引导私人资本经营公共产品

引导私人资本经营公共产品 提供必要的公共产品是实现小康社会的物质基础。进入世纪年代以后，我国的政府和居民公共需求量均呈 现大幅攀升，可是社会公共品的供给不能满足公共需求。我们要逐步将公共资源纳入市场配置的轨道，打破产业垄 断的“ 篱笆 ”，构建一个高效的公共产品供求市场，实现政府职能朝着公共管理和服务的方向转轨，因此需要调整旨 在提高公共产品供给为导向的公共政策，主要包括公共领域准入以及多元化进入渠道选择政策。 随着我国经济体制改革的深化，非政府组织开始进入公共产品的生产领域，但是，其进程却异常缓慢和滞后， 与日益蓬勃的经济社会事业发展严重不相适应。究其原因，显然不是社会资本不足所致，而主要是政策性的制约。 有关公共政策的制约主要体现在对待公私组织以及内外私营组织的不公平政策。科技革命的日新月异，使得产品间 及产业间的融合与交叉日益普遍，很难通过产业的划分达到其严格确认行业准入与否的界线。公共产品经营的公平 竞争，要求给予私人资本市场准入的公平待遇，不应当采用非市场的限制手段。我国加入后，对外开放的一 个重要标志是扩大公共投资领域，可是对国内民营企业的政策限制仍然存在。因此，我国公共领域准入政策调整的 主旨是：调低公共领域准入门槛、消除不同性质资本及内外资本之间的不公平准入待遇。 扫除了公共领域私人资本的准入障碍，只是获得了一张“入门券”，并不能自动保证私人资本可以实际运营，因 为“准入 ”和“进入”之间还有一段路要走。在单纯的社会经济背景下，公共产品进入市场的途径通常有市场选择、公共 选择和政治选择种方式。在我国多元经济制度条件下，公共产品的选择不仅应当是多元化的，并且需要建立一套 政策保障机制，以保证同质公共产品配给同类选择形式。一般而言，纯粹性公共产品采用公共选择的方式定夺，政 治性公共产品可利用行政选择的方式抉择，混合性公共产品则可运用市场选择的方式筛选。当然公共产品的选择未 必只对应一种模式，特别对混合性公共产品而言，根据不同体制、不同产品等因素，可以分别或同时采用不同的选 择模式，但是一定要明确选择模式的主次关系。近年来，为了满足日益增长的公共需求，我国的一些地方政府表示 向社会资本开放所有地方公共领域。政府的愿望虽然很好，可是由于进入的选择机制不合理，社会资本没有机会做 出响应政府号召的尝试，其原因主要是过于强调社会资本市场进入的行政选择所致。 对此情况，首先可以在竞争性相对较强的公共事业领域内，采用公共进入渠道的市场选择模式，提供一个国有、 外资和私人资本公平自由竞争的进入机会。其次，由于我国私人资本的个体经济实力较弱，行为的规范性和管理的 能力均较弱，所以政府为了规避风险，划出部分自然垄断行业的份额，通过行政选择的程序，有计划、有标准、有 规则地对有意愿的私人资本进行择优安排，以形成良好的市场竞争氛围。再次，由于政府承担维护全体人民利益的 公共责任和义务，对那些具有极强外部性的公共产品以及关系到全民根本利益的事项，应当采用行政选择甚至政治 选择模式，保证公共组织顺利进入并有效履行其职能。 总之，在明晰各类公共产品性质的基础上，创建公共领域进入机制的多元化选择政策模式，为不同所有制企业 提供平等的投资机会，不仅能够大大增强社会公共产品的供给水平，而且可以激活公共产品的市场效率 信息来源：体改办 专家视点：引导私人资本经营公共产品 政府居民公共需求大幅攀升 公共产品应予私资准入待遇 需要建立一套政策保障机制 提高供给水平激活市场效率 提供必要的公共产品是实现小康社会的物质基础。进入世纪年代以后，我国的政府和 居民公共需求量均呈现大幅攀升，可是社会公共品的供给不能满足公共需求。我们要逐步将公共资 源纳入市场配置的轨道，打破产业垄断的“篱笆”，构建一个高效的公共产品供求市场，实现政府 职能朝着公共管理和服务的方向转轨，因此需要调整旨在提高公共产品供给为导向的公共政策，主 要包括公共领域准入以及多元化进入渠道选择政策。 随着我国经济体制改革的深化，非政府组织开始进入公共产品的生产领域，但是，其进程却异 常缓慢和滞后，与日益蓬勃的经济社会事业发展严重不相适应。究其原因，显然不是社会资本不足 所致，而主要是政策性的制约。有关公共政策的制约主要体现在对待公私组织以及内外私营组织的 不公平政策。