对加快推进湖南新型城市化的几点思考(愚及 编写)

对加快推进湖南新型城市化的几点思考 （教职工集中学习讲义 编写：愚及） 引子 党的十七大提出走中国特色城镇化道路，并把它列为坚持 贴色社会主义的六条具体道路之一。省第九次党代会集中党内 外智慧，提出把推进新型城市化作为富民强国的战略之一。在 此之前的 2006 年 5 月全省新型工业化座谈会上，省委、省政府 提出建设“3+5”城市群的构想。2007 年 12 月，国家批准长株 潭城市群为全国“两型”社会综合配套改革试验区，明确要求 试验区要走出一条传统模式的工业化新路。几年来，全省推进 新兴城市化取得积极进展和明显成效，也积累一些经验，但城 市化水平仍低于全国平均水平，特别是实践中提出了不少亟需 回答的问题。无论是贯彻中央精神，还是建设“两型”社会试 验区，加快富民强省步伐，都需要对推进新型城市化作出明确 部署，为此，省委省政府从去年开始，进行了大量调查研究， 有关部门和市州也作了很多工作。 一、新型城市化概述 8 月 22 日省委书记张春贤同志在全省新型城市化工作会议 上指出，发展区域中心城市是湖南新型城市化的重要途径，城 市群是湖南城市化发展的必然选择，新型城市化是湖南经济社 会发展的强大动力和解决“三农”问题的根本出路。新型城市 化就是以人为本， “两型”带动，新型城市化与新型工业化互为 促进，城乡统筹，建立政府引导、市场主导的机制，坚持可持 续集约发展，以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调 发展的多元化城市化道路。 什么叫新型城市化道路？ 一般说来，城市化是人口由农村向城市转移的过程。一个 国家或地区的城市化水平，通常是以城市人口占这个国家或地 2 区总人口的比例即城市化率表示。这种城市化可以称之为“人 口转移型”的城市化。 实际上，城市化是表示一个国家或地区经济社会发展程度的综 合性标志，其复杂程度远非可以用人口转移程度来反映的。比 如，拉美地区的一些国家城市化程度很高，但经济社会发展程 度却不高；又比如，美国、日本等发达国家城市化率超过 80% 以后，城市人口发生了逆向流动，即人口由市区向郊区回流， 富人们纷纷到郊外居住，人们称之为“逆城市化”或“郊外化” 。 显然，这些国家的城市化率虽然在回落，但经济社会的发展并 没有停滞，城市化仍是处于发展状态的。不过，这已经不是人 口由农村向城市转移的城市化，而是另外一种的城市化，这种 城市化可以称之为“结构转换型”的城市化。 那么，在我国，以城市人口占总人口的比例所表示的城市 化率，是否越高越好呢？恐怕不能一概而论。近十几年来，我 国许多省区大面积地推行“地改市” 、 “县改市” 、 “乡改镇”体 制，还有一些城市调整了行政区划，用行政办法将郊区划入市 区，或者将一些市辖县整体上改为市辖区，一份文件就在一夜 之间把大批农村人口“变成”了城市人口。表面上看，城市人 口增加了，城市化率提高了，但是，这种改制或行政区划调整 只是改变了区域的概念，扩大了一片“概念性市区” ，而并没有 改变那里的经济社会结构，农村与城市的“二元结构”依然很 突出。当然，随着中心城市的发展，将郊区改为市区，或将辖 县改为辖区也是很必要的，但这并不能表示城市化程度提高了， 这些“概念性市区”仍然需要继续推进城市化，不过，这里的 城市化已经不是“人口转移型”的城市化，而应该是“结构转 换型”的城市化。 所以，城市化的发展形态有两种模式，或者 3 两种发展道路：一是人口转移型的城市化，强调的是人口由农 村向城市的空间转移；二是结构转换型的城市化，强调的是地 区经济社会结构由传统社会向现代社会的转型。