完善我市养老服务价格管理机制及相关配套政策研究2012

目 录 一、宁波市养老服务现状 .1 （一）宁波市养老服务环境 .1 （二）宁波市养老服务供给现状 .4 （三）宁波市养老服务需求情况 .5 （四）宁波市养老服务供求矛盾分析 .8 （1）供求矛盾分析 .8 （2）供求矛盾原因分析 .9 二、影响养老服务价格因素分析 .11 （一）养老服务成本分析 .11 （1）有关成本的概念 .11 （2）机构养老服务成本分析 .12 （3）养老服务行业成本收益分析 .15 （4）不同养老模式养老成本差异分析 .16 （二）养老服务价格供求弹性分析 .16 （三）政府政策对养老服务价格的影响 .18 三、宁波市养老服务价格管理及相关政策分析 .19 （一）养老服务价格管理的必要性 .19 （二）机构养老服务价格管理分析 .20 （三）居家养老服务价格管理分析 .22 （四）养老服务价格管理缺陷分析 .24 （1）养老服务价格管理内容未能涵盖养老服务供求内容 .24 2 （2）养老服务价格管理未能完全反映养老服务供求关系 .25 （3）养老服务价格未能有效反映养老服务供求质量要求 .26 （五）宁波市养老服务政策介绍 .27 （六）宁波市养老服务政策缺陷分析 .32 （1）补缺型的养老服务政策 .32 （2）民营机构生存状况不容乐观 .32 （3）优惠政策落实不到位 .32 （4）服务资源利用效率低下 .33 （5）养老服务管理手段创新缓慢 .33 四、国内外价格管理及养老服务政策 .33 （一）国外政府公益事业的价格管理 .33 （1）美国政府的价格管理 .33 （2）法国政府的价格管理 .34 （二）国外养老服务模式介绍 .35 （1）新加坡养老模式 .35 （2）澳大利亚养老模式 .35 （3）澳门养老模式 .37 （三）上海市推进机构养老服务社会化政策 .38 五、宁波市养老服务价格管理机制及相关配套政策改进建议 .38 （一）养老服务价格管理目标 .38 （二）养老服务价格管理的原则 .39 （1）适度管理的原则 .39 （2）遵循成本导向原则 .39 （3）分类管理原则 .40 （4）有利于增进老年人福利的原则 .42 （二）创新价格管理手段 .42 （1）差异性的养老服务价格管理策略 .43 （2）养老服务价格管理科学化 .43 （3）创建养老服务价格信息公开平台 .44 （4）规范养老服务价格调整策略 .45 （三）完善政策，推进养老服务业发展 46 （1）加大投入力度，加强养老机构建设 46 （2）科学划分养老机构功能类型 .46 （3）完善机构养老服务供给方式 .47 （4）建立健全支持居家养老的相关配套政策 .49 （5）培育专业的养老服务产业研究机构 .49 （6）大力开展互助养老 .50 （四）建立完善的市场化运行机制 .50 （1）拓宽民间资本在养老服务业中的发展空间 .50 （2）积极培育养老服务民间组织 .51 （3）努力扩大养老服务的有效需求 .52 （五）加强养老服务队伍建设 .52 （1）加强从业人员素质建设 .52 （2）改善养老服务从业人员待遇 .53 1 完善我市养老服务价格管理机制及相关配套政策研究 前 言 加快发展老龄事业和社会福利事业，逐步改善保障老年人生活、健康以 及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老 有所乐既是弘扬中华民族敬老、养老美德的内在要求，也是应对老龄化社会 的严峻挑战，保障民生，建设和谐社会的现实要求。为发展养老服务事业，宁 波市政府出台了一系列的政策，有效地缓和了养老服务供求矛盾，但是由于 传统家庭养老模式已不胜重负、养老服务供求矛盾突出、养老服务供求与养 老服务价格的矛盾、社会资本参与养老服务业的热情不高等原因，现行的养 老服务价格管理不能很好地引导养老服务业的发展，现有的推进养老服务业 发展的政策措施并没有完全取得预期的效果，现有的养老服务保障体系仍需 不断完善。而滞后的养老服务业必然会影响老年人的权益保护，进而影响和 谐社会的构建。因此完善养老服务价格管理机制，研究相关政策推进养老服 务业发展以应对老龄化社会的挑战已经成为摆在政府和社会公众面前亟待 解决的问题。 本课题从分析宁波市养老服务现状入手，分析了影响养老服务价格的因 素，对宁波市养老服务价格管理及相关政策的现状的问题进行剖析，借鉴国 内外价格管理和养老服务模式的有益经验，提出了宁波市养老服务价格管理 机制及相关配套政策改进建议，以期为相关部门制定对策提供参考。 1 一、宁波市养老服务现状 养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活 需求的服务行业。宁波市正在努力构建和完善以居家养老为基础、社区服务 为依托、机构养老为补充的养老服务体系，以满足老年人多样化的服务需求。 （一）宁波市养老服务环境 从人口年龄构成上来看，宁波市是人口老龄化发展速度较快的城市之一。 早在 1987 年全市 60 周岁及以上的人口比重达到 10%，进入了老年型社会。 截至 2010 年年底，全市 60 岁以上户籍老年人口数为 1020893 人， 占户籍人口总数的 17.78%，其中 65 岁及以上人口数为 654750 人，占常 住人口的 8.61%。近年来， 60 岁以上老年人口占全市人口的比重及 60 岁以 上老年人口的绝对数量都有了不同程度的上升。