基层治理座谈发言材料

在全县“两化”互动座谈会上的发言材料 各位领导，同志们： 根据会议通知精神，我对在统筹城乡发展中，如何深化基层 治理，充分发挥基层党组织、自治组织和城乡群众的主体作用，加 快构建共建共享长效机制的有关问题，主要从三个方面作一简要 发言。 一、新型基层治理机制建设的运行情况 2007 年底，市委在谋划农村产权制度改革的同时，提出要完 善农村基层治理机制的总体要求。2008 年 5 月，我县按照市委“还 权赋能、村民自治” 的目标，首先在三星 镇双堰村进行了试点，于 当年底在全县 254 个村（社区）全部成立了议事会，构建了村民诉 求表达、利益协调、权益保障的新机制。目前，全县共有村（居）民 议事会成员 6017 人、平均每个村（社区）23.6 人，其中党员 1864 人， 占有 31%，村组干部 2024 人，占 33.6%。年龄结构： 40 岁以下的 1268 人，占 21.1%；40-60 岁 3524 人，占 58.6%；60 岁以上的 1225 人，占 20.3%。文化结构：大专以上 354 人，占 5.9%；高中、中专 1216 人，占 20.2%；初中及以下 4447 人，占 73.9%。另外，村（居） 民小组议事会成员 12428 人、平均每个组 6.3 人。从近四年运行情 况看，议事会制度健全，运行规范、有效，新型基层治理机制越来 越显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众普遍认同。 一是村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。 2 新型基层治理机制，通过理顺村两委关系，促进了村党组织领导方 式的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，核心领导作用愈 发突出。一方面，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中彻底解 脱出来，将大量的时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、 重引导、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，能够更好地促 使村党组织充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，经常 深入群众听取民意、集中民智，切实加强党同群众的血肉联系，村 党组织在广大农村党员群众中更具威信。据统计，去年底，全县村 （社区）党组织民主测评，党员群众满意度达 96.5%。 二是村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。建立新型 村级治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村 各项事务的具体参与者，有着广泛的代表性和较强的公信力。由他 们组成的议事会议事决策，改变了村级事务由村“两委” 几个人说 了算的状况，也提高了决策的执行效率。更为重要的是，村民议事 会调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“大家的事我关心， 集体的事我参与”的良好氛 围，为培养 农民的“ 公民意识”，推进基 层民主向纵深发展起到了明显的助推作用。据统计，近 4 年来，全 县村（居）民议事会共收集产业发展、基础设施建设、产权制度改革 和产业发展规划等意见建议 8000 余条，形成议题 4000 余件，议 决 3500 余件，有效化解了各种矛盾，有力推动了各项工作，群众 满意率达 95%以上。 3 三是构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳 定。一方面，村民议事会搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度 性平台。在统筹城乡改革发展中，很多从政策层面、以指令方式难 以解决的问题、难以化解的矛盾，甚至许多长期困扰的遗留问题和 镇村干部难断的“家 务事” ，都在议事会 这一平台上，通过协商达成 谅解和一致，用大家公认的“土办法” 得到妥善解决，确保了 “小事 不出组、大事不出村” 。另一方面，村民 议事会的经常有效运行增 强了村级事务决策、执行的透明度和村级事务监督的广泛性、实效 性。村民通过对村级事务决策的直接参与，知晓了政策规定、掌握 了决策背景、消除了猜忌和误解。村民议事会成员固定联系群众， 畅通了村民利益诉求表达和实现渠道，群众的负面情绪得到宣泄， 农村矛盾隐患得以及时排解，城乡社会更加和谐稳定。 四是理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可 持久运作的制度框架。我国在改革开放新时期，普遍存在制度创新 先行和立法相对滞后的矛盾。随着成都市统筹城乡一体化建设的 快速推进，比较清晰的暴露了我国在工业化和城市化建设中基层 自治制度存在的不足和迫切需要改进和完善的地方。比如对农民 流动和城市化过程中的自治权的保护，对基层自治的选举、决策、 管理和监督的必要的组织、程序和细节进行规范等等。新型基层治 理机制的探索，为既保障村民的民主权利又巩固村党组织的领导 核心地位，提供了比较成功的实践经验和制度范本。 4 我县新型基层治理机制的探索实践，受到国家、省、市领导和 专家的高度肯定，多次接待兄弟区市县参观学习，经验做法先后被 中央电视台、四川电视台、 四川日报、 四川党的建设、 成都日报、 成都商报等媒体宣传报道，产生了良好的社会影响。 