场垄断，只不过这种市场行为与其它行业的市场垄断行为截然相反，它不是在 市场竞争中击败对手而赢得的垄断，不是机构博奕后的“战利品” ，而是商业银行主动撤离 后的“遗弃物” 。另外，农村信用社的垄断还具有自然垄断的部分特征，其自身体制，组织 结构等都赋予了它得天独厚的垄断条件。 （一）农村信用社的垄断是农村金融组织结构调整的结果。随着金融改革的进一步深入和 集约化经营的进一步加强，农业银行原来在农村县乡一级设置的营业网点由于达不到一定 的规模效益，近几年遭到了大幅度的撤并，农村金融市场被商业银行视为劣质市场、高风 险市场，而遭其主动放弃，即使目前所剩寥寥的网点也仅仅在无风险的存款市场争夺一定 的份额；农业发展银行局限于政策性，其业务拓展空间有限，本来就不是一个竞争性的经 营机构；农村基金会的清理整顿使得地方政府再也无法直接参与金融资源的竞争；而民间 借贷则遭到了国家的一贯限制；邮政储蓄也仅仅能在存款方面与信用社开展单一的竞争。 这样一来，农村金融市场就不可避免地出现了农村信用社独步天下的局面。 （二）农村信用社的垄断是其自身体制特征的要求。农村信用社作为农民群众的合作金融 组织，处于农村金融最基层，其办社宗旨是服务于“三农”和入股社员，和农村、农业、 农民的关系最密切，这就客观地决定了农村信用社的服务对象不能离开“农”字。而作为 一级法人，农村信用社实行独立核算、自主经营，在资金使用方面不完全以盈利为目的， 能较好地解决农业投入产出比较效益低的矛盾，在经营上比其他商业银行有更大灵活性。 加上农村信用社网点众多，市场主体分散，能便利地为分散的千家万户的农户提供多方面 的金融服务，这更是其他金融机构所无法比拟的。农村信用社所有这些得天独厚的特征， 为其发挥农村金融的主力军作用创造了现实条件，更为其垄断整个农村金融市场奠定了坚 实有力的内部基础。 （三）农村信用社的垄断是国家政策安排的产物。在目前产权不清晰的情况下，农村信用 社实际上是央行直接领导下的在农村的分支机构，带有强烈的官办性质和行政色彩。为保 证农业发展和农业政策的实施，国家通过一系列的政策规定强制性地要求农村信用社根植 农村，勇挑支农重担。无论是领导人的讲话还是央行的监管标准都要求农信社坚持为“三 农”服务的方向，将市场定位于农村，央行的一些货币信贷指导意见及行业管理措施对农 信社的信贷投向都作了明确规定，要求其农业贷款占全部新增贷款的比例不得低于 60%乃 至 70%。除了这些强制性的规定，国家还通过支农再贷款的发放来诱使、鼓励、扶持农村 信用社立足农村，加大支农力度，一方面是政策压力，一方面是政策关怀，在国家的“双 管齐下”下，农村信用社注定要成为农村金融舞台上的主角。 三、垄断影响 从积极意义来说，农村信用社垄断地位的形成过程，就是信用社规模扩大、实力加强、效 益提高、抗风险能力增强的过程。以贵溪市农村信用社为例，全辖农村信用社 2002 年末存、 贷款余额分别比 1999 年增长了 14293 万元、11505 万元，增长 50.56%、59.30% ；而不良 贷款绝对额 2001 年、2002 年则分别较上年减少了 399 万元、1575 万元，占比分别下降 10.29 和 13.62 个百分点；高风险信用社 2001 年末为 17 个（100%的法人社都是） ，2002 年 末减少为 12 个；2002 年全市信用社首次实现了扭亏为盈，实现利润 141 万元，较 99 年增 加利润额 349 万元。但是，由于垄断与生俱来的弊端，致使农村信用社无论在开展金融服 务，支持农村经济发展，还是在其自身经营管理、业务发展上都不可避免地存在较大的缺 陷。其主要表现为： （一）信贷缺位，农村发展受阻。在农村信贷市场，一方面表现为农村信用社的垄断，另 一方面又呈现出信贷服务缺位的现象，垄断与缺位并存的矛盾日显突出，这种缺位从主观 因素分析，主要是垄断使农村信用社产生了“皇帝女儿不愁嫁”的思想，因而缺乏开拓市 场的动力和压力，在观念上仍然将贷款视作一种权力而非产品，缺乏市场营销意识， “等客 上门”的官商作风扭转缓慢，致使农村金融深化明显不足，相当一部分信贷需求受到忽视 和抑制， “农民贷款难”的呼声就是一个明证。