据预测，到“ 十二五”末，全 市 60 岁以上户籍老年人口将有可能突破 130 万，占总人口的比重将超过 20%， 进入中度老龄化社会。与此同时，老年高龄化趋势愈加明显。据推算，到“ 十 二五” 末，80 岁以上老年人口将接近 20 万，占老年人口的比重 约为 15%左右。 近年来，宁波市户籍老年人口数量呈现出缓慢增长的趋势（见表 1）。 表 1 宁波市老年人口数量表 60 岁以上人口数（人）年份 总人口（人） 人数（人） 占总人口% 2003 5490725 759600 13.83 2004 5526889 774300 14.01 2005 5567000 801109 14.39 2006 5604494 839920 14.99 2007 5645582 878222 15.56 2 2008 5680873 927894 16.33 2009 5710172 976993 17.11 2010 5740836 1020893 17.78 宁波市老年人口占全市户籍人口比例呈现出缓慢上升的趋势（见图 1） 宁波市老年人口比重 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 7000000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 年份 人口 全市户籍人口数 60 岁以上老年人户籍人 口数 线性 (60 岁以上老年人 户籍人口数) 图 1 宁波市老年人口比重 从经济环境上看，一般发达国家是在经济社会基本实现现代化的条件下 自然进入老龄社会的，所以对人口老龄化的承受力较强，由于老龄化发展速 度慢，因而有较长的时间作准备。宁波市 2010 年国民生产总值达到 5163 亿 元，人均国民生产总值（按常住人口计算）达到 69368 元，属于长三角经济发 展区中沿海经济发达城市，具有较强的经济实力。但是宁波市人口老龄化与 人口高龄化、空巢化相伴随，与现代化建设加速推进相伴随，与经济转轨、社 会转型、文化 领域深刻变革相交织，这种状况不仅作用于生产、流通、消费、 金融等经济领域，同时也作用于社会管理、公共服务和社会稳定等多个方面， 而且由于宁波市进入老龄社会早，老龄化发展速度快，养老服务所需支出大， 这些均增加了开展养老服务工作的难度。 3 从养老服务价格管理的作用和形式来看，养老服务价格管理是引导和促 进养老服务产业健康发展的重要手段。当前宁波市养老服务价格构成体系包 括政府定价与市场调节价两种模式。实行双轨制是在当前情况下的现实选择， 这既有利于政府保障老年人的基本养老服务，又有利于引导社会力量进入养 老服务业，根据养老服务业的市场需求状况提供相应内容和层次的养老服务。 政府应该为三无、鳏寡和困难家庭的老人提供免费服务和补贴，但不可能对 所有老年人的养老服务大包大揽。养老服务问题最终得依靠发展养老服务产 业、培育老年服务市场，引导有经济能力的老年人自费购买服务来解决。政 府作为养老服务提供主体进行养老服务价格的管理不仅可以对福利性和非 营利性养老服务机构的运营进行管理与监督，而且通过对福利性和非营利性 养老机构的养老服务进行定价，可以平衡与调节养老服务市场价格。如果完 全放开养老服务市场价格管理，那么经济状况不佳的老年人将会因养老服务 价格过高而难以承受，这部分老年人的养老服务将无法得到保证。通过政府 定价的平衡与调节作用，不仅可以保证福利性和非营利性养老机构养老服务 价格维持在一个较低的水平，而且可以防止营利性养老服务机构养老服务价 格过高。但是，双轨制的养老服务价格运行模式也存在一定的弊端。首先，有 可能会挤压营利性养老服务机构的生存空间。大部分福利性养老机构性质都 属于事业法人，其人员工资、日常运行所需资金均来自财政拨款，因而成本 压力很小， 对政府所制定的养老服务价格敏感程度不高；非营利性养老机构 性质大部分属于社会团体，实行的是保本经营，略有盈余，因而对政府所制 定的养老服务价格要求也不高。这对营利性养老服务机构的定价带来很大压 力，在竞争中 处于劣势。其次，由于政府既是养老服务供给主体，同时也是养 老服务的管理者，还是养老服务价格的管理者，多重角色身份可能会导致行 政资源的浪费或效率的低下。因此应强调政府养老服务的管理者身份，精心 4 培育健康的养老服务市场，保障基本养老服务需求的前提下政府应综合运用 财政、税收、价格管理等手段引导社会资本进行入养老服务市场，从而促进 养老服务产业的健康发展。 从养老服务体系建设来看，宁波市养老服务体系建设成效显著。首先， 宁波市出台了一系列优惠政策鼓励社会资本进入养老服务业。其次，加大资 金扶持力度，各类养老机构数量有所增加，规模不断扩大，服务内容不断丰 富。再次养老服务惠及人群不断扩大。据统计，至 2010 年底，宁波全市共有 养老机构 220 家，其中社会力量办的只有 30 多家，总床位 2.91 万张，平均每 家床位数 132.27 张，每百名老人拥有养老床位 2.85 张。这一数字远超全国每 百名老人 1.59 张和全省每百名老人 2.27 张的平均养老服务水平。全市 92% 的城市社区和 30%的行政村开展了居家养老服 务，建有社区（街道）居家养老 服务中心（站）248 个，村居家养老服务中心（站）805 个。 但是，当前宁波市养老服务业中各类矛盾依然比较突出，与严峻的人口 老龄化形势不相适应，其中养老服务的供求矛盾尤为明显。 （二）宁波市养老服务供给现状 养老服务供给是指养老服务提供主体在一定时期内在各种可能价格下 愿意而且能够提供养老服务的数量。宁波市养老服务供给主体主要由政府、 企业和个人三部分构成，养老服务供给方式主要有：政府无偿地向特定老年 群体提供、社会资本进入养老服务市场提供、以成本价格为基础，通过政府 补贴和向受益人收取一定费用的方式提供。当前宁波市养老服务供给市场具 有以下特征：政府在各类养老服务供给主体中居于主导地位，社会资本创办 的营利性养老服务机构所提供的养老服务数量偏少，非营利组织和个人的养 老服务供给力量弱小；各类养老服务供给主体所提供的养老服务具有较高的 替代性；单个企业的规模较小，进出养老服务行业比较容易；各类养老服务供 5 给主体之间竞争性不强。 （1）居家养老服务供给现状 居家养老是指老年人在家中居住却享受社区为老年人提供的养老院式 服务的一种社会化养老模式，即以家庭为核心、以社区养老服务为依托、以 养老制度为保障的养老体系。宁波市居家养老服务呈现以下特点：首先，以政 府购买服务为导向的养老服务支出方式。宁波市把解决生活自理能力差、经 济困难、无子女或子女不能实施有效照顾的居家老年人的生活照料问题作为 推进居家养老服务的着力点和突破口，采取以政府购买服务的形式，出资聘 请专职服务人员向这些居家老人提供基本生活照料服务。其次，建立了以居 家养老服务中心为核心的养老服务平台。按照服务就近、就便、经济的原则， 宁波市在老年人相对集中的社区（村）建立了一批居家养老服务中心。 （2）机构养老服务供给现状 机构养老是指以社会机构为养老地，通过政府向特定对象免费提供养老 服务或老年人自己及其亲友出资购买养老服务，由养老机构统一为老年人提 供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，保障老年人安渡晚年的养老方式。宁 波市养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型，以公办养老机构为主。 养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几 种类型，但基本上是公建公营为主，公建民营性质和股份制模式的养老机构 为数不多。当前宁波市养老机构存在国有养老机构多，民办养老机构少；低端 养老机构多，高端养老机构少；生活照料型养老机构多、医疗护理型养老机构 少的特点，无法很好满足老年人多样化的养老服务需求。 （三）宁波市养老服务需求情况 调查表明，居家养老依然是宁波市老年人养老方式的主流选择。老年人 选择居家养老的原因在于，第一是生活有人照顾，第二是热闹，第三是不孤 6 独，第四是可以享受天伦之乐，第五是生活很丰富，第六是开销少。但是高龄 老人更偏爱机构养老。这是因为老年人的健康状况、自理能力往往随着年龄 的增长而下降，因此选择机构养老的高龄老年人明显增多。无论是居家养老 还是机构养老，老年人对养老服务有着共同的需求，概括起来主要有经济援 助需求、生活照料需求、医疗保健需求、精神慰藉需求、文体活动需求、法律 援助需求等，其中既包括物质形式也包括非物质形式。 1、经济援助需求。老年人的可支配收入主要是以前的积蓄、离退休金、 自己工作以及家庭资助。尽管随着社会经济的发展，特别是养老保障制度的 实施，我国老年人的经济保障有了很大的改善，老人经济上的供给与保障问 题在逐步缓解。但是老年人在经济上的这种保障是一种低水平的养老服务保 障，只能解决吃饭、穿衣等基本的生活问题。当老人在面临生病等风险时，经 济状况容易恶化。因此老年人的实际上经济状况并不是非常乐观，仍然需要 来自外界的支持。 2、生活照料需求。随着年龄的增长，老年人的生理机能渐渐下降，老年 人自己进行家庭起居的照料已力不从心。而且由于长期实行“一对夫妇只生 育一个孩子” 的生育政策， 导致了“四二一” 结构家庭、空巢家庭急剧增多，传 统的家庭养老模式已无力承担老年人生活照料需求。老年人对于长期的生活 照料的需求十分强烈，这种需求涉及日常生活起居的方方面面，购物、家务 料理、家庭卫生、洗澡等等。 3、医疗保健需求。老年人年龄越大健康状况越差，越有医疗服务的需求。 医疗服务需求是老年人最基本的需求之一，这种需求不是不舒服时量量血压， 量量体温就能解决的，而是要有专业的机构和人员为老年人进行健康跟踪服 务，尽早发现 老年人的身体状况的变化并给予有针对性的治疗。因此迫切需 要价格合理、方便就近的治疗与康复场所。 7 4、精神慰藉需求。精神慰藉需求是老年人晚年生活中极其重要的需求， 老年人离退休后逐渐与原来的社会关系疏远，很多老年人在年事已高、身体 日益变差的时候会感觉到孤独苦闷。而其他家庭成员因为生活的快节奏、高 强度工作的压力无法充分满足老年人精神方面的需求。老年人因而心理趋于 脆弱化，常常被孤独感、失落感、忧郁感和烦 躁情绪所困扰。他们的晚年生活 更加特别需要得到精神慰藉以丰富晚年的精神生活。因此应根据老年人的心 理状况和需求，提供一些积极的、引导的、咨询性的服务和团体活动给予老 年人精神慰藉。 5、文体活动需求。文体活动既可以锻炼老年人的身体，同时也为老年人 之间进行情感交流提供了一个平台，为老年人在渐渐远离主流社会后寻找到 另外一个精彩的生活世界。 6、法律援助需求。老年人在日常生活中也会遇到财产纠纷、家庭纠纷等 问题，老年人也有法律方面的需求。因此应定期进行法律知识的宣传，为老 年人提供法律的咨询服务，解答老年人的困惑，帮助老年人解决实际问题。 