二、存在的主要问题 虽然我们在新型基层治理机制方面做了大量工作，也取得了 明显成效，但与新的形势和任务要求，还有不相适应的地方，主要 表现在以下几个方面： 一是持续推进的动力机制不足。村民议事会成立之初，议事会 成员参与热情空前高涨， “感到很有面子 ”，但是当“新鲜劲一过”，特 别是当新型治理机制运行步入正规，以及当议事会议决事项超越 个体和小群体利益的分配与裁量时，因为没有硬性约束以及相应 的物质激励措施，议事会成员的荣誉感逐渐淡化，参与积极性有所 降低。为解决这一问题，去年我们在议事会成员中开展了“双评双 优” 活 动，起了一定作用，但成效不明显 。 二是民主意愿和议事能力存在差距。据统计，全县村（居）民议 事会成员，5 0 岁 以 上 约 占 60%，初 中 及 以 下 文 化 程 度 达 到 73.9%。 整 体 看 ，年 龄 偏 大 ，文 化 偏 低 ，参 政 议 事 能 力 偏 弱 。有 的 议事会 成员集体意识、规则意识不强，有的不能正确对待分歧，有的发言 不着边际，不能真正为群众当好“代言人 ”。 三是农民集中居住区自治组织建立问题。城市化进程中，若干 5 个村组的农民集中居住在一个较大的农民集中居住区，当原村群 众基本搬迁到各集中居住区而且新入住的集中居住区群众达到上 千户的规模时，从便于管理和服务的角度应该撤销原村建制，在该 集中居住建立农村社区。然而由于以前村级自治职能与经济职能 合一，农民群众的集体经济利益附着在自治组织上，出现原村即使 搬迁成为了空壳村也无法撤销原村建制，新入住的居住区也无法 成立建制社区选举自治组织的问题。 四是村（社区）活动场所有待改善。目前，全县 254 个村（社区） 活动场所自建的有 198 个、占 78%，租赁的有 27 个、占 10.6%， 临时借用的有 29 个、占 11.4%，在建的有 6 个；面积在 400 平方 米及以上的有 235 个、占 92.5%，面积在 400 平方米以下的有 19 个、占 7.5%。分析其原因，一是部分村（社区）活动场所是在 2005 年以前修建的，虽然具备村（社区）两委干部办公和便民服 务功能，但由于当时没有明确的活动场所建设要求和标准，加上 资金有限，导致活动场所面积较小，主要缺少计生卫生服务站、 公共设施管理维护站、农业综合服务站等站（室）。二是部分村 （社区）土地因天府新区建设、重大项目落户被征用后，采取租借 活动场所方式用于村（社区）两委干部办公和提供便民服务功能。 由于资金有限、选址困难以及客观条件限制等因素，导致这部分 村（社区）租借的活动场所面积较小。三是个别村（社区）地处老 城区，一直采用租借方式用于村（社区）两委干部办公和提供便 6 民服务功能。辖区面积本身偏小，周边建筑主要以商业和居住为 主，受租金价格和客观条件限制，导致活动场所面积较小。同时， 还有 4 个村（社区）在建的活动场所主体完工，但还存在后续工 程资金不足等问题，目前还未交付使用。 三、对策和建议 一是完善议事会成员管理激励办法。着眼于保护议事会成员 参与积极性，积极探索加强议事会成员管理、激励的有效途径和办 法，着力解决保障机制和激励机制问题。同时，不断引导和培养广 大基层群众参与公益事业的公共精神和提供自我服务的习惯，帮 助他们克服和扭转 “等、靠、要” 惯习。 二是强化群众民主培训和民主锻炼。通过宣传栏、漫画册、广 播、红白喜事、坝坝会等群众喜闻乐见的形式，加强村民议事会制 度宣传，引导村民正确行使民主权利；建立健全村民议事会成员培 训机制，加强日常培训，深化思想认识；督促村级组织严格、规范 落实配套制度，强化实践锻炼，提高议事行权能力。 三是深入推进村级自治职能与经济职能分离。坚持以市场化 配置资源为核心，以促进村（社区）群众增收为目标，以经济利益为 纽带，以理顺基层组织关系为关键，在农村集体资产清产核资和股 份量化工作基础上，积极探索村级自治职能与经济职能分离的有 效途径和办法，逐步建立起适应市场经济体制的集体经济持续发 展机制。只有当农民的经济权利与民主权利实现了分离，才能在居 7 住地建立新的村级自治组织，为群众提供更加便利的公共服务和 社会管理。 四是完善社区居委会工作和社区服务用房。 社区办公和服务用房是社区开展工作的基本条件，也是增强 社区凝聚力的基础条件，应高度重视和加强社区办公和服务用房 建设。一是下大力解决部分社区无工作和服务用房的问题。建议， 由市、区两级财政投资，全面推进城市社区工作和服务用房标准化 建设。按照社区办公用房和公益性服务设施每百户不低于 20 平方 米的标准，配备完善一平台-社区一站式服务平台，十四室- 社 区党建活动室，社区（党组织办公室、居委会）办公室，社区警务室， 社区图书阅览室，社区心理康复辅导室，社区党员远程教育室（多 媒体电教室），社区多功能会议（学习）室，社区老年人日间照料室， 社区残疾人康复室，社区矛盾纠纷调解室（信访接待室），社区档案 室，社区文体多功能活动室（包括青少年、老年人以及党员活动等）， 社区计划生育服务室，社区法律援助咨询服务室，一学校-社区 市民学校。场地宽裕的社区还可以设置小学生下午放学后的学习 室，社区食堂等等。鼓励一室多用，办公场地极小化，居民活动服 务场地极大化。同时，社区办公用地一般在所管辖社区的中心地带， 原则上独立于居民楼，位于居民楼内的应在一、二层。力争 23 年内实现全市每个社区都有标准规范的办公和服务用房。二是大 力加强新建社区工作和服务用房建设。今后，新建住宅小区和旧城 区连片改造居民区的建设单位必须将公共服务设施配套建设纳入 8 建设工程规划设计方案。规划部门要按照规定的社区办公和服务 用房等配套建设标准对建设工程规划设计方案进行严格审查，对 不符合规定配置标准和要求的不得颁发规划许可证，住房和城乡 建设部门不得颁发施工许可证。