失地农民问题 - 副本

失地农民问题 - 摘要 - 本文主要对沈阳成交失地农民日常生活所做的一项社会研究。 失地农民的出现是我国城市化进程的必要结果，是世界范围内的一个普遍规律。城市的 发展必然以农民失去土地为代价，从而造成大量的失地农民。农民失地正在带来一系列的 社会问题，并将对社会发展和稳定产生不利影响，迫切需要加以认真研究和对待。 市场经济体制下，农民被征地后获得了一定的经济补偿就被全面推向市场，自谋生路。在 这种情况下，失地农民的生产和生活（即可此续发展）自然就成了他们的主要问题，也就 成了政府必须面对的一个社会问题。失地农民得利益补偿，社保，就业，及失地农民的城 市适应性等诸多环节存在问题。 总之，面对突变的社会生活环境，能够及时地转变观念和调整自我生活方式，努力学 习技术文化和培养市民意识，以适应新的生存环境。 ABSTRACT The article conducts a sociological study on common life of landless-farmers in the suburb of Shenyang city. The formation of landless-farmers is the result of urbanization process and the common law throughout the world .The cost of urban development is that farmers are losing their land ,so there appear a lot of landless-farmers. The fact that farmers are losing their lands has caued a series of problems, which will do harm to our social development and stabilization.So we must study and resolve them seriously. Under the market economic system,the farmers whose land was expropriated after some financial compensation to be fully into the market to fend for themselves. In this case,theproduction and living of the landless peasants naturally become their main problem has become a social problem the Government must face. Landless-farmers benefits compensation ,and many other aspects of social security ,employment,and their cities adaptability problems. On the whole, faced with the mutation of their social life environment,firstly they can renew their idea and ajust themselves promptly ,and they consciously lern skills,culture,and cultivate citizens consciousness.So as to adapt to the new living environment. 第一章 总论 失地农民问题目前成为了学术界研究的热点之一，失地农民问题的研究具有重要的理 论和现实意义。那么是什么造成了实地呢？农民问题是中国最大的问题，伴随着我国工业 化和城市化进程，一方面，农民主动从土地上出来，进城打工，形成了滚滚的民工潮：另 一方面，农民征地产生了大量的失地农民，他们被迫离开所依附的土地向城市转移。对于 这两类农民群体，学术界给予了及时和充分的关注。 所谓失地农民，是指在我国现代化进程中基于城市扩张和小城镇建设需要而征用农村 集体土地所造成的无敌或少地的农村人口。目前，失地农民的数量正在以惊人的数独不断 增大，据国土资源部统计，1987-2001 年，全国非农建设占用耕地 33946 万亩，以全国人 均耕地水平和现阶段每征用 1 亩更低大约造成 1.5 个农民失去土地计算，产生近 5000 万的 失地农民。