科技革命的日新月异，使得产品间及产业间的融合与交叉日益普遍，很难通过产业的 划分达到其严格确认行业准入与否的界线。公共产品经营的公平竞争，要求给予私人资本市场准入 的公平待遇，不应当采用非市场的限制手段。我国加入后，对外开放的一个重要标志是扩大 公共投资领域，可是对国内民营企业的政策限制仍然存在。因此，我国公共领域准入政策调整的主 旨是：调低公共领域准入门槛、消除不同性质资本及内外资本之间的不公平准入待遇。 扫除了公共领域私人资本的准入障碍，只是获得了一张“入门券”，并不能自动保证私人资本 可以实际运营，因为“准入”和“进入”之间还有一段路要走。在单纯的社会经济背景下，公共产 品进入市场的途径通常有市场选择、公共选择和政治选择种方式。在我国多元经济制度条件下， 公共产品的选择不仅应当是多元化的，并且需要建立一套政策保障机制，以保证同质公共产品配给 同类选择形式。一般而言，纯粹性公共产品采用公共选择的方式定夺，政治性公共产品可利用行政 选择的方式抉择，混合性公共产品则可运用市场选择的方式筛选。当然公共产品的选择未必只对应 一种模式，特别对混合性公共产品而言，根据不同体制、不同产品等因素，可以分别或同时采用不 同的选择模式，但是一定要明确选择模式的主次关系。近年来，为了满足日益增长的公共需求，我 国的一些地方政府表示向社会资本开放所有地方公共领域。政府的愿望虽然很好，可是由于进入的 选择机制不合理，社会资本没有机会做出响应政府号召的尝试，其原因主要是过于强调社会资本市 场进入的行政选择所致。 对此情况，首先可以在竞争性相对较强的公共事业领域内，采用公共进入渠道的市场选择模式， 提供一个国有、外资和私人资本公平自由竞争的进入机会。其次，由于我国私人资本的个体经济实 力较弱，行为的规范性和管理的能力均较弱，所以政府为了规避风险，划出部分自然垄断行业的份 额，通过行政选择的程序，有计划、有标准、有规则地对有意愿的私人资本进行择优安排，以形成 良好的市场竞争氛围。再次，由于政府承担维护全体人民利益的公共责任和义务，对那些具有极强 外部性的公共产品以及关系到全民根本利益的事项，应当采用行政选择甚至政治选择模式，保证公 共组织顺利进入并有效履行其职能。 总之，在明晰各类公共产品性质的基础上，创建公共领域进入机制的多元化选择政策模式，为 不同所有制企业提供平等的投资机会，不仅能够大大增强社会公共产品的供给水平，而且可以激活 公共产品的市场效率。 （作者为上海财经大学公共经济与管理学院副院长） 人民日报海外版 (2006-12-04 第 05 版) 成都市促进和引导民间投资 补充性政策意见 为充分调动和发挥民间投资的积极性，现对市政府关于促进和引导 民间投资的若干意见（成府发200274 号）提出如下补充性政策 意见。 一、放宽市场准入 充分发挥市场配置资源的基础性作用，坚持“非禁即入”原则，全面 放宽市场准入，进一步开放民间投资领域。 （一）鼓励和引导民间资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗 卫生机构发展，鼓励民间资本依法兴办各类医疗机构。积极推进公立 医院改制试点，引导民间资本以多种方式参与包括国有企业所办医院 在内的部分公立医院改制重组。 （二）鼓励和引导民间资本发展教育事业。民间资本可以独资、合资、 合作、参股等方式投入办学，也可参与非义务教育阶段公办学校的改 制、收购、兼并。民办学校的举办者可以资金、实物、土地使用权、 知识产权及其他财产作为办学出资。鼓励举办职业教育，大力培育教 育培训市场。 （三）鼓励和支持民间资本发展文化产业。鼓励和支持民间资本发展 广播影视制作、电影院和农村电影放映、文化工作室、文艺演出等文 化事业，支持民间资本参与国有文化单位的重组改制，允许以版权、 商标、专利技术及非专利技术等可以评估作价、依法转让且不受法律、 法规限制的无形资产出资组建文化企业。支持文化企业组建跨地区、 跨行业、跨所有制的大型文化企业集团。鼓励有实力的企业、团体、 个人依法发起组建各类文化投资公司和文化发展基金会。 （四）鼓励和引导民间资本发展体育事业（产业）。鼓励和支持民间 资本兴办各类体育服务企业，举办各类大型比赛活动。促进、吸引民 间资本投入体育设施建设，大力培育民办体育培训、中介市场。