工程完工后，社区的办公和服务用 房项目应由规划、建设、房管、民政等相关部门会同街道办事处联 合审查和验收，凡未按规划要求建设的，一律不能通过验收，确保 社区工作和服务用房与小区建设和旧城改造同步规划、同步设计、 同步检查验收、同步投入使用。 4、经费保障存在不足。长期以来，五城区社区工作经费相对 紧张。2007 年，市委 48 号文件规定一圈层城镇社区每年的工作经 费最低 1 万元，各城区根据实际确定具体标准。总体看，目前五城 区大多数社区的工作经费与河北、杭州等地提出的工作经费人均 10 元的标准相比仍有较大差距。 5、社区工作人员待遇还有待提高。目前社区工作人员大体由 社区党组织工作者、选举的社区居委会成员和社区专职工作者组 成。文件规定我市社区工作者的补贴最低不低于每人每月 1200 元， 从 2011 年起每年增长 10%。但这样的补贴标准对于优秀的社区工 作者仍然缺乏吸引力，在社区就业的大学生往往把社区工作当做 9 过渡，一有机会就跳槽，人才流失严重。目前中心城区社区工作人 员待遇从每人每月 1320 元-2900 元不等。中办 27 号文件要求社区 工作者待遇不低于当地上年社会平均工资水平，成都市 2010 年度 社会平均工资是 30515 元。 6、社区信息资源条块分割，不能互联互通、共建共享造成极 大资源和人力浪费的问题。当前，数十项公共服务纷纷向社区延伸， 为了提高服务效率和管理水平，很多业务开发有独立的信息系统， 如劳动保障、低保救助、计生、流动人口等等，这些信息系统也大 多向社区进行了延伸，但由于开发主体不同，业务系统隶属于不同 的上级部门，导致一个社区要管理和录入的信息系统多达 10 余个， 这些系统的数据多次采集多次录入，相互间不能实现交换和共享， 不仅使基层工作繁巨，极大影响工作效率，而且，不少区县为了整 合信息数据资源也纷纷投资开发信息数据平台，大多数因为没有 建立数据标准使系统之间无法对接，也没有足够的人力进行后台 的管理运行，开发出来的系统废弃不用，造成极大的资源浪费。这 已经形成制约我市社区管理和服务的一个瓶颈。 （七）对策与建议 1、进一步完善的居民自治组织体系，划小自治单元，推行院 落自治，构建熟人社会，提升居民社区意识，培养社区自治能力。 社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参 与的范围和程度。城市社区与传统的乡村社会有一个很大的区别 在于，乡村社会由于其长期的生产生活居住形态形成一个注重亲 情关系和地缘关系的熟人社会，社会成员间具有强烈的认同感和 归属感，而城市社区是由完全陌生的人群共同居住。要在城市社区 10 构建熟人社会，首先要寻找其共同的利益诉求。城市社区居民除了 兴趣爱好有可能成为共同关注点以外，他们居住的院落由于共同 的环境治理、安全防范、停车秩序、共有活动空间等需要成为他们 共同的利益联结点。因此，要提升居民的社区参与意识，一是要完 善社区自治组织体系，划小自治单元，实施院落自治。按照完善城 市社区居民自治机制的组织架构要求，建立“社区+院落”两级管理、 社区自治与院落自治相结合的新型社区治理机制。通过户代表直 接选举成立院落自治组织，由自治组织自行管理院落相关事务，调 解矛盾纠纷，反映居民诉求，实现居民自我管理自我服务自我监督。 通过选举参与发展到活动参与，进而发展到事务自治参与， 逐步 达到邻里间守望相助，疾困相帮，和谐相处。二是要培育和发展各 类志愿者协会。将居民中的各种专业人才组织起来组成社区志愿 者队伍为社区特殊服务需求群体提供帮助，以专业化、高效灵活的 方式满足群众的多样化服务需求，通过助人互助，增进居民间亲和 力和凝聚力。三是要培育和发展社区社会组织。通过政策引导和资 金资助等形式培育发展社区社会组织，让社会组织承担起政府、企 业、事业单位剥离出来的社会服务职能。组织成立以兴趣爱好为纽 带的各类群众团体，如腰鼓队、舞蹈队、合唱队、书法协会、棋社等， 努力为群众团体的活动创造条件，让居民在接受服务和参与活动 中培育对社区的认同感和归属感。 2、进一步转变街道办事处职能，制定社区公共服务目录，建 立社区工作准入制度，规范社区服务管理站建设，提高社区管理和 11 社区服务水平。以剥离街道经济职能为切入点，强化社区服务和管 理，并相应调整科室设置，将更多的人力、物力和财力下沉到社区。 制定社区公共服务目录，和政府购买服务目录，凡政府职责范围内 事项，不得转嫁于社区居委会；凡依法由居委会协助事项，应为其 提供必要的经费和工作条件；凡委托居委会办理事项，实行权随责 走、费随事转。拟由社区新开展工作事项，须报经同级社会建设工 作领导小组同意。建立社区服务管理站。要在街道社区服务中心设 立“ 一站式” 服务大厅 ，为社区及居民群众提供方便快捷 优质的服 务。采用“一站一居 ”或“一站多居”方式，由街道（ 乡镇）在社区建立 服务管理站，作为承接政府基本公共服务以及社区开展便民服务、 志愿服务的综合平台，并将社区各类工作站、活动站、服务站等整 合纳入。通过即办、代办等方式，实现政府基本公共服务和管理事 项在社区办结，并覆盖社区户籍人口、非户籍常住人口和流动人口。 社区服务管理站在社区党组织和居民委员会统一领导和管理下开 展工作，以形成工作合力。 3、完善社区居委会工作和社区服务用房。 社区办公和服务用房是社区开展工作的基本条件，也是增强 社区凝聚力的基础条件，应高度重视和加强社区办公和服务用房 建设。一是下大力解决部分社区无工作和服务用房的问题。建议， 由市、区两级财政投资，全面推进城市社区工作和服务用房标准化 建设。