按照全国土地利用总体规划纲要 ，从 2001-2010 年，全国还要安排非农建设 占用耕地 1850 万亩，将会产生 2775 万失地农民。有研究数字可能达到 8000 万人，这是 我国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。 失地农民的数量如此巨大，正在导致各种社会问题，需要引起社会各界的重视。实际 上，在一个正常的市场经济国家里，只要经济发展，农民的土地必然会因为工业用地，公 益用地被征用，但几乎很难看到失地农民会变成一个社会问题。但在中国，失地农民的确 存在，而且到了十分严重的地步。第一，生存和就业问题。土地可以说是农民的生命。失 去土地后，许多农民的生计成了大问题，形成了“生活难，入保难。 ”许多农民，特别是那 些年龄偏大，文化程度较低的农民，再师弟，释放，失业后，情绪低落，怨声载道。第二， 生活贫困问题。失地农民不是一个整齐划一的群体，对于原先生活相对富裕或年龄较轻 （35 岁以下）及文化程度较高者而言，征地对他们影响不大。但对于一些年龄偏大，文化 程度较低而且手头积蓄不多的失地农民来说，生活就显得相当艰难，容易陷入贫困。据一 项调查表明，目前有 60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定的经济收入，没有 饮食地影响基本生活的只占 30%。另一份关于大连失地农民的调查，失地农民的生活状况 主要分三类：生活比较富裕的，仅占总体 10%，生活没有收到征地影响约占总体的一半； 还有约 40%的农民属于生活困难群体。第三，社会适应问题。失地农民在被征地后别无选 择，只能在未经任何准备的条件下进入城市，他嫩过去主要从事农业生产，缺乏从事二， 三产业劳动所需的技能和经验，也缺乏投资理财的知识和能力，面对变化莫测的市场不知 所措，面对纷繁复杂的城市无所适从。另一方面，城市有没有做好吸纳这些人的准备，各 项社会保障暂无落实，社会本能排斥失地农民，让农民望而却步，可望而不可即。因而他 们在思想上和心理上对城市生活产生恐惧和退缩。很大一部分人成为游离于城乡社会之间 的“边缘人” 。第四，社会稳定问题，根据交换理论，当个体的行动没有得到期待的报酬或 者收到了没有预料到的惩罚时，个体会产生愤怒的情绪甚至过激的行为。失地农民看到自 己失去的土地在城市化中升很多，而相应的补偿很少，有享受不到建立在自己曾经耕种的 土地上的城市化结果，甚至连到城市和工厂工作的机会都没有，因此他们心理失衡现象严 重，容易产生过激行为，如集体上访和群众堵塞交通等。 第二章 失地农民的形成 农民失地进城是我国城市化和现代化发展的必然趋势。城市发展，开发区，大学城建 设以及土地管理不善是失地农民形成的主要原因。农民失地造成了一定的社会影响，给社 会稳定，粮食安全和土地资源保护敲响了警钟。 2.1 城市建设和发展必然要求有一定的土地作保障 随着我国城市化进程的加快，城市建设用地需求越来越大，大量的农业用地必然转为 城市用地。城市化的过程就是农村人口不断转变为城市人口的过程农民势必离开土地，向 城市转移，客观上要求城市快速发展。城市发展一方面表现为城市数量的增加，另一方面 表现为原有城市规模的扩大。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要 求，时社会发展的必然趋势，为此而需要占用一部分土地，包括以部分耕地。实际上，任 何国家，再工业化和现代化过程中都必然要求发展城市，要占用大量农用土地，要有大量 的农民进城。这就引发了农业用地与城市用地的矛盾不可避免，而且在各类用地矛盾中方 最为突出。比如，高度城市化的美国，由于建设用地需要。每年都要损失 600 万亩农地。 城市化是伴随着工业化和现代化而发生的客观经济发展过程。一般认为，城市化水平 在 30%以下阶段为初期阶段，30%-70%为中期阶段，70%以上为后期阶段。美国部分地区也 出现了“逆城市化”现象，由于上世纪美国的高速发展，美国甚至可以达到两个或多个城 市紧紧相连，人们开始逐渐向偏远的乡村转移。我过到 2010 年城市化达 50%左右（全国人 口 14 亿） ，到 2020 年，城市化率将达到 60%-65%，城市人口将达 7.5-8.0 亿（届时全国人 口 15 亿左右） 。预计未来几十年内，将有约 6 亿的农村剩余劳动力进城，变为城市人口。 