加快推进上海郊区新城建设

加快推进上海郊区新城建设 一、 国际上大都市郊区新城发展的经验与借鉴 1、国际大都市郊区新城发展经验 （1）从卫星城到新城的发展阶段 从单中心大城市到多中心国际大都市，郊区新城发展经历了四大阶段。后两阶段卫星城统称为新城。 初级阶段卫星城也称为卧城，仅供居住之用。从半独立卫星城到独立卫星城阶段，更加注重功能的自我平 衡，有完整的居住区、工业区、文化福利设施，居民可以就地工作和生活。开敞式卫星城阶段以城市群疏 散中心城市的功能，沿城际快速交通主轴分布大都市组团或卫星城，形成多个都市中心。 （2）郊区新城发展的关键要素 一是规划引导。人口规模达到 500-1 千万，单中心模式就不能适应城市规模的要求。伦敦、巴黎、东 京、新加坡、香港都制定了从“单中心”向“多中心”空间结构转变的规划。二是企业动力。制造业企业 向郊区的迁移和全球化过程是新城发展动力。新城通常集中了物流、数据处理等生产性服务业。三是功能 平衡。重视人口和就业同步疏解，新城之间、与中心城之间的功能错位。四是公共交通。郊区新城依托大 运量快速公共交通发展，枢纽站点及其周边地块是新城发展的核心地带。四是公共服务设施。良好的学校 和医院、文化娱乐设施配套是新城吸引力的重要条件。五是环境建设。优美的自然环境、舒适的开放空间， 以及富有特色的城市环境形成郊区的吸引力。六是开发机制。强调大都市区域政府对新城开发的主导作用。 （）主要教训和注意规避的问题 一是避免功能开发不平衡，使新城变卧城、空城。二是避免错过从“单中心”到“多中心”空间结构 调整的机遇期。东京、首尔在城市高速发展时期都错过了转变“单中心”城市结构的机遇。 2、对上海的启示 一是当前上海从单中心向“多中心”空间结构转型极为迫切。从现状来看，上海单中心城市结构弊病 极为突出。从区域竞争来看，上海及长三角都市圈各城市同步全球化，上海在长三角的极化地位不断下降。 随着高铁、动车组等城际轨道交通建设，1 小时都市圈中的苏州、杭州、南通、宁波、南京五大城市对上 海的反磁力作用不容忽视。从发展周期来看，大城市快速发展期是调整城市空间结构的较佳时期。世博会 后上海迫切需要新的发展动力来源。加上美国次贷危机以后全球经济增长减速，留给上海城市空间结构调 整的时间不多。二是市政府对郊区新城发展的主导是转型成功的关键。 二、上海郊区新城发展的历程 上海郊区新城发展经历了三大阶段。 一是卫星城阶段，郊区新城起步。1959 年规划建设闵行、吴泾、松江、嘉定、安亭等 5 个卫星城， 70 年代相继规划建设金山、宝山卫星城。目的是疏解老上海中心城区的人口和工业。由于住宅和生活服 务设施建设不够，工业门类过于单一，加上受到隶属关系影响，经过十几年的发展并不理想。卫星城规模 小，不能自给自足和独立发展，商业文化生活服务依赖上海中心城。1985 年，7 大卫星城吸纳人口仅占到 上海市人口规模的 7.44 %。 二是“一城九镇”阶段，郊区新城开发基点。1999 年规划建设“一城九镇”：即松江新城、嘉定安 亭、宝山罗店、青浦朱家角、金山枫泾、闵行浦江、浦东高桥、南汇周浦、奉贤奉城、崇明县堡 9 个试点 镇。规划总人口 102.5 万人。目的是促进郊区城市化以及方便中心城区旧城改造，疏解中心城区人口。由 于功能定位以居住为主，产业功能定位不足，快速交通连接、公共服务配套等方面跟不上， “一城九镇” 发展并不理想。普遍有新镇变“空镇”的现象，实际吸纳的来自中心城区居住人口非常有限。2007 年松 江新城、安亭新镇、新浦江城实际入住人口均不到规划人口的 20%。 三是郊区新城阶段， “城市群”发展格局初显。上海市“十一五”规划提出建设嘉定-安亭、松江、临 港、闵行、宝山、青浦、金山、奉贤南桥、崇明城桥九个新城，规划总人口 540 万。 “十一五”重点发展 松江、临港、嘉定安亭新城。郊区新城依托原规划县城和部分卫星城，目标是疏散中心城区人口。除了 临港新城在市政府的主导下进展较快外，新城普遍存在开发缓慢、人气不足的现象。松江新城已建楼盘入 住率多低于 60%。 三、郊区新城主要瓶颈和问题 发展郊区新城体现了上海城郊并进的战略，但城郊统筹思路滞后，新城功能定位不清。城郊统筹 战略上，没有把构筑多中心城市结构放在首位，仍以中心城区蔓延和发展郊区工业区为重。功能定位上， 中心城区疏解到新城的功能单一，多为居住功能，与产业结合不强。新城之间缺乏错位定位。与之相比， 北京“十一五”规划提出，未来 5 年中，北京市将把重点放在城市均衡发展上，以城市功能疏散为重点。 2008 年奥运会后将全力投入通州等三大新城建设，分别建设国际化枢纽空港新城、综合性服务新城、高 新技术基地。功能疏散的目标是改变“政治、文化、金融、医疗、教育等主要功能都集中在市区”的现状。 具体表现为 5 大方面问题和 3 大瓶颈。 问题一：城镇体系规划滞后 一是城市群规划滞后。虽然 1999 年城市规划提出上海市域空间布局为“多轴” 、 “多层” 、 “多核” ，但 是未改变以上海中心城区直接辐射长三角的结构。对上海东线沿海新城、西线沿沪苏浙边界新城、中心城 区及其延伸区新城三大板块缺乏整体考虑。对新城在长三角城市群发展轴中的定位不足。二是新城规模偏 小。 “1966”城镇体系中，中心城区过大， 60 个新市镇、600 个中心村的层次过细，很难发挥郊区新城的 反磁力作用。昆山面积比多数上海郊区都大，但突破了传统的城镇体系概念，将整个市域作为一个城市进 行全覆盖规划，提出“片区发展” ，集中精力做大城市。 问题二：缺乏科学布局 一是新城布局与工业区规划整合不足。多数新城居住、生活服务功能与工业区产业定位不相配套。蓝 领公寓、白领公寓建设滞后。青浦、奉贤等新城甚至没有把市级工业区纳入规划范围。二是新城基本上不 依托轨道交通线网布局，和区域发展轴的关联也不强。相比之下，北京三大新城位于北京从空港到海港的 京津城际走廊，各新城均有多条郊区铁路、轻轨、地铁交汇。江苏省至上而下的城市规划、工业区规划、 服务业规划非常强调贯彻沿“城市聚合轴”进行城市布局的战略 问题三：缺乏人口结构规划 没有一个新城规划结合新城功能定位对新城未来的人口结构定位和预测。相比之下，广州新城规划人 口 80 万，提出在新城快速增长阶段，新城人口由产业人口、服务人口和通勤人口三部分构成，产业人口 与新城主要功能相对应，其中专业技术人员 27 万，政府机构人员 1 万，二产从业人员 10 万，服务人口与 产业人口取 1：1，通勤人口 5 万。 问题四：缺乏服务业定位 上海郊区服务业发展能级严重不足。但“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现综合经济实力” “反映了 中心城区搞服务业，郊区搞制造业的思路。对郊区新城疏解中心城区现代服务业功能，形成对中心城区人 口引力，辐射长三角邻近城市的作用重视不够。与之相比，北京市“十一五规划”提出， “未来 5 年北京 中心城区将向新城疏解的主要城市职能包括：科研院所、大专院校、大型商业、医疗康体设施、仓储物流 设施，高新产业服务以及部分行政办公区” 。 问题五：“三个集中”实施滞后 与昆山等邻近城市相比，上海“三个集中”提出早，但实施效果不明显。主要在于上海长期未突破村 镇管理模式，在产业布局和建设规划、劳动就业和社会保障、社会事业和城乡户籍政策等多个方面都与昆 山有差距。 瓶颈一：快速公共交通体系对城市开发主导性不强 一是郊区新城快速公交体系成网化水平不足。