按照社区办公用房和公益性服务设施每百户不低于 20 平方 米的标准，配备完善一平台-社区一站式服务平台，十四室- 社 12 区党建活动室，社区（党组织办公室、居委会）办公室，社区警务室， 社区图书阅览室，社区心理康复辅导室，社区党员远程教育室（多 媒体电教室），社区多功能会议（学习）室，社区老年人日间照料室， 社区残疾人康复室，社区矛盾纠纷调解室（信访接待室），社区档案 室，社区文体多功能活动室（包括青少年、老年人以及党员活动等）， 社区计划生育服务室，社区法律援助咨询服务室，一学校-社区 市民学校。场地宽裕的社区还可以设置小学生下午放学后的学习 室，社区食堂等等。鼓励一室多用，办公场地极小化，居民活动服 务场地极大化。同时，社区办公用地一般在所管辖社区的中心地带， 原则上独立于居民楼，位于居民楼内的应在一、二层。力争 23 年内实现全市每个社区都有标准规范的办公和服务用房。二是大 力加强新建社区工作和服务用房建设。今后，新建住宅小区和旧城 区连片改造居民区的建设单位必须将公共服务设施配套建设纳入 建设工程规划设计方案。规划部门要按照规定的社区办公和服务 用房等配套建设标准对建设工程规划设计方案进行严格审查，对 不符合规定配置标准和要求的不得颁发规划许可证，住房和城乡 建设部门不得颁发施工许可证。工程完工后，社区的办公和服务用 房项目应由规划、建设、房管、民政等相关部门会同街道办事处联 合审查和验收，凡未按规划要求建设的，一律不能通过验收，确保 社区工作和服务用房与小区建设和旧城改造同步规划、同步设计、 同步检查验收、同步投入使用。 4、完善社区建设资金保障机制。 13 加强社区管理，必须解决好社区有钱办事的问题。一是要保障 社区日常运行工作经费。建议适当提高社区工作经费,按照社区内 居民人数最低每人每年不低于 10 元的标准，每名党员每年 50 元 标准，将社区居委会办公经费、社区党建工作经费列入市、区财政 预算，并随经济社会发展逐步增长。二是要落实费随事转的原则。 严格实行社区准入制度，凡依法应由居民委员会协助的事项，必须 为居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡需委托给居民委员 会办理的有关服务事项，要按照权随责走、费随事转的原则，提供 必要的工作经费和工作条件。三是要支持社区多方筹集资金。鼓励 社区整合资源，开展多种形式的有偿服务和经营，鼓励国有企业事 业单位、民办企业按照共驻共建原则，以资金、房产等形式投入社 区建设，弥补社区资金不足。 5、大力加强街道、社区人才队伍建设。 一是充实街道、社区编制及人员配备。在各区行政编制总数保 持不变的情况下，行政编制尽量向街道倾斜，保证辖区常住人口 10 万人以上的城市街道办事处行政编制多出一般街道 10%。事业 编制数额各区根据自身实际进行调配。社区居委会原则上按每 400 户配备 1 名专职人员，一般配备 57 人，困难群体相对集中 或规模较大的社区可配 9 人。其他社工人员根据各系统的工作量 进行配备。同时，可按照常住人口“500 1”比例配备协管员队伍，提 高街道、社区管理和服务能力。二是拓宽社区工作人员来源渠道。 社区居民委员会工作人员可从机关、事业单位干部中选派，也可从 14 机关退休和提前离岗人员、退伍军人、大专毕业生、下岗职工和残 疾人等就业困难人员中招聘，特别要加大选聘优秀大学生到社区 工作的力度，力争 5 年内每个社区工作人员中至少有 24 名全日 制大专以上毕业生。三是进一步完善激励机制。逐步提高社区居委 会工作人员的待遇，使社区党组织书记、居民委员会主任的待遇不 低于当地上年度社会平均工资水平，同时按规定办理基本养老、基 本医疗等五险，并逐步落实住房公积金政策。加大从优秀居民委员 会成员、社区专职工作人员中考录公务员和选任街道机关、事业单 位领导干部力度，提高社区干部的积极性。 6、加强社区信息化建设，建立能够互联互通资源共享的整合 统一的信息数据平台。整合社区现有信息网络资源，按照统一规划、 统一标准、统一平台、方便实用、共建共享的原则开发建设统一的 社区综合信息管理和服务平台。建立统一的工作门户，实现单点登 录；建立完善的综合数据库，通过制定社区数据标准，实现与各业 务系统的数据对接，建立以社区人口基础数据为核心、业务办理结 果数据及专有业务数据为辅的社区综合数据库，实现相关部门数 据交换与共享，同时为社区居民提供基于其服务需求的公共服务、 便民服务、志愿服务；规范社区各类台帐，实现台帐电子化，减轻 社区工作负担，提高工作效率；建立数据统计分析平台，为各级、 各部门提供社区综合数据的展示、分析与决策平台。 15 通过近四年的运行， 总体感到：群众 对议事会成员认同度较高；村级党组织不再包揽村级自治事务决策、 执行和监 督，得以从事无巨细的直接管理中解脱出来，立足于定方向、定规则、定大事和加 强自身建设，集中精力聚民智办实事， 实现了由全能型向核心型、管理型向服务型、包 办型向引导型的转变 ，公信度、凝聚力显著提升。据统计，近四年来， 全县 254 个村（社区）议事会议定事项 8000 多件，有效化解了各种矛盾，有力推动了各项工作，群众满意度达 95%以 上。我县 新型基层 治理机制的探索 实践，受到有关 领导和专家的高度肯定，并先后被中央电视台、四川电视台、 四川日 报、 四川党的建设、 成都日报、 成都商报等媒体宣传报道，产生了良好的社会影响。 16 我们通过深入调研、反复修改，制定了关于完善农村基层治 理机制推进城乡统筹科学发展的意见（试行），在彭镇、金桥、兴 隆 3 个镇和全县 14 产权制度改革试点村开展村级治理机制改革 试点。核心内容是，在保留传统组织的基础上，增设村（居）民小组 议事会、村（社区）民主监事会和村（社区）公共资源管理委员会“三 会” ，构建“ 阳光治理 ”新模式。 一是增设村（居）民小组议事会。组议事会成员 711 人，由本 组村（居）民直接、无记名投票推荐选举产生，议事会负责人由村 （居）民小组长担任。