吕爱国：国家级经济技术开发区管理体制类型研究

国家级经济技术开发区管理体制类型研究 秦皇岛经济技术开发区管理委员会副主任 吕爱国 摘 要本文按管理的主体、形式、 权限差异，将开 发区管理体制划分 为“政府主导型”、 “政府参与型”和“ 政府服务 型”，通过对全国个国家开发区的调查分析，得出如下结论： 我国国家经济技术开发区管理体制整体以“政府主导型”管理体制为主，局部上已经出现“政 府服务型”管理体制占主导地位的情况。同时，在我国四大经济区内都出现了国家开发区管 理体制由传统的“ 政府主导型”向“ 政府参与型”过渡并向“政府服务型”转变的发展态势。 关键词国家开发区；管理体制；经济技术区 中图分类号 文献标识码 文章编号（） 开发区管理体制是行政管理体制的重要组成部分，是政府、管委会、企业等管理主体在 对开发区进行管理、建设时所采取的管理方法与模式，是机构设置、管理制度、管理 权限、 职 能范围、运行机制等方面相互关系的总称。我国国家 级经济 技术开发区（以下简称“ 国家开发 区”）已有年的发展历史，在改革实践总结和借鉴国外先进管理经验的基础上，形成了不 同特色的开发区管理体制。进 行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式 是 国家设 立开发 区的目标之一， 国家开发区管理体制分 类研究既有益于开发区向高水平纵 深发展，也将为我国行政管理体制改革提供借 鉴。 一、开发区管理体制分类的研究 综述 国外学者普遍从经济学的角度对开发区发展进行研究，迄今为止对管理体制的研究较 少，现有关于开发区管理体制 类型的研究多出自中国学者的著作或 论文中。 国内从微观角度对我国大陆开发区管理体制的分类研究多强调具体特色，不易于对全 国开发区管理体制的实证分类。如，对上海开发区中的“ 管委会开 发公司”管理体制、 “功能 区管委会开发公司”管理体制、以企业为主体的管理体制等研究。 国内从宏观角度对全国范围内开发区管理体制类型的研究或依据开发区行政权力的集 中程度、或依据管理运行模式或者行使方式的不同，多为定性归纳研究。如，行政主导型管 理体制、公司制管理体制和混合型管理体制的 分类，政府主导型、政府服务型和政企混 合型的分类 准政府的管委会管理体制、开 发区与行政区管理合一的管 理体制和以企业 为主的开发管理体制的分类 ，准政府管 委会体制、政区型管理模式、企业型管理模式 以及其他类 型管理体制的分类 ，统治型、协治型、委托型以及政区型的分类。 国内学者多依据管理主体参与开发区管理的范畴、程度及侧重内容的不同对开发区的 管理体制进行分类，取得了一些有价 值的研究成果， 为实证研究全国开发区管理体制现状 提供了思路，但多集中于定性归纳，缺乏操作性的 实证分类 ， 尚无学者从定量分析角度实证 研究我国开发区管理体制分类的现状。 二、国家开发区管理体制的基本 类型 经过近年的 发展与演变，在国家开发区的发展时空中，新型管理体制逐渐显现。基于 国家开发区在设立之初都以政府管理为主的特点，开 发区管理体制演 变的本质就是政府管 理程度的变化，但是，不论开 发区的管理体制发生什么样的变化，我国的国情特点决定了任 何一个区域的行政都不可能完全脱离政府的管理。因此，关于我国开发区管理体制的任何一 种分类，都与政府在开发区管理 权限、地位和作用密切相关。所以，本文依据开发区在管理 本文系河北省社会科学发展重点研究课题“开发区主导产业带动河北沿海经济发展研究 （201302002）”和河北省商务发展重点研究课题“河北沿海开发区主导产业升级与创新研究” 的阶段性研究成果 2 主体、管理形式及管理权限上的 现状，将国家开 发区管理体制划分 为三类：一是传统性的“ 政 府主导型”；二是过渡性的“ 政府参与型” ；三是开放性的“政府服务型” 。 （一）政府主导型管理体制 开发区的“政府主导型” 管理体制是由地方政府授权组织设置的专门的派出机构负责开 发区的主要公共事务和经济事务的管理体制。其主要特征是开 发区除设有政府设立的“ 开 发区管理委员会” 机构之外，没有其他负责开发区综合事务的部门。 “开发区管理委员会”对开 发区的土地开发、 招商引资 、基础设施建设等事务进行全面而综合的管理；在机构设置上， 由管委会依据区内经济社会发展的需要自行灵活设置职能部门， 虽然职能部门在处理区内 事务时享有所在城市市级政府各管理部门的管理权限，但仍要受到市政府各主管部 门的指 导；人员配备方面，往往是党委和管委会 “ 两套班子合署办公”。 