鼓励 有实力的企业和个人赞助体育事业。 （五）鼓励和支持民间资本发展社会养老事业。鼓励民间资本发展民 办养老机构，并与公办养老机构享有同等待遇。支持民办养老机构建 设为老年人医疗、康复等服务的医疗设施。民办养老机构接受由政府 供养的城乡“三无”人员的，由政府通过购买服务方式支付相应费用。 鼓励和引导民办养老机构接受社会捐赠并享受相关优惠政策。 （六）鼓励和支持民间资本进入公共产品和准公共产品服务领域。逐 步扩大政府购买社会服务和服务外包的范围和比例，为民间投资进入 公共产品和准公共产品等服务领域创造条件。 二、财税政策扶持 （七）加大财政资金对中小企业的支持力度。采取财政性资金补贴、 贴息等形式，重点支持中小企业技术创新、结构调整、节能减排、开 拓市场、扩大就业等，发挥财政资金的引导作用，带动社会资金支持 中小企业发展。进一步提高政府采购信息发布透明度，提高采购中小 企业货物、工程和服务的比例。 三、缓解中小企业融资困难 （八）完善金融扶持政策。建立对中小企业投资的奖励机制，对投资 我市中小企业的私募基金和风险投资机构，凡单笔投资额达 3000 万元 以上的，每笔奖励投资机构 10 万元。 （九）健全信用担保体系。加大对中小企业信用担保机构的支持力度， 政策性担保机构应重点对中小企业融资担保倾斜。对符合规定条件的 融资性担保机构承担的中小企业贷款代偿损失，给予 20%以内的补助。 对经评审风险控制管理好的融资性担保机构，给予不超过 100 万元的 风险控制奖励。推动政策性担保公司与商业性、会员制担保公司的合 作。 （十）拓宽融资渠道。积极探索中小企业发行集合债券和短期融资券， 对成功发债的中小企业，由同级财政设立风险补偿专项资金，为担保 机构按代偿损失的 15%给予代偿损失补贴。 四、土地政策支持 （十一）加大供地支持力度。民间投资工业企业应按照工业布局规划 要求，进入工业集中发展区，鼓励企业采用租赁方式使用土地或标准 厂房。对投资规模小，生产周期短的工业项目，可按照低于 50 年的期 限分期限出让建设用地使用权。对符合规划的工业项目用地，在不改 变土地用途的前提下增加容积率和开发利用地下空间的，经核准，不 再收取或调整土地出让费用。对经营性用地，合理确定单宗土地规模， 在出让计划中安排一定比例小宗地用于民间投资开发利用。民间投资 企业除依法使用国有建设用地外，可以根据成都市集体建设用地使用 权流转管理的有关规定依法使用集体建设用地。市政府确定的旧城改 造和中心城区服务业结构调整项目，可吸引民间资本积极参与，项目 涉及改变原土地使用条件（含增加容积率）的，收取的土地出让收入 按土地使用条件改变前后评估差价的 60%计算。 五、优化政府管理和服务 （十二）切实维护民间投资者的合法权益。严格规范执法行为，创新 执法方式，防止多头、重复、交叉检查行为。设立民间投资者投诉中 心，健全民间投资者投诉工作协调机制。加强社会舆论宣传，维护民 间投资者的合法权益。 公共产品市场化供给及影响因素 推荐阅读：关键词 公共产品；市场化供给；私人资本 摘要 近年来，我国公共产品的 市场化供给现象越来越普遍，并逐渐成为了公共产品供给方式的一种发展变化趋势。公共 产品的性质是决定公共产品供给方式的基础，而技术进步、私人资本规模、政府职能转变 与制度创新则是影响公共产品市场化供给的四个主要因素。公共产品市场化供给的未来 关键词 公共产品；市场化供给；私人资本 摘要 近年来，我国公共产品的市场化供给现象越来越普遍，并逐渐成为了公共产品供给 方式的一种发展变化趋势。公共产品的性质是决定公共产品供给方式的基础，而技术进步、 私人资本规模、政府职能转变与制度创新则是影响公共产品市场化供给的四个主要因素。 公共产品市场化供给的未来发展前景良好，但是市场化供给中存在的各种体制性障碍也必 须引起充分重视。 一、我国公共产品市场化供给的基本发展状况 随着我国市场经济的不断发展，公共产品供给通过市场机制来实现的现象已经越来越普遍， 公共产品的市场化供给取得了一定程度的发展。