当然老年人的需求由于自身情况不一，也存在着一定的差异性。比如在 对居家养老的老年人服务需求情况的调查中，医疗保健服务成为居家养老者 最需要的社会服务项目。传统的“保姆式”的服务已不能适应居家养老者的服 务需求，这对 居家养老服务中心的服务养老服务水平、服务人员的专业化养 老服务水平提出了更高要求。相比居家养老，机构养老最缺乏的是亲情，而 老年人最需要的也是亲情。老年人的养老需求逐渐向高层次精神需求转变， 这对子女、 对养老机构提出了更高的要求。再比如，经济条件好的老年人更 关注精神方面的需求，经济条件差的更关注物质方面的需求。因而在提供养 老服务时既要把握老年人养老服务需求的同质性，也要把握需求的差异性。 （四）宁波市养老服务供求矛盾分析 8 （1）供求矛盾分析 宁波市的养老供求市场，供求矛盾比较突出。其一，床位数总体不足与 相对过剩状况并存。养老机构所提供的床位总数总体不足，难以满足老年人 的入住需求。但与此同时部分养老机构一床难求与部分养老机构床位空置、 导致床位相对过剩。其二，养老市场上养老服务提供者所提供的服务内容与 养老服务需求者老年人的需求内容存在着很大的不一致性。目前，养老服务 市场上所提供的养老服务内容偏少，服务项目比较单一，主要是满足老人低 层次的需要，难以应对不同层次、不同特点老年人的多样化的服务需求。许 多养老服务机构仅仅提供饮食、住宿、就医等基本生活方面的服务，无法满 足老年人的心理、精神慰藉需求、文体活动需求、法律援助需求。其三，养老 服务市场所提供的养老服务质量和养老服务平与老年人的需求有较大差距。 为规范养老服务机构管理，提高养老服务质量和养老服务水平，2009 年由市 宁波质量技术监督局和市民政局联合发布了居家养老服务机构等级评定规 范， 2010 年市民政局出台了宁波市养老机构管理基本规范（试行）。两件 文件的出台对于提高养老服务质量和养老服务平是一个巨大的推动。但是以 实际情况对照文件要求，我们会发现实际与要求仍有着巨大的差距。目前， 宁波市养老服务业无论从服务质量，还是服务功能，都是低水平的养老服务 平。首先，服务队伍整体素质不高。大部分居家养老服务从业人员大多没有 经过系统的业务培训，且以大龄下岗失业人员为主，其业务技能往往只能应 对一些简单的生活照料、安全看护和家政服务。其次，服务规范没有得到有 效执行，特 别是服务质量的评估和监督机制很不完善，服务工作随意性较大， 老年人对服务质量满意度不高。再次，老年服务市场的不成熟、不完善，严重 制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。 （2）供求矛盾原因分析 9 1、资源配置不合理。由于受传统观念、 经济状况等因素的影响，对机构 养老有需求的老年人大多集中在市区，农村老年人大多选择选择居家养老。 在城市，养老机构投入都比较大，设施也比较完善，养老机构数量及其所能 提供的床位数相对较多，但是，养老机构的建设速度远远跟不上老年人的养 老需求增长速度。环境优美、设施齐全、服 务质 量较好的民办养老机构床位 呈现一床难求的状况。与此同时，一些公办养老机构，由于没有改善养老服 务的足够压力与动力，虽然设施也比较齐全，但服务质量不尽如人意。在农 村，养老机构建设相对简陋，设施条件相对比较差，养老机构建设成本相对 较低，因而 农村养老机构提供的床位数相对本地区有养老需求的老年人而言 出现床位的相对过剩。因此需要整合资源，发挥价格配置资源的基础性作用， 合理规划布局，改善农村养老机构条件，提高国有公办养老机构的服务质量 和养老服务平，引导城市老年人就近到国有养老机构或农村养老机构养老， 以缓解床位数的不足。 2、养老服务供给主体比较单一。养老服务业是微利行业，社会资本参与 养老服务的热情不高，在全市的 220 家养老服务机构中，社会力量开办的养 老机构仅有 30 多家。从目前居家养老服务工作开展的情况来看，服务的提供 者主要还是依靠各级政府和其下设的街道、社区组织，民间组织和私营养老 机构的参与力度远远不够。政府除制定相关政策、划拨经费外，还承担了实 施主体的职责。街道和社区居委会从服务人员的招聘、服务的提供、服务的 落实和服务的监管上都全程独立运作，形成了政府负责为老年人提供各种养 老服务的社会理念。享受政府服务补贴的老年人可以在居住地的居家养老服 务中心得到免费或低偿的服务，而在政府补贴范围之外的老年人由于市场服 务内容有限或服务收费过高的原因，却无从享受到居家养老服务。另外由于 政府几乎参与了养老服务的全过程，老年人在财政支持的保障下享受的是低 10 廉的服务，从而给民间组织和市场机构参与养老服务市场带来很大的竞争压 力，在缺少政策支持和优惠的基础上很难拓展和丰富养老服务市场，从而使 得养老服务的内容不丰富，服务质量难以提高。 3、老年人需求评估体系不完善。当前，研究老年人养老需求的专业机构 缺乏、分析老年人养老需求的专业研究水平不高。在宁波市场上还没有较具 规模和影响的专门研究老年人养老需求的机构，没有力量就养老服务需求进 行科学的研究和论证。当前从事养老需求研究的工作主要是由政府有关部门 在进行，虽 然政府相关部门工作人员就养老需求进行了大量的研究和科学论 证，但是政府部门研究立足点更多是从管理者角度而不完全是从养老服务提 供者的角度出发，从而导致研究内容不全面。由此导致养老服务的供给和需 求在内容上和质量上都存在较大的差异。