从客观因素分析，一方面农村经济的发展形 成了多元化的市场主体，多元化的市场主体产生了多层次、多样化的融资需求，而供给方 仅有单一的农村信用社，单一的供给主体与多样化的融资需求必然发生矛盾，留下市场空 白；另一方面，当前农村经济正处于转型期，传统种养业比重下降，单个农户的资金需求 开始减少，而农村城镇化、工业化和农业产业化的步伐日益加快，并产生了巨大的资金需 求，但农村信用社的资金实力相当薄弱（并且其支农技术和经验大多局限于传统的单个农 户） ，根本无法满足农业产业结构调整的融资需求，其资金运用技术和水平难以适合有效信 贷需求发生转移的变化。因此，一方面农村信用社的资金大量闲置（贵溪 15 个农村地区的 信用社仅 1 个存贷比超过 70%，存贷比不足 50%的有 7 个，不足 40%的有 4 个） ，另一方 面农业产业化的发展，农村大型经济组织的培养，农村城镇化的建设等等又在嗷嗷待哺。 （二）垄断价格，农民利益受损。虽然农村信用社不具备制定产品价格（贷款利率）的权 力，但央行给予了其上浮 50%的权限。因此，借助垄断地位的形成，各农村地区的信用社 均普遍将贷款利率一浮到顶，实行“一刀切” ，而不论其客户优劣与否。在城市由于各家银 行的竞争，优良客户得到的贷款价格往往是不上浮甚至下浮的利率。事实还不仅如此，据 笔者的调查了解，贷款利率擅自直接或变相抬高的问题在很多地区已成为一个普遍现象， 直接抬高的利率一般在 9左右的水平。变相抬高主要是高套利率档次、贷前收息、预存 定金等。这种现象存在的客观基础就是信用社独家经营，消费者别无选择，垄断者必定要 借助垄断地位制定垄断价格从面获取高额利润，即使外部加强监管也难以拒绝。 （三）创新不足，技术提升缓慢。一方面生存可以依赖于垄断利润的获取，一方面垄断扼 杀了竞争，消弥了来自外部的危机感。因此，农村信用社的创新冲动受到抑制，产品更新 意识淡薄，新的服务品种和技术在信用社长得不到认可和运用，使其行业竞争力明显低于 其它金融机构。比如计算机的研究和应用水平信用社与商业银行已不可同日而语，相当一 部分信用社不仅没实行联网管理，甚至还有许多网点仍是手工作业；其信贷业务品种在各 项金融机构中是最少的一个；在中间业务领域的开拓上，信用社更是远远落后于其它商业 银行，创新能力的不强，已严重阻碍了信用社各项业务的发展，制约了其竞争力的提高。 （四）服务欠佳，工作效率偏低。垄断进一步强化了信用社的内部人控制问题，信用社经 营者普遍满足于既得利益的获取，缺乏内在的改革冲动。因此，在人事制度上仍大多实行 封闭的用工体制，内部顶招、近亲繁殖，家族化倾向严重，在分配制度上吃“大锅饭”的 平均主义思想仍较普遍。这必然孕育出信用社职工思想业务素质偏低，工作进取心不强， 责任意识和危机意识不浓的问题。加之外部竞争压力解除，信用社垄断经营，缺少替代的 产品和服务。因此，极易滋生信用社员工的工作惰性，其金融服务质量和水平就会大打折 扣，其工作效率也将处于相对偏低状态。另外，内部人控制问题还导致在分配上向个人倾 斜，个人利益，短期收益考虑较多，而对信用社集体利益，长远发展的关注则相对较少， 因此，相当一部分信用社虽然其总均、人均存款及效益指标明显低于农行农村网点，但其 职工的个人收入则与农行职工不相上下，甚至还高于农行职工，其它管理费的成本消耗也 同样存在偏高现象。这些都是垄断行业的通病。 （五）垄断信息，金融风险积聚。农村信用社在垄断市场的同时也垄断了风险。作为农业 贷款的主要供给主体，农村信用社将不得不承担农业发展的大部分政策性风险和市场风险。 我国农业目前尚缺乏一整套补偿、扩散和转移风险的机制，还没有一个完整意义上的农业 保险体系，现有农业险种很少，农民保险意识不高；政府又缺乏对农业直接予以补贴的保 护措施。因此，实际上是农村信用社来独立承担农业的系统风险和社会成本。农业风险高 度集中于势单力薄的农村信用社，这已成为农村社会经济金融不稳定的重要因素。 （六）垄断信息，公众约束弱化。垄断的形成，使得农村的金融信息传播渠道更趋单一化， 农民无法多渠道、多方位地获取更多、更新的金融知识，其本就薄弱的金融意识也就更加 难以提高；另一方面，垄断条件下更有利于信用社掩盖自身的私人信息，或者仅披露对自 身有利的信息，而紧捂经营中的问题，甚至为出于政绩或追求短期安定的考虑，而进行误 导性宣传，金融运作透明度的不高，信息的不对称，使得农民无法通过金融信息的采集建 立有利于自身的判断和选择，不能对自身的权益进行自我保护， （比如信用社贷款利率的违 规也与很多农民不知道国家利率政策有关） ，不能以自由选择和“用脚投票”行为来监督和 约束信用社。因此信用社的经营管理相对于商业银行更缺乏来自社会的公众约束力量。 四、政策建议 垄断，扼杀竞争，保护落后，是市场经济的绊脚石。