与国际大都市相比，上海轨道交通线网规模不小，但郊 区覆盖率低。郊区轨道线网长度在总规模中占比约 1/2。东京、香港郊区轨道线网占比均在 75%以上。新 城和市级工业区、老城、重要节点镇之间大运量快速公交连接不足。新城之间、与长三角城际交通的连接 不足。二是重点开发未与快速公共交通体系节点结合。轨道交通规划与新城开发规划缺乏统筹。轨道交通 只管工程建设，不管交通引导城市开发。新城的核心商务商业、公共服务功能区和重点产业园区缺乏大运 量快速轨道交通支持。枢纽节点的数量和能级不足，没有一个新城核心区具备两线或多线交叉的轨道交通、 铁路枢纽站点。二是松江、嘉定新城连接长三角城际交通的站点综合开发缺乏市级统筹。 瓶颈二：新城社会事业配置、功能性项目配置等级不高 一是新城高等级社会事业配置不足。上海高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区，城乡社会事 业统筹缺乏力度。与之相比，北京“十一五”规划明确提出“加快城市优质社会公共服务资源向农村转移” ，要求每个新城至少有一所三甲医院，至少有一所相当知名的中小学以及高等院校。二是缺乏城市交通、 会展旅游、体育娱乐等重大市级功能性项目支撑。 瓶颈三：新城机制体制滞后 一是郊区新城规划管理权限下沉。除了临港新城以外，新城缺乏市政府的规划统筹，开发建设甚至下 沉到镇级操作。二是新城人口和产业、土地指标等配套政策缺位。 四、上海郊区新城发展的思路和对策建议 把郊区新城建设作为世博会后上海工作的重中之重，紧抓“多中心”空间结构调整，推动上海城 市升级转型。 1、明确上海郊区新城功能定位 一是划分三大主体功能区。一是以虹桥综合交通枢纽为核心的西线沿沪苏浙边缘主体功能区，包 括嘉安、青浦、松江新城。二是以浦东、南汇两港为核心东线沿海主体功能区，包括浦东新区、临港、南 桥新城、金山、崇明新城。三是中心城区及其延伸区。包括中心城区和宝山、闵行新城。二是深化新城功 能定位。一是统筹虹桥综合交通枢纽和西线郊区新城定位。虹桥综合交通枢纽影响区域规划范围拓展到嘉 定、青浦、松江三大新城。嘉安新城重点考虑上海医疗、职业教育中心。青浦新城重点考虑上海会展中心。 松江重点考虑上海文化中心。加快调整三大新城可直接连通虹桥综合交通枢纽的主要站点周边土地利用， 形成以虹桥综合交通枢纽为中心，西有嘉定安亭-昆山花桥，南有松江新浜两大依托铁路和轨道换乘枢纽 站点形成的城市副中心。二是综合统筹上海东线沿海郊区新城定位。将浦东-南汇联动发展扩展为以浦东 为龙头的杭州湾北岸郊区新城联动发展。奉贤南桥新城重点考虑杭州湾北岸滨海娱乐旅游中心。南汇临港、 奉贤、金山三大新城连通快速公共交通体系。结合浦东机场航空城、临港装备制造业，统筹杭州湾北岸主 要产业园区“二次开发” 。 2、提升郊区新城公共服务等级 一是引导优质社会事业配置向郊区新城集聚。加大市级统筹力度，引导中心城区品牌中小学校、 三甲医院等优质社会事业资源向郊区新城分散配置。郊区新城率先实施“社会事业综合配套改革试验” ， 引进国际资本、民间资本，吸引国内外社会事业人才。每个新城应至少有一座三甲医院，一家知名国际办 学机构，一座上海市级著名中学、小学、职教中心。二是推动会展、文化体育、娱乐、交通等重大市级功 能性项目向郊区新城分布。 、实施新城人口和产业倾斜政策 一是大运量快速公共交通枢纽及站点周边土地开发政策。设置“快速公共交通枢纽站点现代服务业产 业园区” ，加快商务、商业、公共服务业向新城核心区集聚。二是引导现代服务业发展的政策。依托郊区 制造业基础，市级层面建立扶持政策，引导全球产业链中的后台服务业、企业总部落户郊区新城。三是产 业人才的配套政策。新