城市规划对地价的控制和影响

城市规划对地价的控制和影响 文章出处：国土资源网 作者：陈佳浓 李 伟 发布时间：2005-10-28 城市地价不仅仅是指目前土地利用结构下的土地价格现状，更为重要的是土地未来发 展溢价，即规划预期地价。从城市整体层面上看，城市未来地价的高低主要取决于城市土 地配置的合理程度、用地功能布局及城市基础设施的发展水平，以及城市建设总体容量控 制标准，这些主要是由城市规划决策决定的。从城市局部地域来看，地块的使用功能、开 发强度及环境控制等决定地价的因素也取决于具体的规划控制要求。因此，以土地利用规 划为主体的城市规划往往在很大程度上影响着城市土地价值的高低。 不同规划阶段对地价的影响有很大差异，其中对城市地价影响较大的主要是规划纲要、 总体规划及控制性详细规划。规划纲要是一种策略规划，它主要通过确定城市发展政策， 影响供求关系，发挥其对城市开发活动的整体引导作用，从而影响城市地价的整体水平。 规划纲要阶段所确定的城市发展速度、土地需求量预测、新发展区的选择、土地供给的数 量及分布、土地开发程序和分阶段土地投放量的安排、基础设施投资区位等，不仅会对未 来城市地价的整体水平，而且会对地价分区变化情况产生直接的影响。 总体规划主要从宏观层次上对城市土地价值起主要的影响作用。 控制性详细规划是在微观层次上对城市土地资源合理配置，并对城市开发活动起着直 接的控制作用，影响着具体地块的土地价格。其中土地使用性质的确定是对总体用地规划 的进一步深化，控制性详细规划在确定地块用途及兼容范围时，对高收益开发用途与低收 益开发用途的选择必然会影响到地价水平。 同时城市规划实施的过程也对地价有影响。规划实施方式主要取决于城市开发与再开 发的战略决策，不同的开发模式，对城市地价空间分布有很大的影响。 一种为先进行城市中心地区的调整改造，大幅度提高市中心的土地集约程度，在用地 资源较为紧缺的城市常采用这种发展模式。随着规划的实施，市中心地区地价会大幅度攀 升，形成城市中高地价极核区，并通过扩散效应带动外围地区地价水平的提高，整个城市 地价空间分布多呈单核心的分布形态。 另一种为先进行城市新区开发，暂时避开改造较为困难的旧城中心区，待积累一定的 资金后再进行旧城中心区的改造。这种规划实施方式将导致城市外围地区地价首先上升， 拉动城市整体地价水平的升高，在规划实施过程中，除市中心地区外，在外围也有可能形 成多个次级地价峰值区。 2 规划实施方式对地价的影响还具体体现在城市空间增长形态的差异与地价动态变化的 关系上。我国大城市空间增长主要表现为城市蔓延、郊区城市化和远郊卫星城建设。目前， 我国大城市规模急剧扩张的发展代价性因素包括结构性用地的不足，跳跃式空间进展和低 效的土地利用等，要想解决这个扩张问题就必须改变我国现有的土地供给模式，控制土地 供给速度，加强土地管理，防止土地利用低效化。有学者认为，国家干预下的市场经济是 中国城市土地利用的必经之路。城市土地利用的基本原则是，通过市场机制提高城市土地 利用的效率，通过国家干预，实现城市空间组织的社会公平。 地根政治：全面解剖中国土地制度 文章出处：中国改革 作者：王平 发布时间：2005-07-16 根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示：土地 增值部分的收益分配，有 20%-30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占 5%-10%；城市政府 拿走土地增值 20%到 30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增 值收益的大头，占 40%到 50%.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看，即 使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款，农民最后也不一定能拿到手。对此现象，中财办 副主任陈锡文一针见血地概括为“拿别人的地，发自己的财“。征地狂潮，“经营城市“，由 此滥觞。 这几年，大家有一个共识：“解决农民问题的根本出路在于减少农民“。也就是说，通 过加快城镇化、城市化、工业化，有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。然而，在新 一轮城市化和工业化的热潮中，农民再次成为被剥夺者，近四千万农民成为无地、无业、 无社保的“三无“农民。一些学者由此提出要“叫停城市化“反对市场化“，其实，问题不在 城市化、工业化、市场化本身，问题在于我们的土地制度。 