因此，从长远看，我们应致力于打 破农村信用社的垄断，逐步建立起农村金融市场的竞争格局。但在目前，面对农村金融改 革未充分推进，信用社垄断将在一定时期存在的现实，我们必须从深化信用社内部改革入 手，通过财政扶持、保险分担、央行引导、强化监管等多种途径多管齐下，以消弥农村信 用社垄断带来的负面影响。 （一）打破垄断，整合农村金融体系 从长远看，面对农村经济发展的多层次资金需求，特别是农业产业化、现代化、城镇化 和工业化的要求，仅仅依靠农村信用社是远远不能满足的，因此，需要打破现行的垄断， 重新整合农村金融体系，形成一个服务于“三农”的多层次、多方位、竞争有序的金融市 场。而一个完善的农村金融体系必须建立包括政策性银行、商业银行、农村信用社在内的 多层次的机构网络。首先，要拓宽农业发展银行业务经营范围。随着粮食流通市场化进程 的加快，农发行承担粮食购销封闭运行的重任将不断减轻，业务将不断萎缩，因此，必须 重新审视农发行的定位，调整其经营范围，更多地赋予其农业政策性金融的功能，充分发 挥其在中小城镇建设、农田基本建设、乡村道路建设、农业科技投入等方面的作用；在商 业金融领域，农业银行要认真分析农村金融与城市金融的差异，要用发展的观念、长远的 眼光、全局的视角正确对待农村网点目前存在的规模效益、风险程度等问题，要看到农村 金融市场的潜力，要想到支农的重任，因此，在网点设置上要做到撤并有度，不以城市标 准搞“一刀切” ，不轻易放弃一个有潜质的市场，在业务发展上，要重视发挥多年积累的支 农经验，重视农村经济转型的巨量资金需求，加大对农业产业结构调整、农村经济发展的 信贷投入。同时，在农村信用社，要加快体制改革步伐，搞好试点，建立良好的治理结构， 尽可能地寻求一条既能更适合自身的发展，又能更好的为“三农”服务的道路。通过对农 村金融体系的重新整合，形成一个既有分工、协作，又有竞争的完善的农村金融体系，更 有效地带动农业发展和产业结构升级。 （二）深化改革，形成内部竞争机制 农村信用社的外部垄断短期内难以根治，因此目前的权宜之计是深化其内部改革，通过建 立灵活的内部竞争机制激发信用社的活力、增强其竞争力。一是建立“能上能下、能进能 出”的用人机制，对信用社主任全面实行业绩公开招标制或公开竞聘制根据经营目标实行 一年（或二年）一招（一聘） ，打破主任终身制。全面推合同制，对各岗位实行岗位竞聘 （一年或二年一聘） ，对落聘者予以待岗或辞退。要象商业银行改革一样出重拳、动真格。 每年下达一定的硬性减员指标，迫使信用社人员不断精简、优化。需要注意的是从事改革 一定要在僵至少是在一个省的范围同时推开，否则单兵推进，阻力会很大，难以收到实效； 二是建立科学的收入分配机制。打破“大锅饭” ，打破平均主义，实行绩效挂钩，拉大收入 差距，奖勤罚懒、奖优罚劣，促进人员竞争；三是建立科学的经营考核机制。根据不同部 门、不同岗位的特点，制定业务水平、思想道德、精神风貌等一系列考核办法，推行完善 的末位淘汰制，形成内部部门之间、岗位之间的竞争。通过一毓内部竞争机制的建立，强 化对信用社人员的激励与约束，将信用社员工全面搅动起来，增强其危机感，培养竞争意 识，激发其上进心和责任感，从而促进信用社服务水平、工作效率和创新能力的提高。 （三）转移风险，建立风险分担机制 转移农村信用社风险必须多管齐下、多方努力。从国家来说，农业是国民经济的基础， 且周期长、投入大、见效慢、效益低，是许多国家政府长期以来一贯予以扶持的产业，因 此国家一是要对农民进行补贴。当前，我国要加快放开粮食保护价步伐，改间接补贴为直 接补贴，同时认真落实农村费改税政策，切实减轻农民负担，以提高农民还贷能力。二是 要对农村信用社进行补贴，对由历史原因、政策因素造成的亏损和不良贷款予以剥离，使 基层信用社放下包袱，轻装上阵。同时减免农业贷款利息和农村信用社系统的营业税。中 央银行继续给予农村信用社再贷款支持，对农村信用社贷款实行灵活的利率浮动政策，同 时适度地降低农信社的存款准备金率，使其吸收的存款更多地作为支农资金，用于支持 “三农”发展。从保险来说，一是要建立农村信贷风险转嫁和补偿机制。一方面通过大力 宣传，提高农民的农业保险意识，另一方面大力发展农村保险体系，拓宽农业险种，尤其 要开办农村信贷项目和信贷资金保险等多种险种，为防范农村信贷资金安全构筑第二道安 全屏障。二是尽快出台存款保险制度，增强农村信用社的存款保障，提高其风险分散能力， 增强信用社的行业竞争力。从中介机构来说，要大力发展面向农户和农村中小企业的信用 担保机构，