因此应大力培育专业的养老服务研 究机构，就养老需求市场进行细分和评估，发现养老需求的同质性和异质性， 从而提供有针对性的养老服务。 4、老年人的经济状况和养老服务价格是产生养老供求矛盾的重要原因。 当前， “三无老人”因有国家明文政策规定，养老有一定保障。但经济困难户往 往不能象“三无老人 ”那 样享有政策保障，生活自理困 难，自身又无经济能力 支付机构养老费用或向社会家政服务机构购买养老服务，因而这部分老年人 虽然有机构养老或居家养老的需求但是却无法获得所需要的养老服务的供 给。比如，宁波市居家养老服务对象主要以高龄、独居、病残老年人为主，将 老年人基本生活照料和安全保障作为服务的主要内容。但是，另外还有相当 数量不符合高龄、独居、病残标准的老年人也有居家养老的需求，如果其自 身无力向社会购买居家养老服务，则也被排除在居家养老服务供给的对象之 列。因此通过调查统计养老服务需求的人数，根据经济条件、支付能力进行 分类，厘清分 类养老服务价格，从而为老年人提供相应价格的养老服务是解 11 决养老服务供求矛盾的一个有效手段。 5、养老服务专业人才缺乏严重制约养老服务质量。当前从事居家养老服 务的从业人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，基本上没有经过系 统的业务培训，文化素质普遍较低，其业务技能往往只能应付一些较简单的 生活料理和家政服务。各类养老服务机构所提供的养老服务依然以生活照料 为主，虽然 规模较大的养老机构也提供了护理服务，但护理内容主要仍是以 照顾老年人日常生活为主。部分养老服务机构内设置了医疗机构，但是由于 受制于专业人才匮乏、这些医疗机构仅能提供基本的医疗服务，老年人生活 不舒服时更多的还是选择到医院就诊。对于老年人娱乐、精神方面的需求， 很多养老机构无力开展相关活动，老年人的精神需求没有得到满足。 二、影响养老服务价格因素分析 影响养老服务价格的因素是多方面的、综合的，除了成本因素，还有供 求弹性和政府相关政策等因素。 （一）养老服务成本分析 成本是影响价格的重要因素，企业生产产品所耗费的全部成本都必须从 销售产品的价格中获得补偿，否则企业就会出现亏损，不仅无法扩大再生产， 甚至连维持简单再生产也无可能。在养老服务行业中，成本对养老服务的价 格制定同样有着重要的影响。各类养老服务机构需要加强成本核算与控制， 以保证机构的良好运转或获取适当的利润，价格管理部门需要对于市场中各 类养老机构的养老服务成本有着清晰的认识，从而为制定养老服务价格或进 行养老服务市场价格研究时提供科学的依据。 （1）有关成本的概念 养老服务成本是指养老服务提供者在生产经营过程中，所耗费的生产资 料转移的价值和劳动者所创造的价值的货币表现，即企业在生产经营中所耗 12 费的资金的总和。为了更好理解养老服务成本，在此有必要解释经济成本、 会计成本和定价成本等三个有关成本的概念。经济成本不仅指实际为某经济 事物所发生的相关费用，还包括机会成本，即未能使企业资源得以最高价值 的利用而放弃的机会成本。比如将资源用于养老服务产业的某个环节，而必 然要放弃的其他用途所可能获取的最大效益。会计成本是会计人员根据会计 准则和会计制度的规定，采用一定的方法，对所发生的费用进行归集与分配， 根据一定的记账原理记录在账簿上的成本项目。会计成本实际也就是经营者 成本，只不过在企业里称之为会计成本，而在政府进行定价成本核算时称之 为经营者成本。 政府制定价格成本监审办法明确规定，经营者成本不得直接 作为定价成本。定价成本是指全国或一定范围内生产经营者生产经营同种商 品或者提供同种服务的社会平均合理费用支出，是政府制定价格的基本依据。 经济成本一般比会计成本更广义。但是目前对于经济成本的度量并无严格的 操作规程和制度可循，而会计成本的计量技术已经非常成熟、操作规程和制 度已形成一个比较完善的体系，更重要的是会计成本能够做到有据可查，因 此在实际操作中所使用的是会计成本。会计成本是定价成本的基础，会计成 本所依据的会计法规和会计制度也是核算定价成本的重要依据。但是会计成 本不是定价成本。会计成本是单个企业的成本，而定价成本不以单个企业的 成本为基础，而是以一定范围内相关企业的社会平均成本为基础。定价成本 是以会计成本为基础，按照一定的方法核算为定价成本，定价成本是政府制 定价格的依据。 （2）机构养老服务成本分析 当前提供养老服务的机构可大致分为福利性、非营利性和营利性养老机 构三类，三 类机构在提供养老服务时均会产生成本费用，但是，这三类机构 对于成本费用的承担及其补偿渠道是不尽相同的。 13 福利性养老机构大多实行事业会计制度，在其报表中成本费用支出主要 由工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、日常公用支出和建筑物及设备 购置费支出等 4 部分构成。其中：工资福利支出由基本工资、津贴补贴、奖金、 社会保障费及其他工资福利支出等 5 项费用构成；日常公用支出由办公费、 差旅费、维 修费、 邮电费 、水 费、电费、业务 招待费及其它费用等 8 项费用构 成；对个人和家庭的补助支出由离退休费、住房公积金、提租补贴、购房补贴 等 4 项费用构成；建筑物及设备购置费主要由建筑物购置及修缮、办公设备 购置及修理等 2 项费用构成。