为此需要通过增加城市数量，特别是中小城镇的数量来实现。新社城市和城镇可以吸纳大 量人口，使大量农村人口转移至城市。 在不断兴建中小城市的同时，一些城市的老城区为 适应发展也在不断扩容，通过行政区划调整逐步将郊区，郊县纳入城区版图。以沈阳浑南 为例，把成交的长白，后榆村，营盘，大垫子等地划入以前老城区一部分，其余统称大浑 南。 2.2 开发区，大学城建设与失地农民形成 开发区作为一种社会经济现象，一般是指一个国家或地区为吸引外部生产要素，出尽 自身经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。国家建设开 发区的目的起初是吸引外资，再后来是为了吸引境内境外投资，为了争夺有限的境内外投 资群体，各地纷纷出台了各种财税优惠政策，全国掀起了一股开发区热。开发区遍地开花， 不仅省市县三级有，甚至不少乡镇和一些村也有。在沈阳市苏家屯区姚前镇就有几个小型 旅游开发示范村，可大多这些并没有给当地农民的生活带来实质性改变，反而剥夺了农民 们的山林和土地。近年来新设立的开发区，面积已从当年的一平方公里，几平方公里发展 到现在动辄十几，二十平方公里。据报道，南方某省会城市下辖的一个区，全部行政区总 面积的 49%都纳入了开发区范围；西部一个省会城市下辖的三个区县，未经论证一口气设 立 15 个开发区，但却基本上没有引进项目，土地长期闲置。 大学城的建设从另一层面加剧了失地农民的形成。我国大学城建设是继高校合并，高 校扩招之后高教领域的又一大举措。大学城市以大专院校，科研机构为依托，以高校教育， 研究开发与产业开发三为一体的高科技知识，产业园区。大学城建设的初衷在于整合教育 资源，改善高等教育办学条件，形成一个院校密集，具有良好校园文化氛围的教学环境。 但他却演变成新一轮的类似“开发区热” ， “圈地热” ，凸显出三个明显特征：一，具有很大 的盲目性。当前，大学城在一些地方几乎成为现代城市的代名词。全国部分省，直辖市都 在建大学城，许多地方地级市也在建大学;不仅经济发达地区在建，甚至连需要发展希望工 程的词发达地区也在建。不仅如此，不少大学城市先开始筑“城” ，后进行引校，具有很大 的风险。二，攀比性。无论是大学城之间，还是院校之间，都存在相互攀比的现象，由于 “大学城”建设政策的低门槛，各级政府，行政主管部门，金融部门的大力支持，各高校 千方百计抓住这个机会，纷纷建设新校区，或以更大的新校区置换刚刚建成的新校区，开 始了新一轮的圈地和扩张。东南大学在征地 1000 亩之后，又征地 3000 多亩。河海大学在 占地 997 亩的新校区建设基本完工后，有征地 300 亩。三，具有一定的投机性。一些高校 利用政策优势，低价进地，高价卖出，据报道，吸引北京某著名高校在珠海建立大学城， 珠海市为为其无偿划拨土地 1 万亩，其中 3000 亩土地作为一级开发用地，结果该高校用这 3000 亩土地向银行换来 8 亿的资金，在用这 8 亿元资金开发生育的 7000 亩土地 2.3 土地管理不善于农民失地的形成 当前体制下，政府官员的生前与其在任内所作的贡献密不可分，考核的最主要指标是 GDP。一些地方政府官员在畸形的政绩观驱使下，你个现行征地制度的不足和其掌管征地的 主导权，把土地当做第二财政，以地生财，从而出现了“低征高卖”现象。据调查，有些 地方政府从征地到出让土地使用权的过程中获得的收入占政府财政收入的 60%，于是，在 巨大的土地利益驱使下，地方政府不可避免地出现了滥用土地征用权，表现为：一 是越权 审批；而是先用后批。三是违法用地，四，改变征地用途。五 土地非法交易。有一些地方， 政府征地项目早已超出公共利益的需要。贵州省贵阳市郊区征用大面积土地建高尔夫球场， 当时村领导说等球场建好后村民可以想来玩的消费者出售东西可后来村民发现来晚的人大 都是打过球就走，根本不会逗留。开发商给农民的补偿又很少，而开发商却在球场建起了 别墅，搞起了房地产开发。农民失去土地后，有的进入球场做服务员，有的在球场的物业 管理中心当保洁员，当然，球场怎么会有物业管理部门，肯定是为球场里的别墅设的。有 一些农民不符合招工条件，就靠捡球为生，因为有一些来玩的客人有时不小心把球打到坑 洼泥潭等地就不会再去找了，农民们捡起来，之后以便宜球场内部好多的价格再买该来打 球的人。后来这件事卑球场负责人察觉，球场负责人为了杀鸡儆猴，把那个人搞到了法庭， 法庭更是给予严判，有苦说不出的村民被关进监狱一年。 