显然，前者是 城市化的初级形态，后者是城市化的高级形态，城市化的发展 道路，必然会由初级形态向高级形态转变，即人口转移型的城 市化必然会走向结构转换型的城市化。 但是，人口转移型的城市化是否要发展到很高的程度，比 如像欧美发达国家那样，城市化率达到 80%以后，才能进入结 构转换型的城市化呢？或者说，在人口转移型城市化程度还比 较低的时候，是否可以同时推进结构转换的城市化？城市化的 两个阶段并非是分隔的，而是有联系的，在人口转移型城市化 的同时，也会发生结构转换型的城市化；在结构转换型城市化 的同时，也会发生人口转移型的城市化。但对我国而言，由于 人口总量大，农村人口多，更需要在人口转移型城市化的同时， 加快推进结构转换型的城市化。这种强调结构转换的城市化， 可以称之为新型城市化的道路。 二、对加快推进湖南新型城市化的几点思考 城市化是经济发展的必然结果，是产业结构逐步升级、农 村人口向城市转移、生产生活方式由乡村型向城市型转化的综 合过程。工业化是城市化的动力，城市化则是工业化的载体， 二者相互促进，共同构成实现现代化的两大驱动力量。由于多 方面的原因，湖南城市化起步较慢，虽在近年来得到加速推进， 但总体上仍赶不上经济发展的水平，制约着社会经济结构转换 和生产要素利用效率的提高，影响经济与社会、城镇与农村的 和谐发展。因此，湖南在大力推进新型工业化的同时，联动加 快推进新型城市化，显得尤为重要。 （一） 、湖南城市化的历程与成就 4 1、湖南城市化进程的阶段性特征 城市化进程一般用城市化率（城镇人口占总人口的比重） 来反映。通过分析这一指标，可以把湖南城市化发展历程划分 为三个阶段。 （1） 、缓慢起步阶段（1977 年以前） 。城市自古就有，但 城市化是指自产业革命以来，伴随工业化的发展，人类经济活 动在特定区位大量集聚发展的过程。新中国成立前，湖南民族 工业发展缓慢，城市化率相应较低。1949 年，湖南城市化率仅 为 7.9%，比全国平均水平低 2.74 个百分点。新中国成立后， 湖南的城市化是通过国家工业发展战略逐步推进的，但由于湖 南不是国家工业布局的重点地区，全省城市化步伐依然较慢。 1977 年湖南城市化率为 10.98%，比全国平均水平低 6.57 个百 分点，与全国的差距进一步拉大。在近 30 年里，湖南城市化率 仅提高了 3.08 个百分点，年均提高 0.11 个百分点，低于同期 全国年均提高 0.26 个百分点的水平。 （2） 、稳定发展阶段（1978 年至 1999 年） 。随着家庭联产 承包责任制和经济体制改革的实施，特别是第二、三产业的加 快发展，湖南城市化稳定较快发展，从 1978 年到 1999 年，湖 南城镇人口增加 1162.79 万人，城市化率提高 15.41 个百分点， 年均提高 0.7 个百分点，但仍落后于全国年均提高 0.78 个百分 点的水平。 （3） 、加速发展阶段（2000 年以来） 。进入新世纪以来， 湖南城市化在工业化的有力推动下步伐明显加快，在 2000 年城 市化率达到 29.75%后，近几年以年均 1.76 个百分点的速度加 快提高，快于全国年均提高 1.27 个百分点的平均水平。2007 年湖南城市化率达 40.45%，与全国的差距缩小到 4.49 个百分 点。 2、湖南城市化的主要成就 建国以来特别是改革开放以来，湖南推进城市化所取得的 5 成效，主要体现在以下几个方面。 （1） 、城镇体系逐步完善。2007 年，全省共有设市城市 29 个，其中，市级城市 13 个，县级城市 16 个；另外还有 1091 个 建制镇，初步形成了以特大城市长沙为核心，以 13 个中等城市 为支柱，以小城市及建制镇为基础的城镇体系总框架，在人口 集聚、空间布局上为城市更快发展奠定了良好基础。 （2） 、经济实力不断壮大。