在政府主导型管理体制下，开 发区管委会作为政府的派出机构， 地位相对独立，有利于 对开发区进行整体规划，而且在管委会的 统一领导下，便于职能部门的沟通协调，但也正由 于管委会的独立地位，造成所在地城市政府对其控制力相 对较弱，加之管委会 职能定位的模 糊不清，易造成管理的混乱， 进而影响开发区的长远发展。所以，政府主导型管理体制适用 于开发区发展的初期阶段。 （二）政府参与型管理体制 开发区的“政府参与型” 管理体制是一种由地方政府的派出机构负责管理开发区的主要 公共事务，经济事务和次要的公共事 务由综合性公司机构 负责管理的体制。 开发区政府参与型管理的特征是开发区在设有“开发区管理委员会” 的同时， 还设有“ 开 发总公司”。该 体制中的管理主体既有政府又有公司，是管委会和开 发总公司的联合管理模 式。根据管委会与开发总公司关系的不同，可将此管理体制进一步细分为政企合一型和政企 分离型两种形式：一种是政企合一型的政府参与型管理形式。开发区管委会实质上具有管理 与开发的双重性质， 重在决策、统筹规划，下 设开发总公司来承担诸如基础设施建设等具体 的微观事务；在人员配置上，管委会与开 发总公司通常“ 两块牌子一套班子”、 “交叉兼职”。另 一种是政企分离型的政府参与型管理形式。开发区管委会作 为政府的派出机构，其 职责重在 协调和监督，不直接干预企业 的生产经营活动； 开发总公司作为经济法人，独立对企业进行 自我管理， 实现行政权与经营权 的分离。简而言之，政企分离型就是“管委会协调、公司运 作” 。 政府参与型管理体制在发挥政府行政职能的同时，也充分发挥了企业的经济职能， 是 “小政府、大社会 ”理念的一种管理实践。 这种体制适用于发 展中的开发区管理，而在开 发区 建设之初人财物有限的情况下，政府 职能与企业功能的分离不利于集中力量 办大事。 （三）政府服务型管理体制 开发区的“政府服务型” 管理体制是由具有法人地位的经济实体（ 开发总公司）负责管理 开发区的主要经济事务和大部分公共事务，地方政府只 负责 管理重要公共事务的管理体制。 开发区政府服务型管理的特征是地方政府不再设“开发区管理委员会”为派出机构，而由 地方政府职能部门负责工商税务、社会保障等事 务。 “政府服 务型”管理体制是国外开发区（ 园区）管理模式在国内的一种借鉴与创新，开 发总公司具有 营利性质，自主 经营、自负盈亏； 职能方面，开发总公司作为经济实 体被赋予一定的行政职 能，采用商 业化的手段，负责区内 的土地开发、企业管理、项目招商等经济事务，也会承担基础设施、环保管理等部分公共事 务。 政府服务型管理体制可以使政府从大量的“小而杂”的事务中解脱出来，重在“掌舵”，也 有利于开发总公司直接面向市场， 充分运用经济杠杆对开发区进行建设与管理， 提高经济 效益。开发总公司在公共事务 管理上权力有限，影响管理效力，而且公司行 为的经济学与公 共理念相悖，政府服务型管理体制一般适用于 发展水平较 高的开发区。 3 三、国家开发区管理体制类型的 现状分析 依据对我国开发区管理体制的政府主导型、政府服 务型和政府参与型的 类型划分，笔者 对全国家国家经济技术开 发区逐一进行了分类，由于篇幅限制，本文只列出家非 “政 府主导型”的国家开发区的分类情况（表），其余家国家开发区均为“ 政府主导型” 开发 区。 表 全国非“政府主导型”经济技术开发区分类统计 类型 开发区名称 省（市） 经济区 北辰经济技术开发区 天津 上海闵行经济技术开发区 虹桥经济技术开发区 上海漕河泾新兴技术开发区 上海 宁波大榭开发区 浙江 政 府 服 务 型 海南洋浦经济开发区 海南 东部 天津经济技术开发区 武清经济技术开发区 天津 沧州临港经济技术开发区 河北 上海化学工业经济技术开发区 上海金桥出口加工区 上海 苏州工业园区 常熟经济技术开发区 昆山经济技术开发区 江苏 宁波经济技术开发区 义乌经济技术开发区 浙江 福州（马尾）经济技术开发区 东山经济技术开发区 漳州招商局经济开发区 福建 烟台经济技术开发区 山东 广州经济技术开发区 广东 东部 濮阳经济技术开发区 河南 武汉临空港经济技术开发区 荆州经济技术开发区 湖北 长沙经济技术开发区 浏阳经济技术开发区 娄底经济技术开发区 湖南 中部 大连经济技术开发区 辽宁 长春西新经济技术开发区 吉林 东北 南宁经济技术开发区 政 府 参 与 型 中国马来西亚钦州产业园区 广西 西部 注： 表中未列的国家经济技术开发区均为“政府主导型”（家） （一）管理体制类型整体以“政府主导型”为主 全国个国家开发区中有家开发区为政府主导型、家 为政府参与型、家为政 府服务型，三种类型分别占总 数的、。