第三章 失地农民的拆迁补偿与安置 虽然照现行政策农民在被征地后会获得一定的经济补偿和住房安置，但在现行中存在 诸如强行拆迁农民房屋，经济补偿偏低，安置方式单一，集体资产流失等一系列涉及农民 权益的问题。 3.1 征地拆迁过程中失地农民的行动策略 从征地拆迁的程序来看，在政府划定需要征用的地块后，就开始制定相应的拆迁计划 和补偿安置政策，并将拆迁通知下发到所在区里的各个乡镇，再由乡镇下发到各个行政村， 一级一级的船发泄去。在由村委会向各家各户宣布即将征地。拆迁包括两类：动地不动房 还有一类机动地有动房。整个拆迁安置过程虽说在政府主导下进行并完成，但被征地农民 不是完全被动的，就形成了政府与农民之间的利益博弈。 策略一：被动接受 对于大多数农民来说，从发布征地和拆迁通知，到具体赔偿的事项，事故额以及签订 购买安置房的合同都是在各村委会和有关部门的一手操作下实施的。大多数农民们是积极 配合的，上面怎么说下面就怎么做，也没有去细问和过问，好多领导利用农民文化程度不 高，以好言劝说农民照政策行事，好多农民都是稀里糊涂的就搬迁了，至于问到是否得到 了应有的他们多半是无奈一笑。 策略二 ：上有政策下有对策 关大爷家住在沈阳市东陵区后榆树村，现在划归浑南新区，大爷的院子不太大，是狭 长型的，七八年前，文职上级要开发浑南，后榆树村动迁时早晚的事。大爷的儿子听说后， 在院子的老宅的对面和两侧，反正是能盖房子的地方都盖上了而房子，后来证实消息确实， 说楼房的一层以上虽不安一平米对一平米换，但也有补偿，就这样他儿子就在新盖的房子 上又结了一层。后榆树村像关大爷家这样的还有好多呢。而且后榆树村的本地居民大都不 止一处房产，他们常年把房子租给外地来沈阳打工的人，这样算下来，新建的房子又可以 赚取房租，房子的建造多粗糙，所以建筑费用早已收回，到时候要是动迁了还可以得到一 笔补偿，可村民们这样的大肆建房，自然当地政府发现了会非常恐慌。这样一来，那么补 偿款有可能翻一倍甚至更多，所以村上通知后结盖的一律不给钱，村民们自然是不答应， 这样双方争执不下，有几个村民组织村民开会后，带上村民们的状告书就进京上访了，上 级对此事非常重视，当然中间费了许多周折在所难免最后是：后结盖的子相对来说补偿要 少许多。但结局还算好，毕竟村民们师专政策的空子。现在村民们的房子早已夷为平地， 盖起了高楼，村民们被安置到了距原村不远的万科新榆公寓。 策略三：直接对抗 在征地拆迁过程中，如果被征地着的正当利益没有得到合理地满足，一些被征地这会 直接与拆迁者进行理论，或者说讨价还价，更有甚者至暴力对抗的发生。 沈阳市苏家屯区某村的一户农民，因政府要修路要占用他家的房屋，这家农民的房屋 本是原来生产队的老房子，过去生产队是大家集体劳作的地方，占地面积非常大，房屋也 宽敞，政府要给他 30 万，让他搬走，可这户人家没有应允，迟迟未搬。一天几个彪形大汉 到他家来，直接把他家人拽到车上，等他们再回到家时，房子早已成了废墟，据当地人说 后来政府只给了 6 万元。也许开发商和政府只想让其他人知道，是这户人家“自食恶果” 。 像这种事情时有发生，早些年，沈阳市内有一个见了不到十年的楼盘，可政府现在把 这地又卖给了另一个开发商。刚刚建不到十年的楼盘转眼间就要消失了，原开发商因补偿 款而没能与政府达成协议。一天半夜时分，几个貌似流氓的人进入小区保卫处，将看守保 安的腿打断了，并放下狠话：“再不走，就要你的命 ”如此仓狂之极。 总结上诉策略如下： 策略类型 主体特征 行动原则 行动结果 被动接受 被动 利益最大化 损失较小 理性计算 主动 利益最大化 损失最小 直接对抗 主动 利益最大化 损失最大 从上可以看出，失地农民都是基于“利益最大化”的经济理性和行动原则，大部分失 地农民选择了策略一，而选择策略二的只有少部分，只有极少数采用策略三。这表明，失 地农民并非通常理解的那样是非理性的，而是存在一定的经济理性的。从一定意义上讲， 行动者为减少最大损失发生的概率而不冒风险是一种理性行为。这实质上是失地农民对农 地征用中被边缘化后无权境地的一种消极反抗。失地农民并不是一群沉默的羔羊，他们正 在尽可能地采取一切措施维护自身利益。 3.2 征地补偿类型与标准 以下列出个别地方标准（1） 土地补偿 青苗补偿 房产补偿费 (单位元/平 米) 劳动力安置 费（16 周岁 -60 周岁） （单位：元） 过渡费 1 1000 元/亩/ 年 无 楼房补 380 元/平方米， 平房 230 购 买安置房 2,5 层 510 3500 按每平米 3 元计算，最 多 80 平，即 240 元，补 两年 2 1000 元/亩/ 年 无 楼房 320.