2001 年 12 月、2002 年 1 月和 3 月，国家 发改委先后出台了关于印发促进和引导民间资金投资的若干意见的通知 、 “十五”期 间加快发展服务业若干政策措施的意见等文件，提出鼓励和引导非国有经济以独资、合 作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施建设和公益事业项目建设； 2002 年 3 月，国家发改委公布的新的 外商投资产业指导中对禁止外商投资的电信、燃 气、热力、供排水等行业首次列为对外开放领域；2002 年 10 月国家发改委、国家建设部、 国家环保总局又出台了关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见 ，提出鼓励各类 所有制经济积极参与投资与经营，实现投资主体和运营主体的多元化。在这些文件出台的 同时，市场也作出了积极响应，大量民间资本开始进入公共产品生产与供给的各个领域， 包括交通，水、电、煤，环卫，教育等等。 本来由政府“包揽”的公共产品如今不断地转向由市场供给，并逐渐成为了公共产品供给 的一个发展变化趋势。这种变化何以会发生，其中的影响因素又是什么，弄清楚这些问题 对于深入理解我国公共产品供给机制的变化规律有重要意义，另外，也只有将这变化背后 的影响因素和规律把握住了，才能在实践中更有效地提供公共产品，满足社会对公共产品 日益增长的需求。 二、公共产品的性质和供给方式 1954 年，美国著名经济学家保罗萨缪尔森发表了公共支出的纯理论一文，给出了公 共产品的经典定义，即公共产品是具有非竞争性和非排他性的产品。其中非竞争性是指某 个消费者消费公共产品并不影响其他消费者的消费，而非排他性是指公共产品的利益不能 被特定的某些消费者所独享。于是，非竞争性和非排他性就成为了公共产品区别于私人产 品的两大本质特征。其后的大量研究表明，也正是由于这两大性质导致了在公共产品供给 上的市场失灵，于是通过政府来供给公共产品就是不可避免的。 但是，更准确地说，保罗萨缪尔森的这个定义只是针对纯公共产品的定义，在现实生活中 除了国防、外交等极少数公共产品属于纯公共产品外，绝大多数公共产品是准公共产品， 或者称混合公共产品。这些准公共产品虽然也具有非竞争性和非排他性但是却并不完全， 有的有非竞争性但却有排他性、有的有非排他性但却有竞争性、另有的只有一部分非竞争 性和非排他性。道路、教育、医疗卫生、行政管理等都属于准公共产品的范畴。正因为准 公共产品的非竞争性和非排他性是不完全的，所以市场在提供这些产品上不一定失灵，也 就是说准公共产品的性质使得其供给有可能不通过政府而由市场来提供，这正是我们分析 公共产品市场化供给的一个最基本的前提。本文所要论述的公共产品市场化供给确切地说 就是指准公共产品的市场化供给。 三、公共产品市场化供给的影响因素 在我国市场经济的发展过程中，公共产品不断由政府垄断供给方式转变为市场化多元供给 方式，这种转变的实现是受诸多因素影响的，揭示这些影响因素是把握公共产品供给方式 变化规律的基础。 （一） 、技术进步的影响 公共产品能否通过市场机制有效供给，与公共产品的非排他性及其强弱程度有关。具有完 全排他性的纯公共产品只能由政府提供，相反，具有完全排他性的私人产品则由市场提供 最有效率。因此，对准公共产品而言，排他性越强那么就越有可能通过市场来提供。排他 性的强弱实际上包含着两层意思：一是从技术上看能不能排除不付费者对产品的消费；二 是如果在技术上能够排除，那么排除的成本又是多少。可见，排他性的强弱与技术存在密 切的关系，所以技术进步可以通过实现技术上的可排除性和降低排除成本以影响非排他性 的强弱，最终对公共品供给方式产生影响。具体而言： 1，技术进步使得排除不付费者对产品的消费成为可能。例如，在有线电视技术发明以前， 电视信号都是通过电磁波的形式向消费者传送，消费者对电视信号的消费是非排他的，此 时的电视信号几乎全部由政府提供，市场供给的情况很少甚至没有。但随着科学技术的不 断发展，有线电视技术、加密技术开始出现，电视信号不能排他的问题得到有效解决，那 些不愿付费的消费者就会很容易地被排除在有线电视的消费之外，在这种情况下，由私人 投资兴办的电视台就可能涌现出来。 2，技术进步使得准确计量成为可能，从而降低了公共产品的排他成本。有的公共产品虽然 存在技术上的可排他性，但是因准确计量技术落后而导致排他的成本非常高，最终还是使 排他难以实现。