政府主 导型开发区在全国国家 开发区中的高比例数据表明， “政府主导型管理体制”在国家开发区管理体制中仍占有明显的 4 主导地位。 （二）管理体制类型局部有“政府服务型”现象 政府服务型开发区管理体制在全国国家开发区中的比例虽仅为，但从省（市）辖区范 围考察国家开发区管理体制改革状况时，可以 发现以上海 为主要代表的中国东部沿海地区 的开发区在管理体制改革具有明显“政府服务型管理”特色。从表可知，上海市共有家国 家开发区，其中“ 政府服务型”家，所占比例高达；“政府参与型 ”家，所占比率 为 ； “政府主导型”仅家，所占比率 仅为。上海市已经率先成为我国开发 区“政府主导型管理” 向“ 政府服 务型管理”为主的局部性代表。 表 上海市国家开发区管理体制 类型统计 开发区名称 管理主体（管理权限） 体制类型 上海闵行经济技术开 发区 上海闵行联合发展有限公司（ 负责开发、建 设和经营管理） 虹桥经济技术开发区 上海虹桥经济技术开发区联合发展有限公 司（统一负责开发区的开发建设和经营管理） 上海漕河泾新兴技术 开发区 上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司 （具体负责开发区的开发、建设 、经营、管理 和服务） 政府服务型 上海化学工业经济技 术开发区 上海化学工业区开发领导小组、 化工区管 理委员会、发展公司三个层次的开 发体制 上海金桥出口加工区 金桥出口加工区管委会、上海金 桥出口加工区开发股份有限公司 政府参与型 松江经济技术开发区 松江经济技术开发区管委会 政府主导型 （ 三）开发区管理体制转变在全国范围开始起步 尽管全国“政府服务型” 和“ 政府参与型 ”的开发区数量仅相当于“ 政府主导型”开发区数 量的，个国家开发区中只有家的管理体制为“政府服务型”，但是， “四大经济区” 中都有“政府参与型” 国家开发 区，这一事实说明国家开发区管理体制改革工作已在各大经济 区开始兴起。 全国家“政府服务型”的开发区全部处在我国最先开放和最发达的东部沿海地区，它 们 原本就是我国改革开放及开发区发展的“引擎”和“ 先遣军” ，这家 “政府服务型”构成了我国 开发区管理体制改革的前阵军团，其成功 经验对其他开发 区管理体制改革具有带动或借鉴 作用。 四、国家开发区管理体制变化的区域性特征 依据中共中央、国务院关于促 进中部地区崛起的若干意见 、国务院发布关于西部大开 发若干政策措施的实施意见将我国经济区域划分为“四大经济区”，对全国个国家开发 区按“四大经济 区” 划分并进行分 类（表）。为方便陈述，按经济社会发展水平（年经济 区平均值） 高低依次排列“四大经济区”为东部地区、 中部地区、东北地区、西部地区。 表 “四大 经济区”的国家开发区管理体制类型统计 区域划分类型 数量 东部地区 中部地区 西部地区 东北地区 政府主导型 政府服务型 政府参与型 “ 四大经济区”中国家开发区管理体制的分布结构为：东部地区的家国家开发区中， 5 政府主导型、政府参与型和政府服 务型各为家、家和家，所占比重分别为 、和；中部地区的家国家开发区中，政府主导型家、政府参与型家、政 府服务型家，所占比重分别为、和； 东北地区的家国家开发区中，政府主 导型家、政府参与型家、政府服务型家，所占比重各为、；西部地区的 家国家开发 区中，政府主导型家、政府参与型家、政府服务型家，所占比重各为 、。 （一）发达经济区的国家开发区率先进行管理体制转变 根据“四大经济区” 的国家开发区管理体制类型统计数据（ 表），可知 “政府服务型” 的 国家开发区全部坐落于我国最发达的东部地区； 国家开发区由“政府主导型管理体制”向“ 政 府参与型管理体制”过渡并向“政府服务型管理体制” 转变的 趋势特征，是从最发达经济区中 的国家开发区开始并完成这种转变的。 开发区管理体制转变不但始于“四大经济区”中的最发达区域，而且也是在“四大经济区” 中最发达的省（市）开始并实现的。表中，位于东部地区的上海市的家国家开发区绝大多 数已经完成了管理体制的转变。 上海市的国家开发区（家） 为“政府服务型”、 的国家开发区（ 家）正处在由“政府主导型管理体制”向“政府服务型管理体制” 转 变过渡中、仅有的国家开发区（家）尚 处在传统 的“政府主导型管理体制”下。