完善村民自治的关键环节

完善村民自治的关键环节 乡村关系的重构 作者：苏爱萍 来源：东岳论丛2006 年第 3 期 摘 要村民自治作为实现国家与农村社会良性互动的体制安排,意味着以“命令 服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式遭到瓦解,但村民自治要融于乡 村政治运行机制还有很长的路要走。目前村民自治的民主化倾向与基层政府的社会动 员之间存在的内在紧张关系,需要通过深化改革来解决。 关键词村民自治;运行模式;选择 一、村民自治的价值评估 村民自治不仅是加强“三农”工作的重大战略举措,是建设社会主义新农村的长期 历史任务,而且与整个国家政治体制改革的前途和命运休戚与共,事关落实科学发展观 全面建设小康社会和社会主义现代化建设的大局。 作为农村社区的一项制度安排,村民自治是我国乡村民主的重要内容及基层民主的 基本形式。这种“草根民主”,在中国目前的各种选举制度中,是民主含量最高的。 通过一定的程序和手段选择村委会领导人是村民自治的首要环节,民主选举也就成 为村民自治制度建设中一项关系农村干部权力来源和转移的关键性环节。村民自治的 实践表明,农村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件,农民自身也有 着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。村民自治不仅把农民从传统的政治生活的 非制度化的参与者改变为制度化的参与者,而且还把农民从传统的政治的受动者角色推 向政治的主动者的角色。 经过 10 余年的探索,村民自治在我国农村社会已经引入和培育了若干制度化、组 织化的现代民主因素,主要表现在以下几个方面: 第一,通过吸纳农村精英进入公共管理系统,有利于培养和造就出一个既有领导才 干又有公共精神的社会中间层。村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩 序化的环境,预示着农村秩序化的政治发展进程的开始。 第二,村民自治与经济发展已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方,政府对 经济活动的不当干预减少了,农民的不合理负担减轻了,产权关系模糊有所克服,社会交 易成本下降,经济发展的速度自然提高了。 第三,它是培育现代公民社会,打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的 历史循环的一项基础性工程。 二、村民自治存在的问题及对乡村政治的影响 1.乡镇政府与村民委员会的关系有待理顺 对于乡镇政府与村民委员会的关系,村民委员会组织法明确规定,乡镇政府对 于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的 事项,村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在实际运行过程中,乡镇政府与村民委员 会的关系很难达到这种理想的状态,在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。 这其中最主要的原因在于村民自治是一种全新的制度安排,在从来没有自治基础的 中国农村,人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制 的制度。而村民自治作为人民公社解体的替代制度,却要求在乡镇政府与村民委员会之 间形成指导与协助的关系,这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化,真正领 会二者之间关系的精神实质。同时,村民委员会组织法对于乡镇政府和村民委员会 之间关系的规定也过于简略,理解和执行起来都有相当难度。 2.村级党组织与村民委员会的关系不够和谐 在村民自治的实践中,村级党组织与村民委员会的关系是一个更难以把握的问题。 村民委员会组织法对此的规定是:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产 党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、 直接行使民主权利。”在村一级,党的领导核心作用如何体现呢?许多农村党支部书记 就认为,坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导,那么党支部书记还是村里的一把 手,村委会主任应该听党支部书记的,村民委员会是村党支部的一个下属机构。对此,不 少村民委员会成员对此感到惶惑乃至抵触。 我国农村很多地方长期实行党支部“一元化”领导,现在这种惯性一直延续下来, 大多数农村仍是党支部书记当家,甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作,有的甚至 连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张, 职责不清。 