福利性养老机构一般承担政府为鳏寡孤独老人、 失能老人和生活困难老人提供免费养老服务的职能，其在日常运营过程中所 发生的成本费用将通过政府财政拨款的形式得到补偿。只有在福利性养老机 构床位有空余时，面向社会接收有经济支付能力且愿意入住的老年人时才收 取一定的费用。此时，收费价格的确定就需要相关政府物价部门进行审核确 定。根据相关规定福利性养老机构所发生的全部成本不得直接作为定价成本， 成本监审部门将对其所发生的全部费用进行分类整理为确定定价成本所需 要的成本。定价成本是根据福利性养老机构所发生的全部成本扣减政府财政 补助等关联收入和机构所发生的不合理支出后确定的，因而福利性养老机构 的总成本补偿渠道分别来自于政府的财政补助收入和政府物价部门所制定 的收费价格两个方面，而定价成本的补偿渠道仅来自于政府部门制定的收费 价格。因此福利性养老机构的收费价格以成本补偿为原则，处于一个较低的 水平。对于政府物价管理部门而言，其所定的养老机构收费价格不能低于福 利性养老机构所发生的全部成本扣减政府财政补助等关联收入和机构所发 生的不合理支出后的成本，否则这些机构的日常运转就会发生困难。另一方 面，应加强对 福利性养老机构的成本监管，防止由于经营管理不善或浪费而 导致成本偏高，而这需要消耗政府更多的财政补助。同时，要将单个养老机 14 构的成本与养老服务行业社会平均成本进行比较，分析原因，对福利性养老 机构施加成本管理的压力。对于福利性养老机构而言，虽然可以获得政府财 政拨款，但也应加强成本控制，否则由于总成本偏高，而在同类机构中处于 不利地位，进而影响到政府相关部门的管理与决策。 根据规定，非营利性养老机构的运营以成本补偿略有盈余为原则，其收 费价格可以适当高于成本，允许提取一定的盈利。非营利养老机构也在一定 程度上接爱政府财政补助或优惠政策的扶持，因而其所实际负担的成本小于 实际发生的成本，总成本的补偿渠道也来自于政府的财政补助和政府物价部 门所制定的收费价格两个方面。因而，非营利性养老机构的收费价格只是略 微高出定价成本，处于一个较低的水平。 营利性养老服务机构实行的是企业经营模式，自主经营、自负盈亏，其 会计报表的编制是按照企业会计准则的规定进行的。其成本构成内容名称与 执行事业单位会计制度的福利性养老机构不同。一般说来，营利性养老服务 机构的养老服务成本主要由为提供养老服务所发生的营业成本、期间费用、 税金、其他成本费用构成。其成本补偿渠道主要来自于对于养老服务的收费， 但也有一部分来自于政府优惠政策扶持所带来的收入或政府的补助。因此营 利性养老服务机构相比福利性和非营利性养老机构具有很大的成本压力，成 本控制好坏与否关系到企业的生存与发展。相应地，营利性养老机构的养老 收费价格要远高于福利性和非营利性养老机构。营利性养老服务机构与福利 性和非营利性机构处于同一市场，相互之间存在一定的竞争，营利性养老服 务机构通过比较分析以改善自身的成本控制效果，寻找降低成本的空间和手 段，从而获 得更好的盈利。虽然营利性养老服务机构的养老收费价格实行的 是市场调节价，但是政府相关部门通过对营利性养老机构的养老服务成本进 行分析依然有重要意义。首先，有利于了解营利性养老机构的成本负担情况 15 和盈利状况，为政府出台相关优惠政策提供参考；其次，有利于将市场中各类 养老机构的经营成本进行分析比较，为加强公办养老机构成本管理提供可行 途径；再次，有利于政府相关部门从整体上了解养老服务行业成本构成情况， 为减轻养老服务行业的成本负担制定相关政策提供依据。 （3）养老服务行业成本收益分析 构成某一产品的价格成本只能是社会平均成本而不是个别成本。因为生 产同一产品的生产者尽管生产条件不同、个别成本和个别价值不同、但由于 价值规律和市场竞争的压力，社会承认的价值只能是社会价值。社会承认的 成本也是社会的平均成本，即以同种商品在不同条件下的生产成本的平均数 来反映的社会必要劳动耗费。因此有必要对养老服务行业的成本效益进行分 析。对养老服 务行业进行成本分析，可分为短期成本分析和长期成本分析。 根据经济规模是否可以调整的标准，可分为短期成本与长期成本。影响短期 成本的主要因素为边际收益（报酬）递减规律。当其他生产要素投入数量不变， 而在一定时期内连续追加对一种生产要素的投入数量，最初可以引起产量较 快地增加，即边际产量曲线会上升。但随着各种要素投入比例的变化，边际 产量增加的速度会变慢，进而会出现边际产量开始下降，甚至为零、为负的 结果。受生 产要素与产量的这种因果关系变动规律的影响，短期成本也会出 现先减后增的趋势，表现为短期边际成本、短期平均成本、短期平均可变成 本曲线均呈“U”型变化。一般而言，在边际产 量为负的阶段发展养老服务产 业是不理性的，因为增加投入只会导致增加的总产量为负，即造成平均产量、 总产量均减少。但在边际产量为正时，不论其是上升还是下降阶段，都可以 把握时机尽量降低短期边际成本，进而也减少短期平均成本、短期平均可变 成本等成本项目，以实现低成本、高增长。在短期内，养老服务产业的生产规 模不能自由调整，因此要保证效益，其入住者的数量就应在短期边际成本等 16 于短期平均成本时所要求的数量上实现。影响长期成本的主要因素是规模经 济。如果要降低长期平均成本的水平，应主要发挥内在经济与外在经济的积 极影响，缓解或抵消外在不经济与内在不经济的负面作用，尽量使长期平均 成本曲线的位置较低，形状处于下降阶段。因此，养老服务业在长期推进过 程中必须确定合适的规模，并力求实现可持续发展。