2007 年，全省 14 个地级市市 区（包括吉首市）的 GDP 为 3567.45 亿元，增长 16.1%，比全 省平均增速快 1.6 个百分点；人均 GDP 为 28766 元，比全省平 均水平多 14274 元。14 个地级市市区以全省 8.7%的土地面积， 创造了全省 38.8%的生产总值、39%的工业增加值和 21.3%的地 方财政收入。 （3） 、龙头作用日趋增强。2007 年， “3+5”城市群地区生 产总值占全省的 75.4%，工业增加值占全省的 78.9%，地方财政 收入占全省的 61.8%，分别比 2000 年提高 5.3 个、10 个和 2.5 个百分点。城镇人口占全省的 64.7%，城市化率达到 43.8%，比 全省平均水平高 3.3 个百分点。其中，长株潭三市土地面积只 占全省的 13.3%，但生产总值占全省的 37.7%，工业增加值占全 省的 39.5%，地方财政收入占全省的 48.9%，分别比 2000 年提 高 6.2 个、6.9 个和 18.7 个百分点；三市城镇人口占全省的 25.4%，城市化率达到 53.4%，高出全省平均水平 12.9 个百分 点。与 2006 年相比，长株潭三市城市化率提高 2.5 个百分点， 高于同年全省城市化率提高 1.8 个百分点的幅度， “3+5”城市 群特别是长株潭地区越来越成为全省人民创业和居住的主要去 处。 （4） 、承载能力持续提高。 “十五”期间，全省 29 个设市 城市基础设施投资 1393.84 亿元，年均增长 17.1%。2007 年， 全省城市建成区面积 1112 平方公里，比 2000 年增加 313 平方 公里；人均城市道路面积 11.4 平方米，比 2000 年增加 4.4 平 6 方米；城镇居民人均住房面积 28.4 平方米，比 2000 年增加 16.7 平方米；城市公共交通运营线路网长度 5072 公里，比 2000 年 增加 1359 公里；建成区绿化覆盖率 35.6%，比 2000 年提高 7.3 个百分点；生活垃圾无害化处理率 52.8%，污水处理率 46.3%， 分别比 2000 年提高 1.8 个和 19 个百分点。 （5） 、居民收入稳定增加。城市化发展战略为解决“三农” 问题提供了根本出路。2007 年，全省转移农村富余劳动力 1480.89 万人(含本乡镇)，工资性收入已经成为农民增收的重 要来源，农民人均工资性收入达 1712.31 元，增长 18.1%，占 农民人均纯收入的 43.9%，比 2000 年提高 8 个百分点。城镇居 民人均可支配收入 12293.54 元，增长 17%。19962006 年，全 省城镇居民人均可支配收入实际增加 6429.47 元，年均增长 9%。 （二） 、湖南城市化的差距与成因 1、湖南城市化与国内外城市化一般规律的差距 湖南城市化尽管在近年来得到加速推进，但与国内外城市 化的一般规律比较，仍存在不少差距。 （1） 、与经济发展水平有差距。美国著名经济学家钱纳里 通过建立多国模型，对 100 多个国家进行实证检验，提出城市 化率与人均 GDP 关系的一般规律和基本趋势，即人均 GDP 越高， 城市化水平也越高，当人均 GDP 超过 1000 美元时，城市化水平 应达到 65%左右。2007 年，全国人均 GDP 达 2400 多美元，但与 钱纳里的“标准模式”相比，城市化水平相差近 20 个百分点。 当然国外城市化的历史条件、时代背景、资源禀赋和经济制度 与我国的差异较大，加之美元币值已变化很大，不能机械套用 此规律，但仍可作一定的参考。根据世界银行的分析，我国城 市化水平低于同等经济发展水平的国家 12 个百分点。与全国相 比，湖南城市化水平也明显偏低。