但是技术水平的不断进步改变了这种状况，可分割、可计量的技术使得消 费者对公共产品的消费量一目了然，由此便可根据消费量对消费者征收使用费，从而为私 人资本参与这些行业公共产品的供给提供了可能。比如，电子收费技术的采用可使得对高 速公路上过往汽车的收费在不降低通行速度的情况下瞬间完成，高速公路排他成本大为降 低，这就使得高速公路全由政府投资的状况得到改变，由私人投资兴建运营的高速公路开 始出现并逐渐增多。 （二） 、私人资本规模的影响 技术进步增强了公共产品的排他性，这只是为公共产品的市场供给提供了前提基础，但是 市场有没有能力去提供公共产品则是另外一个问题，这与私人资本的规模有重要关系。许 多准公共产品行业往往是自然垄断型行业，自然垄断型行业的一个特点就是存在规模经济 效应，平均成本随着规模扩大而递减，规模达不到一定程度就没有经济效率，因此这种行 业一般只有一家企业或者少数几家企业存在就可以满足整个市场需求。电信、电力等都属 于这种自然垄断型行业。要投资于自然垄断型行业的准公共产品生产，没有一定的资本规 模是实现不了的，因此较大的资本规模是私人资本能够进入这些领域的必要条件。有学者 曾对基础设施的市场供给规模与私人资本规模的关系作过实证分析，发现两者呈明显正相 关关系。实证结果显示：基础设施的市场供给规模对私人资本规模的弹性为 0.56，即私人 资本规模每增加 1%，基础设施的市场供给规模就会增加约 0.56。这说明私人资本总量为 公共产品的市场供给提供了坚实的财力基础。 随着我国市场化改革的发展，包括国内集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济、外 商投资、港澳台投资在内的多渠道的私人资本大量引入并迅速成长起来；另外，民间的资 金也进行着快速集聚，国内居民储蓄规模不断扩公务员之家 http:/www.G 大，根 据央行统计，截至 2004 年年初，居民储蓄总额已经高达 1163 万亿元，这些都为私人资 本规模的扩大奠定了基础。特别地，我国的私人资本还具有相对集中的特点，沿海经济发 达地区的私人资本聚集程度相对较高，因此在资金充盈的条件下，通过合理引导就很容易 实现私人资本的集结，形成较大的投资规模。 （三） 、政府职能转变的影响 私人资本规模的扩大为公共产品的市场化供给奠定了财力基础，但是如果政府对公共产品 存在私人资本的准入限制，那么公共产品市场化供给仍旧难以实现，所以政府在提供公共 产品上的职能转变是另一个关键影响因素。 我国自市场化改革以来之所以能够实现公共产品的政府垄断供给方式向市场化多元供给方 式的不断转变，与政府职能的变化是分不开的，政府改革其供给公共产品职能的原因主要 是： 1，由于大量的公共产品由政府直接生产，数量和范围越来越多，各种弊端逐渐显露出来。 首先，是公共产品生产的无效率与低质量，由于政府长期以来是公共产品的垄断供给者， 其自身缺乏动力去降低成本和进行技术创新，从而导致了 X-非效率现象的出现；其次，是 由亏损所引起的财政困境，政府直接提供公共产品的高成本引起了大量公营事业部门的亏 损，进而对财政形成了强大的支付压力，例如，我国邮政的亏损就是个老大难问题，根据 2005 年发布的经济普查第三号公报显示，2004 年我国邮政业亏损额高达 11 亿元；最后， 公共产品垄断供给导致的寻租和腐败现象也引起了社会公众的极大不满，迫使政府对这种 行为进行治理。 2，在市场经济条件下，政府的活动主要集中在提供公共产品方面，而不同的政府职能理念 则决定了政府在公共产品上的供给范围和介入的程度，20 世纪 80 年代兴起的“新公共管 理”对我国政府职能理念的转变起着很大的影响。从上世纪 80 年代开始，西方各国相继掀 起政府改革的浪潮，走向一种称为“新公共管理”的模式。 “新公共管理”的理论基础是公 共选择理论，它的基本观点是“通过政府与市场关系的重新界定来解决政府面临的困境； 打破政府对公共服务的垄断，全面引入市场机制，私人企业、非盈利性公共组织、半独立 性公共公司、政府机构等各种类型的组织都可以提供公共服务，在公私之间形成竞争” 。我 国在公共产品供给上逐渐打破政府垄断局面，引入市场机制，向多元化方向发展， “新公共 管理”思想起着不可忽视的作用。 （四） 、制度创新的影响 制度创新是指制度主体通过建立新的制度构建以获得追加利益的活动。公共产品供给中的 制度创新能够增加私人投资者的潜在利益，从而推动公共产品市场化供给。公共产品供给 中的制度创新主要表现在两个方面： 1，公共产品产权制度的创新。我国在计划经济时代和市场经济发展初期，公共产品完全由 政府供给，因而公有制就是公共产品产权制度采用的唯一形式。但随着市场经济日益发展 和由此引致的对公共产品需求的日益扩大，通过政府单独供给所有的公共产品变地越来越 困难。于是，逐渐壮大的私人资本迫切要求改变这种公共产品产权全部公有的状况，期望 通过产权制度的创新使私人也参与到公共产品的供给之中。在这种情况下，公共产品产权 制度进行了两方面的创新，一是使私人获得公共产品的所有权，即公共产品产权的私有化， 这主要通过私人从政府手中购买公共产品所有权来实现；二是公共产品经营权的私有化， 即在公共产品所有权依然归政府所有的前提下，由私人承担公共产品的日常经营活动。 2，公共产品融资制度的创新。公共产品由于要满足众多消费者的需求而要求有较大的初始 投资规模，而且许多公共产品建成后还需要巨大的日常维护支出，这使得单个私人资本往 往无力承担。因此，私人投资者迫切希望通过融资制度的创新将零散资本集中起来，从而 可以进入公共产品供给领域。这样一种需求激励着私人投资者不断去寻求并探索出各种各 样新的融资制度和工具，其中比较典型的有 BOT（建设、经营、转让） 、PPP（公私合营） 、 ABS（资产证券化）等。 四、公共产品市场化供给的发展前景 近年来，技术进步和政府职能转变创造了将市场机制引入公共产品供给领域的条件，为私 人资本的深入参与打下了基础，而私人资本规模的不断扩大和各种制度创新更是增强了市 场供给公共产品的能力，我国公共产品的市场化供给取得了初步的进展。公共产品市场化 供给的发展打破了原先政府独家提供的垄断格局，在公共产品上逐步培育起公开、公平、 公正的市场竞争环境，使企业在竞争中成为市场主体，有效激发出企业经营的积极性，这 一方面提高了我国公共产品的生产效率和质量，另一方面也缓解了财政压力。所以，公共 产品供给的市场化无论是从提高公共产品经济效率还是从更好地满足社会公共需要的公平 角度出发，都具有重要的意义。 知识经济下科技发展日新月异、对非公有制经济的鼓励和引导有力推动了私人资本的积累 与集聚、随着公共财政体制的建立政府职能也不断进行着转变、同时制度创新的步伐也时 刻没有停止，在这样的条件下，我国公共产品的市场化供给必定会继续深入发展下去。 但是，在对公共产品市场化供给前景看好的同时，我们也必须注意到公共产品市场化供给 发展过程中所存在的各种障碍。当前私人资本在公共产品上的投资潜力、经营积极性与能 力并没有完全发挥出来；许多领域的公共产品供给还处于低效率状态，公营事业单位亏损 的现象也仍然存在。而这些在很大程度上与各种体制性障碍有关：首先，对私人资本的市 场准入仍旧存在若干“禁区”或者设置苛刻的条款，从而导致了私人资本难以进入公共产 品的供给领域。例如，据统计，在基础设施方面，2000 年北京、上海、山东等 14 个地区 的民间资本投资比例均不到 10%，基础设施成为私人资本投资的一大禁区，另外，金融、 旅游、卫生等新型服务行业的民间投资也同样存在很大的进入困难。其次，在公共产品产 权制度上也存在不完善之处。新制度经济学认为，产权的保障可以通过降低交易成本而优 化市场配置资源的效率，公共产品的市场有效供给必须以对私人产权的制度保障为前提条 件。但是就目前情况而言，在公共产品产权制度上仍颇有争议，各种相关法律也十分薄弱。 因次，破除垄断部门的利益特权、从体制上根除市场准入的“禁区” ，健全公共产品的产权 制度，保护私人投资者的合法权益，这些都是未来进一步深化公共产品供给市场化改革的 重点和难点。 参考文献 1 陈共. 财政学M. 北京：中国人民大学出版社，2004 2 樊丽明，石绍宾. 公共品供给机制：作用边界变迁及影响因素J. 当代经济科学， 2006， （ 1） 3 樊丽明，石绍宾. 技术进步、制度创新与公共品市场供给：以基础设施发展为视角J. 改革，2006 ， （2） 4 赵奉军. 论公共产品供给方式的变革J. 