上世纪九十年代初，经过法学家们的论证，土地使用权的可交易问题得以解决，各类 土地开发活动迅速成燎原之势；至上世纪九十年代末，实践者们又从香港引进土地批租和 城市土地储备制度，城市政府开始围绕“地根“开辟第二财政。但就在土地要素迅速市场化 的时候，从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高 30 年 承包使用权的“补偿“怎么算也无法与土地的真实“价格“联系起来。此种情形下，只能由国 家垄断土地交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发人，或转让、或批租、或拍卖。 3 就这样，农民与土地市场的直接联系被生生隔开，农民土地权益也就消于无形。近年来， 我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈，我们还看到了为数众多的不法官员“倒在地上“. 这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。 有关土地权益的法律，包括宪法和即将出台的物权法 ，大约不下六部。但法律规定 含糊不清，灵活掌握的空间太大，操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障，“小闹 小解决，大闹大解决“，中央政府对解决土地问题也只好采取“贴膏药“的办法。要么紧急发 出安抚性文件，但即使“一号文件也只管一年“；要么干脆狠下一剂“加强行政管理，严格土 地审批“的猛药。而此时，寻租又开始大行其道，甚至发展到即使村民们在自己的土地上办 工厂也需要在北京找关系。去年以来的宏观调控中，我们发现一个带有普遍性的经济增长 套路：地方政府纷纷与企业联手，“以地根撬动银根“，用土地做抵押，贷款上大项目。中 央、地方、开发商、农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。当农民对自己土地 权益的保护意识猛然觉悟过来的时候，中央政府“抽紧地根“的政策与农民“保护地根“的要 求紧紧靠到了一起。“地根政治“成为中国当今政治的一道特殊景观。 其实，“地根政治“是土地制度的集中反映。我们的土地制度是一个什么样的制度？简 而言之，是一个服从城市产业集团利益的制度，是一个由城里人主宰的制度，是一个需要 农民做贡献的制度，是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财 富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔 帐：从“一五“开始，农民通过剪刀差为国家的工业化做出 30 万亿贡献之外，农民在土地的 收益上又为城市化贡献将近 30 万亿。当然，这两个 30 万亿，说好听，叫“贡献“，说得不 好听，就是“剥夺“.上月中旬，河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、 甚至致死人命的恶性事件。事实表明，个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺，而是明 火执仗地抢劫了。 最近以来，中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻，他说：“正在崛起的 中国，形象多少有点畸形。有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。这 两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣 除当成丰乳剂，抹在了上面。“这个比喻清澈透亮，对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述 达到了入木三分的程度。 围绕土地问题，本刊登载过大量报道及理论文章。如“土地权益保卫战“、“征地恩仇录 “、“京郊失地农民调查报告“等。就在上期登载的一个关于土地改革会议的综述文章中，我 们特意用了一个引人注目的题目：成也土地，败也土地 。什么意思呢？就是想把土地问 4 题提高到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。可以说，土地制度的变 革已经到了一个临界点。 当前，征地补偿办法确实要改，而且要尽快地改，把中央的规定落到实处。但技术性 手段无助于问题的根本解决，必须从根本上变革土地制度。随着中国工业化、城市化进程 的加快，土地需求进一步增大，农业税免除之后，农村土地升值。要让农民分享到土地市 场的收益，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，需要的是土 地权益法制化和土地要素市场化。