2007 年，全省人均 GDP 达 1905 美元，城市化率比钱纳里标准低 24.5 个百分点，城市化 7 率低于全国平均水平 4.4 个百分点，居全国第 19 位，不仅低于 沿海发达省份，而且还低于湖北(44.3%)、山西(44.03%)、宁夏 (44.02%)、陕西(40.62%)等中西部省份。 （2） 、与工业化水平有差距。从工业化与城市化发展的一 般规律看，湖南已经进入工业化扩张期与城市化快速发展阶段， 在这个时期工业化与城市化的互动特征最为明显。但与工业化 水平（用工业增加值占 GDP 的比重来表示）相比，湖南城市化 水平同样滞后。经济学界通常用两者的比值来衡量彼此的关系， 这一比值的合理范围是 1.4-2.5。经过测算，2000-2007 年，湖 南城市化率与工业化率之比分别是 0.97、1.00、1.05、1.05、1.10、1.10、1.09、1.10，尽管表 现出逐步提高的趋势，但尚未达到“合理区间”的下限，仍属 不合理。这表明相对于工业化进程，湖南城市化是滞后的。 （3） 、与非农就业水平有差距。城市化的过程是产业结构 调整的过程，是由以农村为主体的社会向以城市为主体的社会 转化过程，推进这个转化的动力是二、三产业的发展。从湖南 产业结构上看，2007 年，二、三产业增加值占 GDP 比重由 2000 年的 77.9上升为 82.3。世界城市化的经验显示：在完全市 场经济条件下，城市化与非农化处于一种自然耦合、协调发展 的状态，非农就业比重（N）与城市人口比重（U）基本保持一 个固定的差距，N/U 值基本稳定在 1.2 左右。测算湖南 2000- 2007 年的 N/U 值，分别是 1.37、1.38、1.38、1.40、1.40、1.39、1.38、1.36，显得相 对偏高。这表明湖南城市化与非农化的进程并不协调，与非农 就业水平相比，湖南城市化进程是滞后的。如果考虑部分流动 人口在统计上已为城市人口，但由于户籍制度限制、公共服务 不足等原因，并没有完全融入城市社会，也没有充分享受城市 现代文明，则湖南和全国一样，城市化的实际水平还要低一些。 8 2、湖南城市化发展较为滞后的原因 导致湖南城市化发展滞后的原因是多方面的，整体经济发 展水平较低是主要的，除此之外，还有以下几个方面： （1） 、经济发展战略的影响。建国以后，受当时国际环境 的影响，我国经济建设是在封闭条件下进行的。为了迅速改变 工业落后面貌，制定了优先发展重工业的战略决策。湖南重点 发展以粮食为主的第一产业和以军工、重工业为主的工业。改 革开放以来，随着外资的进入，轻工业得到了一定的发展，但 主要集中在沿海地区，湖南重化工业特征没有实质性的改变。 2007 年，在全省规模以上工业中，重工业增加值增长比轻工业 快 5.9 个百分点，重工业增加值占 67.7%，比上年还提高了 1.8 个百分点。重工业是资金密集型产业，创造的就业机会远不如 轻工业和第三产业多。2007 年，湖南第二产业年末从业人员占 全部从业人员的比重为 22%，比第二产业增加值占 GDP 的比重 低 20.6 个百分点。重工业优先发展战略，减弱了工业吸纳就业 的能力，阻碍了城市化的发展。 （2） 、户籍管理政策的影响。历史上湖南就是农业人口大 省。长期以来，我国一直采取严格的城市居民和农村居民分离 管理的制度，农民进城在严格的户籍管理制度下受到最大程度 的限制，客观上将广大农民束缚在农村和农业上。改革开放以 来，户籍管理改革不断深化，但依附于户籍上的一些福利政策 依然存在，并把进城农民排斥在外，长期形成的城乡二元分割 的政策体系和管理体制，仍存在于社会生活的多个领域，城乡 统一协调、有利于城市化健康发展的法律法规体系和政策体系 尚未形成，城市和农村在户籍、就业、教育、医疗、福利、保 险等领域，都存在着政策差异，阻碍了城市化的进程。 （3） 、经济发展措施的影响。改革开放以来，特别是在上 世纪 80 年代的短缺经济时期，湖南与全国一样，乡镇企业迅猛 发展，吸纳了大量农村剩余劳动力。农村劳动力“离土不离乡” ， 9 一方面促进了乡镇企业的发展，另一方面阻碍了非农产业向城 镇的空间聚集，制约了城市化的发展。并且乡镇企业布局过于 分散，交易成本高，丧失了聚集效益、规模效益和发展升级能 力，逐渐在市场竞争中被淘汰出局，吸纳就业的能力不断下降。 另外，农村土地流转制度不健全影响了农村人口迁移进程 的加快。长期以来，把城市作为生产中心而不是服务中心、消 费中心来发展，服务业发展不足，也是湖南城市化发展滞后的 原因。 （三） 、加快推进湖南新型城市化的建议 新型城市化是一种产业支撑有力、主体功能明晰、资源集 约利用、综合承载能力强以及人居环境优的城市化，是一条既 注重外延更注重内涵、规模设计科学、职能定位准确、空间布 局合理的城市化道路。现阶段，湖南与全国一样正处于重要战 略机遇期和新型工业化快速发展期，联动推进新型城市化不仅 势在必行，而且恰逢其时。 1、今后一段时期湖南加快推进城市化的潜力 按照世界城市化的一般规律，城市化发展呈现明显的阶段 性规律，城市化过程呈现 S 形增长曲线，即诺瑟姆曲线。根据 该理论，城市化过程一般分为三个阶段：即城市化发展缓慢的 初级阶段，加速发展的中期阶段和增长趋缓直至停滞的后期阶 段。在诺瑟姆曲线上存在两个拐点：一个拐点代表城市化初期 阶段向中期阶段的转折，一个拐点代表城市化中期阶段向后期 阶段的转折，两个拐点所对应的城市化率分别为 30和 70左 右。城市化发展遵循成长型曲线，起步阶段的进程较为缓慢； 当城市化率达到 30后，进程明显加速；到城市化率达到 70 以后，步伐又开始放缓。湖南城市化的阶段性特征和城市化步 伐加快的动力机制应证了这一规律。2000 年湖南城市化率接近 30%以后，在市场机制和长株潭一体化、 “3+5”城市群建设战略 10 的推动下，城市化步伐以反超全国平均水平的增速加快发展。 可以预见，今后一段时期，湖南的城市化仍将处于加速发展的 中期阶段，预计直到达到 60%甚至接近 70%之后才会放缓。当然， 在空间上，城市化具有不平衡性，城市分布具有集群集中的特 点，大城市对城市化具有明显的带动作用。这种不平衡性和带 动作用，也可从湖南各市州城市化率的较大差距和长株潭城市 群的龙头作用中反映出来。2007 年，湖南省城市化率高于 45% 的市州有长沙、株洲、湘潭和岳阳，长沙的城市化率超过了 60%， 比最低的邵阳市高出一倍多。并且优势地区的城市化发展速度 更快，如从 2001 年至 2007 年，长沙城市化率年均提高 2.2 个 百分点，而邵阳同期年均仅提高 0.8 个百分点，差距不断拉大。 据此，也可以预见，今后全省各地城市化的差距仍将存在，各 地应因地制宜地提出加快推进城市化的目标。 2、湖南加快推进新型城市化的思路 城市化是经济、社会发展客观形态的综合体现，它不仅是 人口的城市化，而是整个社会基本形态由农业型向更高一级城 市型社会的转型。综合分析湖南经济发展和城市化状况，在发 展思路上宜把握好三个重点： （1） 、在扩大城镇规模的前提下提升质量。湖南还有近 60%的 人口生活在农村，还处于低收入水平，渴望向非农产业转移， 城市居民的消费需求正在由温饱型向小康型升级，这决定了湖 南工业化和城市化的规模扩张仍有较大的空间和强烈需求。从 反映城市规模的几个指标来看，2006 年，湖南城镇人口居全国 第 10 位，城市人口密度居第 9 位，城市建成区面积居第 13 位， 也应进一步扩大城镇规模。