中国改革，2003， （4 ） 5 邹东涛，秦虹. 社会公用事业改革攻坚M. 北京：中国水利水电出版社，2006 参考资料: 民营资本进入公共产品领域引发的思考 长期以来，公共产品由政府垄断经营被认为是天经地义的事，似乎只有在这种情况下才会有社会公平 ，特别是那些投资浩大的项目，更不能由民营资本进入。在新的时代背景下，我们有必要对这一问题重新 审视，包括：公共产品究竟能不能由私人经营管理？民营资本是否能够主导某些公共产品？假定民营资本 进入公共产品生产领域并在某些重大项目中起主导作用，会不会带来社会不公平？本文以杭州湾跨海大桥 这一宏大的地方建设项目为例，尝试进行机理分析，并就政府在公共项目生产经营决策方面的战略设想略 作探讨。 民营资本唱主角给公共产品经营体制带来新突破 杭州湾跨海大桥作为目前世界上最长的跨海湾大桥，备受国内外关注。大桥全长 36 公里，其中桥长 35.7 公里，双向六车道高速公路，设计时速 100 公里，计划总投资约 107 亿元，设计使用寿命 100 年以 上。 早在杭州湾大桥工程正式立项后，包括外资在内的众多投资方都表达了强烈的参与愿望。最后，大桥 的投资由地方民营资本唱主角。这一方面是考虑宁波个体私营经济发达，地方资金充裕，完全有能力用自 己的钱来造自己的桥；另一方面，宁波人在对大桥建成后的投资回报充满信心，并希望借此向世人展示宁 波市乃至浙江省进一步开放的实力，鼓舞宁波人长远建设、发展宁波的热情。杭州湾大桥的桥身建设总投 资为 107 亿元，其中资本金为 30 亿元。除了 50 亿元由 5 家银行提供贷款以外，绝大部分资金来源于民 间资本。30 亿元资本金由宁波和嘉兴两市按照 9:1 的比例分配，嘉兴市高等级公路投资有限公司出资 3 亿元，其余 27 亿元由宁波市杭州湾大桥投资开发有限公司负责筹集。该公司有三方参股，其中雅戈尔集 团公司占 45%，与持股数相同的宁波交通投资开发有限公司并列为大股东；另外 10%的股份是大桥南端 出发地慈溪的 1 家企业 慈溪建桥投资有限公司持有。上述 5 家企业全部是民营企业。这种民营资本唱 主角的公共产品经营体制创新，对增加社会福利是一个新的突破渠道。 从公共产品生产经营制度分析，杭州湾跨海大桥的亮点不在于“世界最长”，也不在于它拔得多个头筹 ，关键在于公共产品融资制度的创新。用市场化改革的视角看该桥，它的兴建开创了中国民间资本首次参 与国家重特大型基础项目建设的先河，对加快国内投融资体制的市场化改革，最终破除对民间资本市场准 入的种种不合理限制，具有重大意义。 使用财政资金建设公共产品，实际上是全体公众应用自身的积累建设公共产品，当然是一种非常公平 的资金使用途径与方式。但是，当资源有限而公众普遍还不富裕的情况下，节省财政资金，就是节省公众 的资金，政府可以用这些节省了的财政资金办其他事项。而在政府不投资的情况下，建设宏大的公共项目 ，更是社会公众的无本福利。因为，在政府用财政资金生产公共产品时，其实是用公众的钱为公众建设福 利项目，现在用私人资本生产公共产品，实际上是用富人的钱为公众生产公共产品，对于社会公众来说， 在没有资金投入的情况下，有了可享用的公共产品，亦即在没有支出的情况下直接增加了公众的福利，其 实是用富人的钱为穷人增加福利，可谓是社会梦寐以求的“帕累托”改善。 民营资本进入对构建和谐社会的多维效应 私人资本进入部分公共产品生产经营领域，必将进一步丰富公共产品的供给，解决社会公众对公共产 品的需求问题，同时对构建和谐社会也产生了多维效应。 客观上降低了政府成本。在政府财力作为稀缺资源的情况下，社会公共产品的建设都要争取财政的支 持。政府究竟如何把有限的资源投入到社会最渴求的地方，是一个值得思考的问题。现实地讲，在和谐社 会理念下，社会上的困难群体是要扶持的当务之急，困难职工的生活补助、下岗职工的再就业，以及全面 的义务教育等等，都是各级政府责无旁贷要解决的问题。因此，无论是从政府决策的机会成本分析，还是 从政府预算投资成本分析，使用私人资本都对控制政府成本有积极意义。从另一角度讲，我国财政资金在 具体的公共产品项目建设使用上的经济效益缺乏硬约束考核，这种现象本身就造成了管理成本的相对膨胀 ，无形中反映出公共产品项目建设与经营管理过程中的高成本结果。