土地产权不明晰，农民不能作为土地所有者参与土地市 场交易，不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且，低价获取土 地的短期效率收益，必将带来巨大的社会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和 风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要 求。 情况正在发生变化。今年三月“两会“的记者招待会上，温总理强调，要赋予农民长久 的土地使用权，永远不变；有消息说，酝酿中的物权法正在谋求农民承包地的质押权， 农民的土地使用权将有望物权化；去年底国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国 发200428 号） 、今年 4 月国务院关于 2005 年深化经济体制改革的意见 （国发20059 号） ，都提到了土地征用的“区片综合地价补偿办法“.这是一个重要的信号。这预示着在土 地价格的市场化以及土地要素的市场化配置，也预示着农民将有权分享土地要素市场化之 后的级差收益。 但是土地制度的改革，仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够，这是一个 庞大的系统工程，或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。可以断定，土地制 度的改革既十分迫切，同时，也将是一个历史性的变迁过程。 中国土地问题解构 文章出处：新华文摘 作者：赵晓/巴曙松/钟伟/高辉清 发布时间：2005-11-16 有人将近几年来的土地交易称之为中国房地产业的第三次革命，而农村的土地流转则 被称为是中国的第三次土地革命（土改使贫苦农民获得了赖以生存的土地，承包又使农民 第二次获得了土地的使用权，现在土地流转是第三次革命） ，但更多的人直称为中国的“圈 5 地运动” 。对于在这场正发生于中国大陆繁荣时代的土地革命或者说“圈地运动” ，对于土 地与中国原始资本积累的盘根错节，实在有太多的值得诉说和反思的地方。 国有土地资产流失 从国有土地资产流失的分类来看，主要有 3 类：一是土地资产的显性流失与土地资产 的隐性流失。前者是指国家作为土地所有者应得的收益流入土地使用者、土地开发者或其 他企业或个人的手中，形成国家土地收益的有形损失。隐性流失是指国家作为土地所有者 的权益虽然没有被其他单位和个人获取，从表面上看并没有受到侵犯，但土地资产的实际 流失却是存在的。 二是一级土地市场的流失与二级土地市场的流失。一级市场的流失表现为土地出让过 程中的流失；二级市场的流失表现为获得土地使用权后，利用土地使用权进行交易过程中 发生的流失。 三是存量土地资产的流失与增量土地资产的流失。增量土地资产流失是指新增土地供 给过程中因划拨供地或低价出让带来的土地资产的直接流失，以及增量土地供应失控、土 地价格上升缓慢所导致的土地资产的间接流失。存量土地资产流失是指原行政划拨地低效 利用和自发进入市场引起的流失。 分析土地资产流失的原因，首先是土地市场化程度不高。 目前，企业取得土地的方式基本上可分为三种类型。市场取得：企业通过出让、转让、 出租和国有土地入股方式取得的国有土地使用权；半市场化取得：企业通过有偿划拨方式 取得的土地使用权。主要指国有企业通过交纳一定数量的基础设施配套费而取得的有限制 的土地使用权；非市场化取得：老企业通过无偿划拨方式取得的国有土地使用权。目前我 国协议出让土地比例过大。据统计，截至 2000 年年底，全国出让土地总量中，以招标、拍 卖方式出让的土地量也只占到 5%.而且价格机制作用十分有限。一是地价形成的市场机制 不健全，在地价的确定上透明度低，土地价格确定的随意性大，人为干预地价的现象还很 普遍；二是价格差异大。三资企业和内联企业只需交纳与土地使用税相似的土地使用费， 它们的单位土地成本只相当于从土地市场取得土地的单位成本年利息的几成，而通过半市 场化有偿划拨方式取得的土地使用权其土地成本则相当于出让用地成本的 47 成左右。 此外，土地有偿使用方式也比较单一。以出让金偿付方式的单调性为例，它是指土地 使用权受让方以一次性支付出让金的单一的土地出让方式，这种偿付方式难免产生一些问 题：从土地所有者角度来看，出让土地向用地者一次性收取数十年的土地出让金，看起来 可以一次性为政府带来丰厚的收入，但实际运行结果却严重影响土地所有者的利益。从用 6 地者角度来看，不少用地者难以一次拿出大量资金购买土地使用权，其结果是：要么拖欠 土地出让金，要么是政府低价出让，甚至妨碍土地市场化进程。