平 房 200，购 买安置房 2,5 层 400 3500 按每平米 3 元计算，最 多 80 平，即 240 元，补 两年 3 1000 元/亩/ 年 1000 元/亩 楼房 1500. 安置房售价 1800 3500 每人头 50 元 /月，补两年 4 13000 元/亩 （一次性补 偿） 800 元/亩 楼房 500， 安置房售价 1800 3500 每户 300 元/ 月，补两年 注：1,2 为征地结束，3,4 为正在征地。 （2） 沈阳市苏家屯区姚千镇后房村征地补偿 第期： 修建佟白旅游产业大道 土地补偿费：30000 元/亩 青苗：800 元/亩（120 年） 第期： 政府正地开发商租用农地 17 年 1000 元/亩/年 第期：拆迁房屋方案正在制定中 3.3 征地补偿安置中存在的问题 （一） 经济补偿低，失地农民利益受损 现行的法律规定，无论是国家建设用地还是城市建设用地都必须申请使用国有土地。也 就是说，建设占用集体土地的，都必须采用征用的方式，先取得国家的土地所有权。征 地具有强制性，是一种政府行为，但同时征地也具有补偿性，及国家必须给土地被征用 一定的补偿。在土地补偿费的分配上，一般都归集体经济组织所有，再由集体经济组织 进行分配。依据土地管理法 ，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法” ，即 征用土地补偿费为该土地被征用前 3 年平均产值的 6-10 倍;安置补偿费为该土地被征用 前 3 年平均产值的 4-6 倍。但现行中，土地补偿 1000 元，也就刚刚抵上每亩产值，根本 就没形成倍数关系，安置费随标准为 3.5 万/人，但实际发放过程中根本就没发那么多。 归家在全额划拨各种补偿款的时候，不可避免遭到层层截留克扣，使原本就较低的补 偿费到村民手里少的可怜。就说上诉沈阳市苏家屯区姚千镇占到补偿款吧，据说上级拨 款 6 万元/亩，到了村民手里就剩下 3 万了。某些基础设施建设项目，尤其是地方政府重 点建设项目，征地补偿标准则更低。如我国建设高数公路征地补偿标准每亩只有 6000- 8000 元，而国外建设高速公路的土地取得成本占工程总投资额的 50%-60%，我国只有 10%- 15%。一些地方政府已发展区域经济和公共事业为由，以牺牲农民利益的办法来减少建设 投资成本，以换取政府和一部分企业的利益。特别是一些“形象工程”项目其补偿标 准更低于法律的规定，严重损害了农民的合法权益。在一级市场对农民征地补偿费低的 背后，在二级市场却可以得到颇为丰厚的土地出让收入，这早已是公开的秘密。据有关 部门测算，如果土地的出让成本价为 100 ，则农民得到仅有 5%-10%，村集体经济组织得 25%-30%，60%-70%为县，乡（镇）各级地方政府所得。可见，地方政府占了补偿收益的 大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者得到的补偿却极为有限。由此引起 被征地农村基层组织的矛盾尖锐化。 （二） 安置方式简单，潜伏着社会危机 计划经济时代，国家通过招收被征地农民进厂当工人的办法来解决劳动力的安置 问题。是场景的今天，城市企业单位都进行了改制，原有的乡镇企业大多也变成 了私营企业，企业用人都要根据生产的实际需要，政府部门很难再插手企业的生 产和运营。因此，国家就开始实行货币安置，也就是人们常说的“一脚蹬”或 “连锅端” 。货币安置简单易行，比较好操作，但不是长久之计，短时间内不会 出现问题，但潜伏着一定的危机。对于失地农民，主管部门习惯上只考虑给予经 济上的补偿，而对农民失去土地后的重新就业问题却考虑不多。由于补偿太少， 远不能保障农民的生存与发展需要，有的经济困难家庭，在得到补偿款后，换了 以前欠的债，供子女上学给家中病人看病后，补偿款也就所剩无几。两三年前就 花光了，这些人多半文化素质和知识能力低下，失去土地后，他们在社会上的竞 争能力有限，一旦补偿款花光，失地农民，特别是这部分无业人员连基本的生活 都无法维持，难免引发各种社会问题，一位失地后的农民愤愤地说：“我们现在 是身住高楼，吃饭发愁。土地卖给开发商，而招工却不要我们，那我们的土地卖 给他们做什么，他们一点也不考虑我们这些老百姓。 ” （三） 基层干部操作不规范，房屋拆迁安置标准不统一 有一些基层干部在房屋拆迁安置过程中不严格按照相关的政策与法律规定办事， 存在人为上的操作不规范，标准不统一的问题，特别是人情因素的问题。 首先，表现在就放及其附属物的拆迁补偿上。据调查，如果被拆迁户是干部的亲 戚