国内城市应急联动中心建设模式分析

【摘要】对国内现有城市应急联动中心的建设模式予以全方位介绍，并对每一 种联动模式予以详细的介绍与评价，包括优势和风险分析，望对研究和建设城 市应急联动体系的规划设计人员以有益借鉴。 国内城市应急联动中心建设模式分析 模式一 集权模式 集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心， 由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市 应急联动中心” 。 国内第一个建设“城市应急联动中心”的南宁市就采取了集权模式。南宁 的市规模在国内属于中等偏上，应急指挥总体装备水平落后，职能比较分散。 鉴于这种情况，市政府采取整合资源集中投入、一次到位的办法，构建了集中、 统一、高效的“城市应急联动中心” ，负责南宁市所有应急事件的集中处理，实 现城市应急指挥体制跨越式发展，为南宁市打造了全国领先的城市安全环境。 该模式所具有的特征包括：由政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动 中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件 处理的惟一中枢；政府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧 急事件时，有权调动政府任何部门；采取一级接警，一级处警，即指挥中心统 一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调 各专业联动处警；市政府不再设应急指挥中心，出现重大事件时应急联动中心 同时也是政府指挥中心的市长指挥区参与指挥；应急指挥中心同时也是应急指 挥资源的管理中心，统一管理相关的应急指挥资源。 评价 集权模式是国外应急指挥普遍采用的形式，体现了城市应急联动的 本质要求，是城市联动发展的方向。但是，由于该模式几乎重构了城市应急体 制，因而建设难度大，投资也大。建议在中小城市和应急基础相对较弱的城市 采用，采用跨越式发展，直接到位。 优势 由于采用了统一的管理体制和专门的部门，有利于专业化发展，为 长远发挥打下了良好基础。统一指挥、信息共享、资源共享，有利于实现快速 反应、精确指挥。一级接警，统一了所有的报警信息入口。另外，一级接警减 少了指挥层次，使指挥效率大大提高，有利于快速反应。 风险 集权模式的应急联动中心，在建设过程中存在着一定的风险，主要 体现在与现有行政体制冲突比较大，政府需要进行体制调整，理顺指挥关系， 在新的模式下要定义好责、权、利的关系，否则协作容易出问题。 由于应急联动中心与政府其他部门间耦合程度高，特别是资源共享紧密，同样需要协 调好关系。在现阶段，单一指挥层次也存在问题，不利于发挥职能部门能动性，特别是传 统应急反应部门的能动性。 在接警量大的情况下一级处警没有多层次协作指挥，容易造成指挥中心负 荷过重，因此，指挥中心的编制和系统能力要有充分的考虑。系统建设要全面 考虑，指挥网络要覆盖指挥中心与基础信息部门网络的选择和信息交换，否则 指挥中心极有可能沦为指挥孤岛。 模式二 授权模式 授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，根据城市应急联动的要求，通 过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政 府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。 一般来说，这个牵头的部门就是公安 110 指挥中心，因为公安部门的“有 警必接、有求必应、有险必救、有难必帮”的承诺与应急联动理念有着合拍之 处。1998 年国务院就要求全国各地公安机关及政府有关部门要以 110 为龙头， 承担起整个社会联动的工作。 授权模式是目前国内应急联动比较可行的模式，广州、上海等城市都采取 了这种建设思路。这些城市规模比较大，以公安为核心的安全体制比较成熟， 在组织、装备、经验、行动等方面具有良好的基础，同时公安部门也在整合内 部资源，建设“三台合一”系统，实现公安内部应急联动。在这种情况下，将 政府的城市应急联动建设与公安的内部应急联动统一起来，集中资金、规划统 一、建设统一，是非常合情合理而经济的做法。 授权模式所具有的特征包括：政府将应急联动的指挥权授权给公安，以公 安处警为核心，协同其他联动部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调 动各部门联合行动，并代表政府些调和监督紧急事务的处理。 另一个特征是，改造和扩大公安 110 的指挥范围，部分与应急联动关系紧 密的部门进入指挥中心，与公安联合办公。一般来说，交通，消防、医疗急救 等部门必须进入指挥中心，而其他相关部门，如水电气、工商、城管等，根据 业务量的大小，可以有选择地进入。而在不进入指挥中心时，这些机构一般都 有专门地值班部门，配置远程联动处警终端与指挥中心联网，同步进行事件处 理。 应急指挥中心同时也作为市政府的应急指挥中心。