主要负责向村（居）委会和村（居）民小组反馈 社情民意，对征集到的村（居）民的意见建议进行讨论形成议案，议 案报村（社区）两委审查后，提交村（居）民代表大会或村（居）民会 议讨论通过。组务提交本组村民会决策，超出组务范围的提交村代 会决策，公示后实施。 二是新设村（社区）民主监事会。合并村（居）务公开监督小组 和民主理财小组，设立村（社区）民主监事会。监事会由 3-5 名党员 代表、村（居）民代表和议事会成员代表组成，党员代表担任监事会 负责人，村（社区）两委成员不进入民主监事会。在镇纪委和村党支 部领导下行使监督职能，对涉及村(居)民利益的重大决策、重大事 项、重大开支和党务、村（居）务、财务及其他事务公开情况进行监 督，规范各类组织和干部行为。 三是建立村（社区）公共资源管理委员会。村（社区）公共资源 管理委员会是在村（居）委会下新增设的工作机构，由村（居）委会 17 主任、1 名村（居）委会委员和 3 名民主选举产生的村（居）民代表 共 5 人组成，村（居）委会主任兼任负责人，对村（社区）和村（居）民 小组的公共资源和集体资产进行储备和监管。主要职责是：受集体 经济组织成员委托管理集体公共资源，协助解决集体经济组织发 展中的问题，协调集体经济组织与集体经济组织成员之间的关系。 （三）取得的初步成效 一是提升了基层党组织的威信力。通过规范村组议事会议事 规程，基层党组织在议题的提出、议题的审定、决议的执行各个环 节具有否决权和引导地位，党组织的领导核心得以突出、作用发挥 更加明显。三星镇双堰村党支部书记毛国文说：“现在虽然肩上担 子更重，责任更大，但处理村上棘手的问题相对以前容易多了。” 二是增添了产权制度改革的推动力。通过议事会和监事会的 作用发挥，延伸和强化了群众自治功能，为“还权赋能于民” 提供了 保障。村组议事会成员既是参谋员、宣传员，又是工作队员，入户 宣讲政策，解答群众疑惑，商议工作问题，丈量房屋、土地面积，加 班加点没有怨言。群众通过自主商议、民主决议的办法，想出了很 多“ 金点子” ，许多村 组干部解决不了、 处理不好的问题和矛盾迎刃 而解。全县没有发生一起因产权制度改革引发的上访事件。群众高 兴地说：有了议事会，群众得实惠。 三是提高了村组干部的公信力。通过完善配套制度，确保监事 会作用发挥到位，不仅提高了村级事务和干部工作的透明度，增强 了党群干群关系和谐度，也为干部松了绑、减了负。双堰村村民撰 联赞道：村情组情民情，情情知晓；大事小事难事，事事落实。兴隆 镇一位退职村干部感慨地说：监事会早成立就好了，免得我在任的 时候受了那么多的窝囊气。村组干部普遍反映：有了监事会的监督， 18 少了很多猜疑和误会，群众对干部的工作更信任、更支持。 四是增强了集体经济发展的后劲力。通过村（社区）公共资源 管理委员会采取“清 资核产、台账管理、 盘活闲产、追查历欠” 等措 施，加强了村组级集体资产监管，管出了效益。三星镇双堰村发现 三组一处塘堰没有履行承包合同，立即提交组议事会讨论决定转 包塘堰。兴隆镇跑马梗村通过清理固定资产，完善租赁合同，增加 集体收入 40 余万元。 成都市村 (社区)自治组织建设 课题调研报告 成都市目前有乡镇（街道办事处）315 个。全市城市（镇）社区 646 个，其中中心城区社区 316 个，城区居住人口共计 158 万户 432 万人，平均每个社区 5100 户 13672 人，人口密度最大的为青 羊区平均每个社区 6045 户 16594 人，人口密度最小的为高新区， 平均每个社区 3206 户 9536 人。中心城区以外的城镇社区 330 个， 居住人口 69 万户 183 万人，平均每个社区 2100 户 5552 人。全市 有农村社区 931 个，居住 105 万户 343 万人，平均每个农村社区居 住 1134 户 3688 人。有建制村 1788 个，居住 154 万户 465 万人， 平均每个建制村居住 863 户 2601 人。 （以上人口数据是常住人口数 据，含户籍人口和办理居住证的流动人口） 一、乡镇区划调整和村组管理体制改革取得实效 为加快推进行政管理体制改革，2004 我市率先在全省实施了 乡镇区划调整和村组管理体制改革，进一步整合乡村资源，优化城 镇布局，增强县城、中心镇的辐射和带动作用，促进村级组织职能 转变，有效减轻了农民负担，为建立统筹城乡发展的体制机制奠定 19 了良好基础。一是优化布局，整合资源。2004 年 8 月乡镇区划调整 后，全市除五城区外，其余 14 个区（市）县乡镇(街道办事处) 共撤 并 85 个，撤并率达到 26.7。2005 年 4 月我市进行了村组管理体 制改革，建制村减幅 46.9%、村民小组减幅 10.98%、社区增幅 60.68%。二是精简机构，减轻负担。全市精简乡镇党政办事机构 205 个，减幅 13.96%；减少乡镇行政编制 1028 名，减幅 12.3%；减 少乡镇党政领导职数 1133 名，减幅 37.84%；清退临时聘用人员 1066 名，大大降低了财政开支。目前，全市有乡镇 221 个，街道办 事处 94 个。三是创新体制，转变职能。进一步理顺乡镇行政管理 体制，全市除五城区外，在其余 14 个区（市）县 17 个镇进行了撤镇 设立街道办事处，另有 67 个镇增挂街道办事处牌子，强化了城市 管理职能，加快推进了新型城镇化进程。 二、探索建立农村新型村级治理机制 （一）历程和现状 2007 年底，市委在谋划农村产权制度改革的同时，提出要完 善农村基层治理机制的总体要求。2008 年初，市委组织部牵头成 立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、 集体经济组织运行机制等方面进行研究，同时各地开展探索试点， 在探索试点中邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳 街镇鹤鸣村等地，不约而同地成立了新村发展议事会。