根据长期生产理论，养 老服务业要实现经济效益最大化，还应确定最优规模，即达到长期边际成本 等于长期平均成本时对应的产量水平。由于长期成本也会受规模报酬递减规 律的作用，表现为先减后增。所以在养老服务产业化进程中，企业既不要过 于零散单一，也不能盲目扩大规模。 （4）不同养老模式养老成本差异分析 居家养老的成本，总体上来看，是相对较低的。其费用支出主要是生活 照料费用，一些精神需求可以通过参加社区活动得到部分满足，如果需要提 供医疗护理、法律咨询服务，其成本会有较大增加。而机构养老成本的费用 相对较高。老年人住在养老机构，主要支出是床位费、伙食费和护理费等。不 同类型的养老机构，收费差异也比较大。比如在福利性养老机构，其价格较 低，但是福利性养老机构主要是为供养“三无 ”老人服务的，只是在床位有空 余时才向社会提供收费服务。而营利性养老机构的价格远远高于福利性养老 机构的价格。以床位费为例，宁波市福利院的床位费分为 155 元/月、300 元/ 月、500 元/ 月三个层级，宁波颐乐园的床位 费根据住房套型不同而不同，大 房间为 390 元/月、25 平方米单人间为 840 900 元/ 月、36 平方米双人间为 1150 元/月；小一室单人间 8901160 元/月、大一室 10201280 元/月、一室 一厅的最低最高床位费分别为 1560 元/月、 2370 元/ 月。 （二）养老服务价格供求弹性分析 价格是影响老年人选择养老服务机构和养老服务内容的重要影响因素。 17 按照一般的经济学原理，商品的市场价格是由市场供给和需求两个方面的力 量决定的。当供过于求时，价格就下跌；当供不应求时，价格就上涨；当供给 和需求两方面达到均衡时，便形成了均衡价格。养老服务价格的决定也遵从 这个一般规律，只不过由于政府的干预，价格并未完全体现出供求关系，但 是，政府的干预并不能取消这个规律。 养老服务需求价格弹性是指养老服务需求量对养老服务价格变动作出 的反映程度。影响养老服务需求价格弹性的因素很多，收入水平和市场上替 代服务、互 补服务种类的多寡等均会影响到养老服务需求价格弹性。从理论 上说，养老服 务是老年人的生活必需品，其需求价格弹性较小。但是在收入 既定的情况下，养老服务的需求价格弹性是很大的，因为老年人会根据其所 能支配的收入情况对不同价格的养老服务进行选择。通过调研我们发现，在 当前宁波市养老服务市场中，经济状况好的老年人倾向于选择服务质量较好 但收费较高的养老机构，这也就是养、护、医结合模式的养老服务机构一床 难求的原因。经济状况稍差的老年人通常选择到福利性或非营利性机构养老 或选择居家养老，这类养老服务价格相对更低。另外还有相当部分老年人， 无力从市场上购买养老服务，也无法享受到政府免费提供的养老服务，只能 进行家庭养老，但其中一部分人的养老状况不容乐观。可见养老服务价格不 仅影响到老年人对养老服务机构的选择，而且影响到对养老服务内容的选择， 甚至影响到选择是否购买养老服务，因此养老服务需求价格弹性较大。 养老服务供给价格弹性是指养老服务商品供给量对养老服务价格变动 作出的反映程度。影响养老服务供给价格弹性的因素主要有市场状况、人工 成本、利率等。在当前的养老服务供给的各主体中，政府是养老服务的主要 提供者，在其中居于主导地位，各级政府通过财政拨款补助或提供优惠政策 的方式为社会提供养老服务，但是政府的财政拨款或补助也受限于其财政状 18 况。在财政预算制约下，养老服务价格高，政府所能提供的养老服务种类和 质量必然会受到影响，因而养老服务供给价格弹性较大。对于营利性养老机 构而言，养老服务价格高低直接决定着企业的盈利状况，关系到企业的生存 与发展。养老服务价格高，企业有意愿和动力增加养老服务的供给；养老服务 价格低，不足以弥补成本，企业将会减少乃至停止养老服务的供给。可见其 养老服务供给的弹性很大。由于进入或扩大养老服务供给，面临着建造新的 设施、增加床位、招聘员工等现实问题， 这些问题无法在短时间内解决，因而 长期供给的价格弹性远远大于短期供给的弹性。当前宁波养老服务市场中国 有或国办民营的养老机构远远多于纯民营养老机构，很重要的原因就是因为 养老服务是微利行业，社会资本进入养老服务业的热情不高，价格对于养老 服务供给的数量和质量的影响可见一斑。营利性养老机构在制定价格时，不 仅要考虑政策因素，更要考虑市场因素。价格过高，入住的老年人减少，单个 服务获利较多，但企业总体盈利规模小；价格过低，单个服务获利低，虽然入 住老人多，但企业盈利依然不理想。因此如何制定一个为大多数老年人所能 接受的同时能保证企业有合理盈利的收费价格是营利性养老机构所面临的 问题。营利性养老机构应对养老服务需求市场进行细分，找准目标市场，按 照边际收益等于边际成本的原则提供养老服务数量，提供与收费价格相适应 质量的服务。这样一方面可以促使养老服务供给方提供符合市场需求的服务， 保证养老服务的资源得到有效利用，从而实现经济和社会效益。一方面可以 节约老年的的搜索成本，方便快捷地找到合适价格的养老服务供给机构。 （三）政府政策对养老服务价格的影响 为加进推进养老服务体系建设，各地政府都出台了一系列优惠政策，以 扶持养老服务产业的发展，这些政策通过降低养老服务行业的经营成本而影 响到养老服务收费价格。对于福利性养老机构和非营利性养老机构，政府通 19 过直接定价的方式对养老服务价格进行控制。福利性养老机构的日常运营资 金来自于政府财政拨款或补助，其收费价格以成本补偿为原则。