在指挥中心设置市长指 挥室，当城市出现紧急情况时，政府领导在此直接指挥，指挥中心负责跨部门 事件的联动指挥，一般采用一级接警，多级处警模式，即由指挥中心统一报警， 根据事件的性质来选择处警对象，普遍事件根据专业归口和属地原则，分配给 相关部门或人员处理，重大事件由指挥中心直接处理。此种模式需改造公安的 通信系统和网络系统，使之能与其他部门互连。 评价 授权模式在大型城市中非常流行，该模式有效地利用了现有的基础 来快速度构建城市应急联动系统。就目前来看，授权模式较适合现阶段国情， 是向集权模式过渡的一种比较好的形式。 优势 授权模式充分利用现有基础，通过适当的投资和改造构建而成，见 效快；充分利用公安、消防、交通、卫生等部门经验，能够快速构建相对成熟 的应急指挥系统，指挥中心运行磨合期短、风险小。 重点部门集中办公，在处理重大事件时具有较好的协作基础；非重点部门 通过技术手段与指挥中心联动，也能体现应急联动的要求。 风险 授权要充分而又具体，授权不充分，关键时候指挥中心指挥不灵， 就达不到应急联动的目的；同样授权不具体，指挥中心权利边界不明确，联动 时容易出现不同理解，贻误战机。 由于系统建设依赖公安等部门的基础，因而除非另建网络，否则就会面临 公安专门与政府内网或外网互连的问题，但目前还没有解决这个问题。 与上一个问题相关的是，如何实现信息联动？同时也存在有些部门积极性 不高的问题，对专业性强的事件处理，专门部门如何更好地发挥作用还需要考 虑。 模式三 代理模式 代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼 叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部 门处理情况反馈报警人。本质上，这种模式还不是真正意义上的应急联动，但 向城市提供了统一的紧急呼叫入口，方便了紧急情况下市民呼救。 北京在其城市现代化求助系统中，采用了多阶段建设方式，统一规划、分 步建设。第一阶段的建设核心是接警中心，作为各个部门的接警代理，北京市 采用代理模式是由于北京的特殊性质而决定的。北京作为现代化的首都，虽然 各个应急部门相对独立，但每个部门本身都是体系完整而庞大，应急反应机制 高度发达和成熟。在这种情况下，整合如此庞大的体系需要时间，一步一个目 标，最终能够平稳过渡到一体化的城市应急处理体制。 代理模式所具有的特征包括：由政府牵头，统一了紧急呼叫的人口；各部 门分头处警，各自指挥，各自指挥；负责向报警人反馈处理信息，监督各部门 处理时事件的过程。 评价 代理模式虽然还不是完全意义上的应急联动，但从社会面来看，已 经具备了统一呼叫的特征。代理模式是多步骤建设的第一步。 优势 该模式与欧盟模式相近，适应于特点情形；解决了统一接听的问题， 为统一指挥打下了基础；通过运行积累，逐渐强化处境功能和协调功能。先从 重大事件的协调、监督做起，逐步参与更多的事件处理，最终发展成统一处警 的指挥中心；体制冲突小，建设难度小，便于快速启动。 风险 首先是接警风险，不准确的接警必然导致不准确的处警，因此，接 警务求准确，而相应的接警系统也需要很多的专业知识沉淀；在跨部门事件处 理时，形成统一的指挥核心还需要时间。另外，该模式还没有真正体现应急联 动的理念，整体作战有赖于其他方式的协调。 模式四 协同模式 所谓协同，就表明有多个主题存在。协同模式是多个不同类型、不同层次 的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照规定的流程，分工协作、联 合指挥、联合行动。该模式是鼎天软件有限公司在实践中摸索出来的一套应急 联动解决方案，被应用于扬州市的“城市应急联动”系统建设之中。 扬州城市应急联动体制建设是典型的协同模式。对于中小城市而言，政府 对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也不可能有庞大的资源来重构应急指 挥体系。因此，依托现有的行政架构，集中资源解决应急联动的实质问题，不 失为明智之举。 协同模式所具有的特征包括：应急联动机制是由多个不同类型、多层次有 指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远 程协同终端构成。不同系统具有不同的职责。 政府指挥中心战时侧重于重大事件的协调，决策和监督，平时侧重于应急 事件的管理、预防和监测。部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、 消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处理。 基层远程协同终端系统则是部门指挥中心的远程终端，主要是网上快速接 收指令、网上反馈，平时上传应急指挥的基础数据，在条件许可的情况下，可 以由公安统一接警，也可以成立专门的接警部门。条件不成熟时，可以维持目 前分部门接警的现状。 不同事件有不同的指挥主体。一般事件由部门指挥中心直接处理完成，重 大事件通过网络自动被市政府的指挥中心捕获，市政府指挥中心协同各部门中 心和政府的其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，可实时地交换 事件、警力和指挥等信息，实现多部门、多层次地网上动态协作。 评价 协同模式地本质是在现有的政府行政联动基础上增加网络化电子协 作与指挥平台，两者相辅相成。其精髓在于将应急