同年 11 月， 市委 36 号文件出台，确立了新型村级治理机制的基本框架；12 月， 市委组织部出台关于构建新型村级治理机制的指导意见。至年 底，全市 2707 个村（涉农）社区全部建立村民议事会。2010 年 3 月， 市委组织部、市民政局出台了新型村级治理机制 4 个配套制度； 2010 年 9 月，市纪委、市委组织部等联合出台关于建立村务监督 20 委员会的指导意见，新型村级治理机制的制度体系初步形成。 （二）主要做法 构建新型村级治理机制基本用意是从制度上理顺村级组织职 能关系，构建在党组织领导下，以村民自治为核心，各种经济社会 组织广泛参与的多元村级治理机制。基本思路是：以建立村民议事 会制度为突破，按照“ 三分离、两完善、一加强” （决策权与执行权 分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善 农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强 和改进农村党组织的领导）的原则，构建村级治理框架。基本目标 是：构建以村党组织为领导核心，村民（代表）会议为村级自治事务 最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，村委会为执行机构， 集体经济组织为独立市场法人，各种其它经济社会组织广泛参与、 充满生机活力的村级治理机制。主要做法是： 一是成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构。 通过成立村民议事会，作为常设议事决策机构，受村民（代表）会议 委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权。为了适应现 行成都农村状况，议事会制度有村、组两个层面，兼顾代表性与会 议效率之间的平衡。为了保证议事会具有广泛的民意基础，村民小 组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组 议事会成员中选举产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民 议事会一般不少于 21 人，村民小组议事会一般不少于 5 人。为了 保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制， 每个村民小组有 2 名以上村议事会成员。特别是为避免议事会成 为“ 干部会” ，提高议 事会的公信力，村、 组干部不得超过议事会成 员的 50%。为了加强议事会成员与群众的联系，所有议事会成员 21 都有大约 10 户的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成 员中选举 57 人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担 任。 二是调整和规范村委会的职能。在新型村级治理机制下，村委 会的职责得到规范和限制：一是对村民（代表）会议和村民议事会 负责并报告工作，执行村民（代表）会议和村民议事会的决定；二是 承接政府委托和购买的社会管理和公共服务；三是办理本村公益 事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村级自治事务。 三是完善集体经济组织的经营管理体制。将集体经济组织逐 步从村委会中剥离出来，成为独立的市场主体。各地因地制宜设立 了资产管理委员会、农业经合组织或股份合作社、股份有限公司等 集体经济组织形式，独立地面对市场，开展经营服务活动，为推进 农业适度规模经营、提高农业综合效益创造条件。 四是优化村级公共产品的供给。以村级社会管理和公共服务 为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府 主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体。 对应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政 “定 额补贴” ；对应由政府提供的，政府依托村级自治组织或其他经 济社会组织实行以事定费、以质定酬的核算和考核；同时鼓励民间 力量参与提供村级公共产品，由政府给予政策和资金上的支持和 补助。从 2008 年开始，由市、区（市）县两级财政刚性保证，为每个 村（社区）每年提供不少于 20 万的社会管理与公共服务专项资金。 这 20 万专项经费， “干什么、怎么干、干到什么程度，都由群众说了 算” ：由村民“ 一户一票 ”提出具体项目，由村民议事会民主决定实 施项目，由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进 22 行监督。 五是强化村党组织对村民议事会的领导。村党组织对村民议 事会的领导主要体现在：其一，由村党组织书记兼任村民议事会召 集人，主持和召集村民议事会；其二，村党组织负责接受和审查村 民议事会、村民小组议事会的议题，对不符合村民自治权限和违反 政策法律的议题，不是议题提出人真实意思表示的议题，不予上会； 其三，对涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题， 村党组织在提交议事会议决前，召开党员大会讨论，提出建议方案； 其四，发挥党员议事会成员的作用：在选举中，鼓励党员参与议事 会成员选举；在讨论表决中，要求党员站在全局、整体、长远立场 上，积极发表意见，正确行使表决权；在执行中，要求党员主动宣 传、带头执行；在监督上，党员广泛听取群众意见，对执行环节严 格把关，确保议事会决定落到实处。