非营利性养 老机构的收费价格略高于福利性养老机构。营利性养老机构养老服务收费价 格较高，但由于营利性养老机构在生产经营过程中享受到政府的资金补助、 税收优惠、贷款贴息等优惠政策，从而成本得以下降，因而其收费价格也相 应得到一定程度降低。 三、宁波市养老服务价格管理及相关政策分析 价格管理是指国家通过制定价格政策和价格计划，颁布价格管理法规， 建立价格管理体制，健全价格管理规章制度，对价格的制定、调整和执行进 行有效的组织领导、协调和监督的总称。宁波市养老服务价格管理主要是由 市、县（市、区）价格主管部门依据中华人民共和国价格法等相关法规，采 用国家定价与市场调节价相结合的手段，负责所属行政区域内的养老服务价 格制定、调 整、 监督检查 。 （一）养老服务价格管理的必要性 价格是商品价值的货币表现，价格关系就是市场交易者之间的利益分配 关系。市场 的核心是价格，价格机制是市场机制的核心。一般来说，价格能够 反映资源的稀缺程度，作为经济活动参与者相互沟通信息的方式而形成于市 场中。但是，由于市场 的不完全性使价格不能准确反映市场供求关系，不能 真实反映供需双方的利益和意志，进而产生市场失灵并导致资源的无效配置。 对养老服务价格进行管理正是对于市场机制缺陷的修补。 从实践上看，政府对养老服务价格管理有利于促进养老服务行业的健康 发展，更好地满足老年人的养老服务需求。养老服务价格理作为一种重要的 管理手段，其管理功能不仅仅是实现分配效率，而且要能够刺激企业优化生 产要素组合，降低养老服务成本，努力实现良好的经济效益和社会效益。首 20 先，宁波市各级政府是养老服务产品的主要提供者，因此政府需要了解养老 服务的成本并据此进行养老服务的产品定价；其次，面对庞大的有养老需求 的老年人群体，单靠政府的力量提供养老服务是难以满足社会需求的，因此 政府有利用市场价格机制引导社会资源进入养老服务业的需要；再次，目前 养老服务业属于竞争性很弱的行业，政府通过制定相关优惠政策或财政补助 吸引社会资本进入养老服务行业，并建立相应的刺激机制，以刺激企业降低 成本，改进养老服务供给质量。 （二）机构养老服务价格管理分析 宁波市养老机构按其机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性 养老机构。福利性养老机构（即国办社会福利机构）是指在事业单位登记管理 机关办理登记手续的养老服务机构；非营利性养老服务机构是指在民办非企 业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构；营利性养老机构是指在 工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老机构。福利性、非营利性 养老机构体现的是福利性和非营利性，民办养老机构则主要是以营利为目的。 针对不同类型的养老服务机构，价格管理部门所采取的价格管理方法有 着明显的不同。对于福利性和非营利性养老机构，当地物价管理部门根据成 本补偿原则制定养老服务价格，对于社会力量举办的营利性养老机构，其养 老服务价格根据设施条件、服务项目等，实行市场调节价，由经营单位自主 确定。对于福利性和非营利性养老机构养老服务价格的管理主要是根据养老 服务内容的不同分门别类地制定养老机构的收费内容和标准。当前对于福利 性和非营利性养老机构收费价格的管理体现在对于床位费、护理费和伙食费 等标准的制定上，收费标准按照属地原则进行管理。 床位费：对福利性、非营利性的养老服务机构，床位费根据每一个养老机 21 构自身的设施条件，其收费标准按补偿成本原则确定，报同级物价、财政、民 政部门核准并备案。定价的基本流程是：福利性养老服务机构提出床位费定 调价申请，宁波市成本调查队收到申请后组织人员对申请单位的财务状况进 行审核，对申请单位所发生的成本支出进行分类归集，审核构成床位费定价 成本的内容，根据中华人民共和国价格法、 定价成本监审一般技术规范（试 行）（发改价格20071219 号）、 浙江省政府制定价格成本监审实施细则（试 行）等文件规定的原则和方法，调整请单位的床位费构成成本，结合其他福 利性养老机构的床位费成本情况，按照成本补偿原则确定床位费定价成本并 出具成本监审报告，相关管理部门以成本监审报告为基础审定床位费收费价 格。对于非营利性养老服务机构，其收费标准可适当高于养老服务行业的平 均成本。营利性养老服务机构的床位费价格无须政府相关部门审批，根据市 场供求情况实行市场调节定价。在每个养老机构内部，根据房间配备设施、 地理位置、所住人数的多少，床位费也有一定的差别。比如，宁波市社会福利 院现行床位费收费标准就分为 155 元/月、300 元/ 月、500 元/月三个不同等级。 护理费：与床位费的价格管理类似，护理费根据养老机构性质的不同也 采取了不同的管理方法。福利性和非营利性养老机构护理费收费标准主要是 根据关于规范和调整老年人社会福利机构有关收费的通知（甬价费2008 45 号）的文件规定执行。其主要内容是：在综合生活护理项目内增设三级护 理等级，适用于入住的自理老人。护理内容按照民政部老年人社会福利机构 基本规范有关自理老人的条款执行。特殊护理费（指除甬价费1998202 号 文规定的特级生活护理服务内容以外的特殊护理），不再列入管理范围，收费 标准由双方协商确定。综合护理费标准：特级护理 600 元/月.人