农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分,才能既保证村民自治权得 到实现、又能保证在农村坚持党的领导,是村民自治中必须要解决好的一个问题,否则 它会一直困扰村民自治的进一步发展。 3.村委会自治职能与其它职能的关系出现错位 村民委员会作为农村基层群众性自治组织,其主要职能应该是自治职能,即村民自我管 理、自我教育和自我服务,办理本村的公共事业和公益事业。同时它还要协助乡镇政府 完成一定的行政任务,因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运行中,村民 委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能,使村民委员会的自治职能发生了异化。 不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作,而没有精力 去履行自己的自治职能,办理本村的公共事业和公益事业。因此,明确村民委员会的主 要职能,理顺村民委员会自治职能与其它职能之间的关系,也是村民委员会今后发展中 要解决的一个问题。 4.自治权发生某种异化 按照村民委员会组织法的规定,村民自治的权力应属于全体村民,是为全体村 民服务的。村民会议是村民自治的决策机构,而村民委员会是其执行机构,向村民会议 负责并报告工作。也就是说,村民自治的主体应是“村民”,而不是“村民委员会”。 但是在实际运行中,村民委员会的权力往往集中于村委会及其主任一人手中,“村民的 自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。 村民委员会组织法第十二条规定,选举村民委员会时,凡是年满十八周岁的村 民,只要没有被剥夺政治权利,都有选举权与被选举权。但对于被选举权,则缺乏相对严 格的要求。自治组织的负责人要行使的是公共权力,而行使公共权力的人则必须要有个 人品行的保证。发达或较发达国家对于候选人资格通行的做法是,在法律上对候选人的 财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求。而 在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下,如果法律上再没有对候选人资格的相对严 格的规定,就很难保证被选举人的质量。目前我国部分省市在这方面已作出初步研究探 索。 三、重组乡村关系 完善村民自治 解决村民自治存在的问题和矛盾,涉及到方方面面,其中关键一环在于调整和重组 我国的乡村关系。 村民自治所依托的国家体制环境,是“乡政村治”模式。乡镇政权作为中国最基层 的政权组织,承担着治理基层社会的职能。但是,在具体的运作中,由于受诸多因素的限 制,乡镇往往要借助于村级组织来实现对村的治理,乡镇的诸多治理目标的实现,需要村 级自治组织的配合和支持。但是,村级自治组织不是乡镇的下级机构,乡(镇)对村的工 作只能给予“指导、支持和帮助”,而不是“命令”。村对乡(镇)的工作也只是“协助” ,而非“服从”。 作为后发外生型的现代化国家,中国现代化过程中城市化和工业化的要求决定了农 村在现代化中处于不利地位。“无论是保持对农村的汲取能力,还是保证农村社会由传 统向现代转型,国家都需要有可以深度介入农村社会的能力。人民公社的解体标志着国 家从对农村社会全能控制中的退出,但这种退出决不是也不可能是放任不管。”村民自 治的实施,国家旨在弱化外在力量对农村社会的控制,强化内源性自我控制,逐步建立一 种适合农村社会发展的自主性治理模式,实现民主政治和经济发展的统一性。村民自治 是由国家启动和主导的、属于政府供给主导型的制度变迁,从国家的角度看,推行村民 自治是实现更低成本的资源汲取与社会治理的方式。 村委会组织法规定基层政权对村委会选举及工作进行“指导、支持和帮助”, 它使得原先具有“自上而下”特征的农村权威产生方式发生裂变,形成“自上而下”与 “自下而上”两种并存逻辑的互动。尽管国家基层政权与村级组织和农民已经不是人 民公社时期简单的上、下级关系,而是转变为“指导”和“协助”关系,但基层政权对 村民自治的影响仍然巨大。村民自治制度是国家“供给”的,自治制度安排中的国家主 导特征十分明显。鉴于历史惯性的“路径依赖”,乡镇政府仍然习惯把村民委员会当成 自己的下属,用管理政府机关的办法来管理村民委员会。大量研究表明,乡镇政府对农 村社会和村民自治的介入和干预是普遍存在的。这种介入和干预既有制度化的组织渠 道,也有非制度化的人情往来;既有直接的行政命令,也有间接的指导和帮助;既有政治 上、政策上的指导和支持,也有行政上的参与和协助。 