同时，加强非党员议事会成员 的教育培养，将具备条件的优秀骨干及时发展入党。据统计，目前 全市议事会成员中党员占 40.1%，在农村新发展党员中，议事会成 员占 50%以上。 （三）主要成效 截止今年 3 月，全市 2707 个村 （涉 农 社 区 ）均 按 要 求 完 成 了 换 届 选 举 ，共 选 举 村 民 议 事 会 成 员 8.98 余 万 人 ，每 个 村 （涉 农 社 区 ）平 均 33.3 人 ，选 举 村 民 小 组 议 事 会 成 员 17.07 余 万 人 ，每 个 村 民 小 组 平 均 4.6 人 。从近三年运行情况看，新型村级治理机 制愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众普遍认同。 一是村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。 新型村级治理机制，通过理顺村两委关系，促进了村党组织领导方 式的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，核心领导作用愈 23 发突出。一方面，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中彻底解 脱出来，将大量的时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、 重引导、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，能够更好地促 使村党组织充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，经常 深入群众听取民意、集中民智，切实加强党同群众的血肉联系，村 党组织在广大农村党员群众中更具威信。据统计，去年底，全市村 （社区）党组织民主测评，党员群众满意度达 95.06%。 二是村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。建立新型 村级治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村 各项事务的具体参与者，有着广泛的代表性和较强的公信力。由他 们组成的议事会议事决策，改变了村级事务由村“两委” 几个人说 了算的状况，也提高了决策的执行效率。更为重要的是，村民议事 会调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“大家的事我关心， 集体的事我参与”的良好氛 围，为培养 农民的“ 公民意识”，推进基 层民主向纵深发展起到了明显的助推作用。据统计，今年以来，全 市村民议事会共收集产业发展、基础设施建设、产权制度改革和产 业发展规划等意见建议 6 万余条，形成议题 3 万多件，议决 2.5 万 余件，群众满意率达 90%以上。 三是构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳 定。一方面，村民议事会搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度 性平台。改革发展中，很多从政策层面、以指令方式难以解决的问 题、难以化解的矛盾，甚至许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难 断的“ 家务 事” ，都在 议事会这一平台上，通 过协商达成谅解和一致， 用大家公认的“土办 法” 得到妥善解决，确保了 “小事不出组、大事 不出村”。另一方面，村民议事会的经常有效运行增强了村级事务 24 决策、执行的透明度和村级事务监督的广泛性、实效性。村民通过 对村级事务决策的直接参与，知晓了政策规定、掌握了决策背景、 消除了猜忌和误解。村民议事会成员固定联系群众，畅通了村民利 益诉求表达和实现渠道，群众的负面情绪得到宣泄，农村矛盾隐患 得以及时排解，城乡社会更加和谐稳定。 四是理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可 持久运作的制度框架。我国在改革开放新时期，普遍存在制度创新 先行和立法相对滞后的矛盾。成都市城乡一体化建设的快速推进， 比较清晰的暴露了我国在工业化和城市化建设中基层自治制度存 在的不足和迫切需要改进和完善的地方。比如对农民流动和城市 化过程中的自治权的保护，对基层自治的选举、决策、管理和监督 的必要的组织、程序和细节进行规范等等。我市新型村级治理机制 的探索，为既保障村民的民主权利又巩固村党组织的领导核心地 位，提供了比较成功的实践经验和制度范本。 （四）国内当前几种主要的村级治理模式比较 1、河北青县模式。 “以村党 组织领导、村代会主政、村委会办事” 为内容的村民代表会议常任制：实质是把村民代表大会的决策权 和监督权作实。这一模式，通过权力重新分配，再造权力架构，实 现了决策权与执行权的分离；保证了村民对民主管理的广泛参与； 实现了党的领导和村民自治的接轨；解决了村两委关系制度上的 矛盾。整个设计符合权力制衡的要求。这一模式与村民议事会制度 的设计基本思路是一致的。 不足之处：仍然没有解决村民代表会议人数多、难以召开的问 题。 2、广东蕉岭（县）模式。村务监事会：由村民代表会议推荐产 25 生村务监督会 5 名监督员。村民召集组：村民代表选举 5 名召集组 成员，主要负责召集村民大会和村民代表会议。这是一次纪委推动 的改革，重点是对权力的监督。总体上讲，这是侧重于权力监督的 改革。 