但要避免传统城市化那种单纯的规 模扩张、面积增加和人口增长，要更多地注重品质提升、人文 关怀，走集约发展、内涵拓展和功能提升的新型城市化之路。 （2） 、在完善城镇体系的努力中因地制宜。目前湖南的城 镇体系脱胎于农业时代，过分追求“大而全、小而全” ，对推进 11 新型工业化和新型城市化有一定的约束性。从社会生活来看， 虽然每一个城市都是周边地域的中心，但不同城市由于其位置、 规模、资源禀赋、产业结构等不同，它在区域经济中发挥的作 用和地位是不同的。在当今经济一体化、信息化、全球化的情 况下，要牢固树立全面、协调发展观念，根据区域产业布局、 资源承载能力来完善城镇体系，推进全省城乡协调发展。如有 的小城镇缺乏产业支撑，可定位为一个社区居民点来规划；市 州中心城市要注重完善功能、改善环境、提高质量，并适度扩 大规模。长株潭城市群区位优势显著，经济基础较好，科技发 展水平较高，是全省城市化水平最高的地区，要重点发展，并 大力提高长沙的首位度。郴州资源丰富，且紧邻粤港澳经济圈， 可以承接来自珠江三角洲向北转移的经济流；岳阳有沿江临湖 优势，便于承接长江三角洲的产业转移，都可以重点发展。张 家界要重点发展旅游业，着重打造成为有国际影响的旅游城市。 （3） 、在落实国家政策的基础上加快创新。城市化的动力 是工业化和经济发展，但政府并非无可作为，有效的引导是城 市化健康发展、加快发展的保证。湖南要充分利用长株潭城市 群“两型社会”建设综合配套改革试验区的先试先行权，在落 实国家有关政策的同时，加快制度创新。如可通过体制上的大 胆创新，率先破解体制的瓶颈制约，形成实质上的一体化合力 与优势，在更大范围内整合国内外、省内外的生产要素，为推 进新型工业化和新型城市化注入强大的动力。 3、湖南加快推进新型城市化的措施 在推进新型城市化进程中，要处理好人口聚集与增强承载 力、劳动力迁移与生产生活方式转换、城市发展与新农村建设、 产业支撑与城市建设、政府引导与市场推动五大关系，制定可 持续发展的战略措施。 （1） 、抓产业支撑，增强推进新型城市化的动力。加快推进 12 新型城市化需要强劲的产业支撑，强劲的产业支撑来源于新型 工业化与第三产业的快速发展。省委、省政府已明确提出、有 力实施了新型工业化发展战略，并已出台加快服务业发展的鼓 励政策。除了要落实有关政策措施，还要抓住三个重点：一是 在城市产业布局上，要加快工业园区建设。工业园区作为城市 建设和产业集聚互动的连接点，是承载城市工业布局调整，推 动产业结构升级、实现产业集聚的重要载体。要有规划有步骤 地实施城区企业向工业园区搬迁改造，形成城区以第三产业为 主，开发区和工业园区以第二产业为主，城市外围以为城区服 务的城郊农业为主的合理布局。二是在产业选择上，要大力发 展“两型产业” ，又要加快发展现代制造业，适度发展劳动密集 型产业；既重视信息咨询、物流配送等新兴服务业发展，又注 重零售、餐饮等传统服务业的发展，扩大就业机会，使湖南的 人力资源优势得到充分发挥。三是在发展方式上，要以推进信 息化为依托，用信息技术改造传统产业，并把握信息化发展趋 势，推进信息化城市建设。 （2） 、抓基础设施，提高城镇综合承载能力。城镇综合承 载能力既包括水土资源、环境容量等物质层面的自然环境资源 承载能力，也包括城市吸纳就业能力、辐射力、带动力等非物 质层面的城市功能承载能力，它是资源承载力、环境承载力、 经济承载力和社会承载力的有机结合体。提高城镇综合承载能 力，除了需要强化产业支撑外，还要根据经济发展和居民生活 需要，加强基础设施建设。一是要着力解决交通拥挤，住房紧 张、社会事业发展不足等民生问题。二是要切实加强城市生态 园林和环境建设，切实保护人文资源和自然资源，营造城市绿 色文明，突出城市文化特色，提升城市品位