需要指出的是,政府的不干预或少干预并不意味着村庄的自治组织能够自我生长和 良性运动,恰好相反,在中国现阶段,没有基层政府自上而下的动员、宣传和组织,农民 往往不知道如何参与选举,也不会有畅通的参与渠道。问题的关键是政府干预村民自治 的动机和目的是什么。大体说来,乡镇政府对村民自治的干预可以粗略地分为帮助村民 自治和阻止村民自治两种不同的动机。 在赶超型现代化发展战略下,中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重 要的内容,各级政府面临着沉重的发展压力。上级政府为了完成自身的发展目标,往往 会给下级政府施加压力,形成了所谓的“压力型体制”。在“压力型体制”下,上级政 府倾向于给下级政府施加行政压力,采用政治承包制的形式。乡镇政府必须完成上级政 府的行政任务,但对村级自治组织,它又是“指导”关系,不能靠行政命令完成各项任务。 村民自治后,村委会干部的权力来自村民的约定和授予,必须按照村民的意志行事并接 受村民的监督,他们知道在任职期间,一旦自身行为违背了村民利益和意愿,可能被撤换 或换届时落选。能否维护村民正当权益成为选举村委会成员的重要标准,抵制基层政府 的不合理收费、摊派,也成为村民对村委会的期盼。在目前国家与农村社会关系较为紧 张的背景下,村级选举有可能将那些不听从基层政府指挥的人选为村干部,造成所谓 “过度自治化”的后果,造成国家政治权威在变革中流失的可能性。对基层政府而言, 村民自治确实给其权力的行使带来一系列障碍,增加了对农村进行管理和控制的成本。 乡镇党委和政府在村级民主制度建设过程中发挥主导作用是目前中国村民自治建 设进程的基本特点。如果说村民和村的要求提供了民主实现的根本动力,中央的决策为 民主的实现赋予了合法性的话,那么乡镇则是农村民主制度建设的直接推行者。鉴于上 述乡村矛盾,乡镇政权领导人推行村民自治并不是出于理念,而是出于无奈。在这种情 况下,乡镇政权会本能地利用所承担的制度和规则的制订与解释,选举的政治动员、组 织与操作、培训和教育、秩序监督与维持等对选举措施加影响。其典型表现是采取把 持候选人提名、制造倾向性的舆论导向、有意识地抑制村民的民主热情、选择有利时 机进行选举,甚至对选举结果不满意时宣布选举无效等手段,诱导村民主动放弃与乡镇 政府对立的意见,从而实现乡镇政府的选举意志。 自主性治理模式的一个意外结果是,政府对农村的社会动员“梗阻”在乡镇与村之 间,造成了乡村的民主化倾向与乡镇政府之间关系的紧张,导致国家对社会控制能力的 某些流失。当前,农民与乡镇政府的关系恶化是一个不争的事实,在一项调查中,有 50.4%的 被调查者认为“中央的好经都让下边的干部念歪了,乡政府的政策与中央完全不一 致”。这意味着一半以上的农民并不认为乡镇政府是国家在基层的代表,乡镇基层政权 的合法性正面临严峻的挑战。“问题在基层,根子在上头”。由于国家长期忽视农民利 益,加之乡镇政府往往变动上级政策,不正当地从农村汲取财源,弥补拮据的财政,导致 了农民的不满和对立情绪。 1998 年通过的村民委员会组织法明确规定,乡镇政府强制性干预村委会属于违 法行为。同时,近年来,村民和村庄的自主意识也逐渐增强,并能自觉地运用法律武器抵 制乡镇政府的强制性支配。在这种情况下,如果试图继续维持强制性支配关系,只能加 剧乡村之间的矛盾冲突。1998 年以来,关于乡村冲突的报道呈上升趋势,而且村民有组 织地与基层冲突成为显著的特点。这种冲突本身,从一个侧面说明了我国村民自治的发 展进入了一个新的阶段,即从村庄内部逐渐扩展到乡村关系的调适上来。从政治民主的 视野来看,乡村之间关系的紧张和冲突的显现和蔓延,是村民自治进一步发展的必然结 果,标志着乡村社会的自主性增强,农民的民主意识、民主要求和民主能力日趋成熟。 村民自治制度的产生是中国社会结构变迁的结果,它具有合理的产生环境和存在的 基础以及积极的社会意义。村民自治的实施,客观上要求转变国家对社会的控制和治理 模式。村民自治是在国家主导下发生发展的,只有国家治理方式进行相应的调整,村民 自治才具有更广阔的发展空间。为此,提出如下建议。 第一,进一步规范村委会选举。村委会选举作为村民自治的重要环节,对乡村关系 有着重要的影响。目前的选举存在着很多问题,如某些地区乡政府在选举中大量采取压 制或操纵选举的行为,使村委会选举中民主因素大打折扣;由于乡镇和村庄之间的摩擦 和冲突,村民对参与选举的态度冷漠,以及选举过程中的行为随意性等。为此,一方面要 从制度上防止乡镇政府对选举的不合理干涉而导致的村委会“附属行政化”倾向;另一 方面要深入研究不同类型村庄“场域”的特点及其与乡镇的社会关联,通过采取各种措 施让村民自由地表达自己的意愿,增强其参与选举积极性的同时,维护乡政村治法律体 系的权威,克服村委会“过度自治化”倾向。 第二,创造条件,推行乡镇直接选举。使乡镇政权组织不再仅仅作为上级政权组织 链条的一部分,而是成为一个相对独立的政治实体,既对上级政权负责也对农民负责,把 传统的乡镇管理模式转变为治理模式,乡镇政府的施政纲领是基于对农民需求的回应,