其次是土地宏观调控不完 备。目前我国土地资源配置仍带有计划经济体制下行政分配的特点。如：擅自改变土地规 划，改变土地利用结构，降低土地利用效率；土地供应缺乏透明度等。 土地宏观管理中的突出问题是多头供地，本来真正代表政府供地的是各级国土部门。 可是目前代表政府统征土地、供应土地的单位太多。另一突出问题是多数城市政府采取直 接生地上市，放弃对生地的开发权，把基础设施、配套设施、征地拆迁等工作全部交给开 发商或用地者。这就等于放弃了获取巨额土地增值的机会。 农村土地向城市土地流转 在土地的流转中，还有一个大项是农民的土地向城市土地转化。 中国 20 世纪 90 年代“圈地运动”最鲜明的特色就是：主要发生于城市及其周边地区， 其中有许多都不是“公地” 。1982 年的宪法把它们宣布为“国地”“城市的土 地归国家所有” 。对于被逐出原地的城市居民或改变身份的乡村农民来说，只补偿地上部分 （含安置） ，私房土地使用权“视同划拨” 。也就是说，城市的土地在 1982 年之前视为非市 场性之地，要经过“政府之手”才能进入市场。由于农民对于土地的产权是残缺的，农民 不能得到土地流转的全部剩余。农民土地向城市土地流转的过程，实际上成为国土制剥夺 农民的过程，也成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利以及腐败的捷径。 据国土资源部门统计，目前沿海 14 个省市的实际占用耕地都突破了规划指标，其中有 的城市 2010 年的建设用地指标在 2001 年已基本用完，前几年地方政府土地出让金收入每 年平均在 450 亿元以上，其中纯收入年均 159 亿元，而同期征地补偿费只有 91 亿元。2002 年上半年，全国累计收取土地出让金达到 6000 亿元，其中就有相当部分是良田。 周其仁教授精辟地分析了按照现行土地制度，农地一旦转为工业或城市用地，就由 “民土（农民集体所有、家庭承包经营） ”变为“国土”的内幕。简单而言，民土变国土是 一个“三连环”的过程。 第一环，农地征用。政府根据发展规划，按照一定的行政审批程序，将农地征用为工 业或城市用地。 第二环，向集体支付补偿。农户虽然拥有长期的土地承包经营权，但是只要涉及到征 地，还是由“集体” （也就是几位乡村权力人物）出面，协调政府征地、领取并分配征地补 偿。在征用制之下，土地并没有被买卖，当然更无涨价之虑。 第三环，土地批租。政府向集体支付了征地补偿金之后，就可以放手批租土地了。当 7 然，这里批租的是土地在 5070 年间的使用权，而不是土地所有权。 以上这样一套土地制度，为解决工业化和城市化占用农地，混合了“土地不得买卖和 涨价归公” （征地制） 、 “国家工业化” （超低补偿） 、人民公社制（惟有“集体”成为农民合 法代表）和“香港经验” （土地批租制） ，在全世界可以说是惟独中国所独有、自成一家。 这套组合起来的土地制度，有以下值得注意的特征：（1）决定工业和城市用地供给的，既 不是农地的所有权，也不是农地的使用权。就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地 交易的一方，无权参加讨价还价。 （2）政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权 力（包括规划、审批、征地）决定土地的供给。 （3）权力租金而不是土地产权的权 利租金成为目前农地转向工业城市用地过程里基本的经济刺激。在如此约束之下， 各相关方将如何行为呢？ 国土资源部“征地制度改革研究”课题组调查发现，集体及农民尽管对以每亩 50008000 元的征地费取得如铁路、公路等基础设施用地有意见，但仍能识大局，如期交 出土地，但对如房地产开发类的经营性用地，则意见很大。他们认为以几万元一亩的征地 费征走，一开发就值几十万元一亩，大量的土地增值被开发商或当地政府所得，因而普遍 存在阻挠征地、讨价还价的现象。 耕者有其田，这是一个世纪以来中国政治家所遵循的主张。但在今天，农村的情况有 了很大的变化，将近 1.5 亿农民变成了乡镇企业的工人，将近 1 亿人外出到城市工作。如 此众多的“农民”脱离了耕作，但延续下来的土地制度并没有改变。按人头承包土地还在 继续，并且又通过延长承包期一包 30 年固化了这一制度。但劳动力是在不断流动的，不用 说 30 年，就是在三五年间，人口就可能流动走了。那承包的土地又有何用？再转租给剩下 的其他农户吗？ 农村的土地制度已经面临着严峻的挑战，特别是在城市化浪潮到来之际。土地资源不 能市场化将严重影响中国经济今后的发展。按规划，今后 15 年内至少要有 1.5 亿农民转入 城市。他们转入其他行业的资本是什么？城郊农民一般是在土地被征用后转入第二和第三 产业