所以， 我国开发区管理体制改革及发展的趋势特征是，从 经济发 达地区发起并将按区域经济发展 水平依次扩展开来。 （二）经济区发展水平越低， “政府主导型”开发区比例越高 按经济区内“政府主导型” 开发区所占比率的大小排序， “四大经济区”依次为：西部地区 、东北地区、中部地区、 东部地区。这 个排序与“ 四大经济区”按经济社 会发展水平高低的排序完全相反。由此说明，在 “四大经济 区” 中，经济社会发展水平越低的 经济区，国家开发区管理体制中政府的主 导性就越强。 （三）经济区发展水平越高， “政府参与型”开发区比例越高 “政府参与型”是“ 政府主导型 ”向“政府服务型”转变的中间 （ 过渡）形式。按 “政府参与型” 在“四大经济区 ”中所占比率的大小，对“四大经济区”的排序如下：东部地区、中部地区 、东北地区、 西部地区。这一排列恰好与四大区域的经济社会发展水平排列 相同， 它们至少可以从数量上说明，国家开 发区管理体制偏离政府主导比例的变化与区域 经济社会发展水平密切相关， “四大经济区” 中“政府参与型 ”开发区比例大小与经济区的经济 社会发展水平高低呈现相同的序列关系。 五、结论 综上分析，虽然我国家国家开发区中的大部分开发区依然 实行传统的由地方政府 授权的“ 开发区管理委员会”为管理主体的“政府主导型”管理体制，但是，我国四大 经济区 范围内都有实行“ 政府参与型”管理体制的国家开发区， 并且，最发达经济区东部经 济区已有家国家开发 区实行了“政府服务型”管理体制。 国家开发区管理体制转变从最为发达的东部经济区率先开始（所有“政府服务型”国家开 发区都位于东部经济区），上海市的国家开发区实行政府服务型管理体制，国家开发区 的管理体制转变已从经济最发达地区发起并按区域经济发展水平依次扩展到全国各大经济 区。东部地区的开发区不但是我国技 术创新基地，也是我国新型管理体制的试验田，东部地 区所属开发区的“ 政府服务型” 管理体制的成功经验必将 给我国国家开发区的管理体制变革 带来积极影响。所以， 从静态分析角度看待管理体制现状时， 国家开发区明显以“ 政府主导 型管理体制”为 主；从动态发展角度看待全国开发区管理体制变化趋势时， 我国国家开发区 正由“政府主导 型管理体制” 向 “政府参与型管理体制”过渡，并开始向“政府服务型管理体制” 转变。 6 参考文献 References 1郭小碚，张伯旭 对开发区管理体制的思考和建议宏 观经济研究，2007(10). 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Inquiry into Economic Issues,2009(4) 7邓春玉我国开发区管理体制创新趋势分析 城市发展研究，2007(1).Deng Chunyu.The Innovation Trend of the Development Zones Management System. Urban Development Studies,2007(1). （作者：赵晓冬，燕山大学经济 管理学院教授；王伟伟，燕山大学发展战略研究中心规划 评价研究室研究助理；吕爱国，燕山大学 经济管理学院博士研究生，秦皇岛 066004） Study on Management System Style of National Economic and Technology Development Zone Zhao Xiaodong Wang Weiwei Lv Aiguo AbstractAccording to the difference in the administrative subjects, administrative forms and administrative authority, the paper classifies the administrative mechanism of the development zones into three types: government-oriented type, government- participation type, and government-serving type. The paper analyses the administrative mechanisms of