不足之处：蕉岭改革，是对村两委权力的制约，但没有触及到 决策过程的民主，未能搭建起普通民众参与村务的平台，仍然是少 数人对少数人的监督，也就没有让权力完全置于民众的监督之下。 只有广泛的民众参与，才能真正起到权力监督的作用。 3、河南邓州模式。 “四 议事两公开” ：村党支部提 议、村两委商 议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议、决议公开、实 施结果公开。这一模式是中组部极力推崇的模式。其关键之处是将 党组织领导完全植入民主自治的程序，将村务决策的提议权牢牢 控制在村党组织手中，从而实现党对农村工作的领导。 不足之处：将村党组织推到各种矛盾第一线，容易引发干群矛 盾；仍未解决村民代表会议人数多、难以召开的问题。 成都新型村级治理机制解决的问题除了村级事务决策权虚化 的问题，群众的民主参与问题，还有自治组织本身与党组织、集体 经济组织的关系问题，和村民自治的长效机制问题，成都实践的特 点在于转变了村级党组织领导方式，村级党组织的领导实现了从 “包 揽 型” 向 “核心型” 的转变，尊重群众的主体地位，理 顺了村级自 治权力主体之间的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框 架。 “村党 组织领导 的充 满活力的村民自治机制” 正在形成。 （五）形势和任务 党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的 基层群众自治机制” 。党的十七届三中全会要求，要深入开展“ 以村 26 民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实 践”。 2009 年 11 月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的 “四 议 两公开 ”工作法作出重要指示， 强调 要在总结各地实践经验 的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的 这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层 治理机制的探索指明了方向。我市探索构建新型村级治理机制，既 是贯彻中央要求的具体实践，也是新形势下适应农村经济社会发 展的内在需要，同时也是完善传统治理机制的客观要求。 当前，随着农村经济社会发生的深刻变化，村级治理机制面 临许多新形势。一是农民与村级组织利益联系趋弱。实行土地联产 承包，以及近年来各地取消农业税后，农民与村级组织利益联系趋 弱；日益松散，对村级组织的依赖有所下降，在一定程度上疏远了 农民与村级组织的关系，要求构建更有利于服务农村发展、发挥农 民群众主体作用的新的治理机制。二是农村社会结构和利益格局 多元化。当前，随着农村经济体制的深刻变革，农村社会结构的深 刻变动，农村利益格局的深刻调整，各类新社会组织和新经济组织 大量出现，传统农业在国民经济中所占比重越来越小，农村利益容 易被忽视等，势必要求搭建更能反映各方利益表达的多元治理机 制。特别是近年来，我市深入推进统筹城乡发展，全面推进农村工 作“ 四大基础工程” ，这些改革举措涉及广大 农民群众的切身利益， 如果处理不好，势必引发各种矛盾，客观上要求我们必须构建一种 与之相适应的治理机制。三是农民群众的民主愿望更加强烈。近年 来，我市深入推进以公推直选、 “三会开放 ”（即开放区（市）县党委常 委全（全委会）、人大常委会、政府常务会）、社会评价为主要内容 的基层民主政治建设，农民群众权利意识、民主意识、法律意识普 27 遍提高，农民群众不仅关注自己个体的利益，而且也会关注群体利 益，不仅关注眼前利益、社会利益，而且关注长远利益、政治利益 等等。 （六）主要问题 1、持续推进的动力机制问题。村民议事会成立之初，议事会 成员参与热情空前高涨， “感到很有面子 ”，但是当“新鲜劲一过”，特 别是当新型治理机制运行步入正规，以及当议事会议决事项超越 个体和小群体利益的分配与裁量时，因为没有硬性约束以及相应 的物质激励措施，议事会成员的荣誉感逐渐淡化，参与积极性有所 降低。 2、民主意愿和议事能力存在差距。据统计，全市村民议事会 成员，5 0 岁 以 上 约 占 40%，初 中 及 以 下 文 化 程 度 达 到 72.6%。 整 体 看 ，年 龄 偏 大 ，文 化 偏 低 ，参 政 议 事 能 力 偏 弱 。有 的 议事会 成员集体意识、规则意识不强，有的不能正确对待分歧，有的发言 不着边际，不能真正为群众当好“代言人 ”。 3、农民集中居住区自治组织建立问题。城市化进程中，若干 个村组的农民集中居住在一个较大的农民集中居住区，当原村群 众基本搬迁到各集中居住区而且新入住的集中居住区群众达到上 千户的规模时，从便于管理和服务的角度应该撤销原村建制，在该 集中居住建立农村社区。然而由于以前村级自治职能与经济职能 合一，农民群众的集体经济利益附着在自治组织上，出现原村即使 搬迁成为了空壳村也无法撤销原村建制，新入住的居住区也无法 成立建制社区选举自治组织的问题。 （七）对策和建议 1、完善议事会成员管理激励办法。着眼于保护议事会成员参 28 与积极性，积极探索加强议事会成员管理、激励的有效途径和办法， 着力解决保障机制和激励机制问题。同时，不断引导和培养广大基 层群众参与公益事业的公共精神和提供自我服务的习惯，帮助他 们克服和扭转 “等、靠、要 ”惯习。 2、强化群众民主培训和民主锻炼。通过宣传栏、漫画册、广播、 红白喜事、坝坝会等群众喜闻乐见的形式，加强村民议事会制度宣 传，引导村民正确行使民主权利；建立健全村民议事会成员培训机 制，加强日常培训，深化思想认识；督促村级组织严格、规范落实 配套制度，强化实践锻炼，提高议