这无论对各级地方政府还是社会公众 ，都是不经济的。当私人资本进入公共产品领域时，自然地克服了从资金投入到生产过程以及经营过程的 “公地悲剧”现象，客观上遏制了政府成本问题。 给予私人资本更多的机会。富人的资本在这里并非没有任何收益，这些资本在为社会提供福利的同时 ，也有了合理回报。有人这样认为，杭州湾大桥建设预算中，民间资本以 50.25的比例占到绝对控股地 位。政府敢于同意这样的项目股权安排，就意味着以往重特大基础项目“不以盈利为目的”的旧规矩由此得 以打破，意味着民间资本与国有资本可以在盈利前景看好的投资领域共担投资风险，共享投资收益。对于 投资者本身来说，这并非完全是一种慈善或者是非营利组织的行为，而是按照市场规律，使他们的资本运 转有了更大的活动空间和盈利增值的机会，这就为普遍调动私人资本投资公共产品的积极性起到引导作用 。 开辟了建设和谐社会的新途径。构建社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党 领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。和谐社会目标的实现，最为坚实的支点是公共产品的丰富 和完善，而公共产品的丰富与完善在很大程度上公平分配着社会财富，私人资本进入公共产品，在客观上 也体现了社会财富的公平分配。在我国，目前公共产品是稀缺的资源，在公众有很大需求愿望的情况下， 如果仅仅依靠政府财政投资来解决，还无法满足社会需求。杭州湾跨海大桥私人资本为主的投资决策，从 体制上拓宽了公共产品生产的渠道，客观上也推动了和谐社会的建设。 建立和谐理念下的公共产品评价标准 民营资本为主建设杭州湾大桥给人们的启示，不仅仅是该项目本身的投资主体创新，更为值得思考的 是在和谐社会理念下公共产品投资建设的制度安排和评价标准。特别是在公共产品的经济效率、实现社会 公平、再分配公平、政府责任和适应性等方面，实现了突破创新。 建立公共产品的竞争市场才能体现和谐社会理念。在我国，由于政府长期生产经营公共产品，所以， 公共产品的供给不足，供给效率也存在相应的问题。从本质上讲，在和谐社会理念下，政府职责应该是如 何对生产机构进行选择和监督的问题，其结果取决于进行公共产品生产的具体组织方式与特征，而不是对 公共产品生产经营的垄断。就国际公共产品生产经营方式看，主要有国有机构垄断生产、私人机构垄断生 产和竞争生产三种类型组合形式。杭州湾大桥实际上引入了竞争条件下的生产经营方式，说明选择了理论 上最为高效率的形式，符合和谐社会发展的长远战略。 和谐社会的理念与公共资源配置效率之间是辨证统一的。从理论上讲，经济效率是由与资源配置及再 配置相关的净收益流量的变化决定的。公共管理的低成本正是和谐社会所谋求的目标之一。效率概念在公 共产品的收益与成本估计或投资回报率估计的研究中起中心作用，它常常被用来确定公共产品项目在经济 上的可行性。公共资源的无效率配置同样是与和谐社会建设格格不入的。因此，当考虑替代制度安排时， 考察规则的修改将如何改变参与者的行为及资源配置，具有关键的意义。杭州湾大桥建设的实践表明，由 私人资本为主开发公共基础设施，不仅在融资手段上对资源配置带来了高效率影响，而且通过对“公地悲 剧” 现象的避免，客观上带来了提高经济效率的可能，为未来社会公共福利的快速增长创造了条件。 在社会和谐中求得社会公平。经济效率并不是判断公共管理制度可持续的唯一标准，对于所有人来说 ，社会和谐与公平可能是更加重要的。构成交换的公平概念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服 务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共产品之收益与提供 该服务的成本之间的平衡。对平衡或不平衡的理解，影响到个人对公共产品或设施开发和维护进行付费的 意愿。如果公共产品基础设施的投资者感觉到，在一定条件下，他们所被要求付出的货币或非货币资源和 其他使用公共产品者相比有明显的差异，他们就不愿意按照要求去做。另一方面，政府已经直接观察到， 许多公共产品的生产对于和谐社会建设有很大的帮助，苦于财政资源不足而使这种措施很难落实。杭州湾 大桥采取私人为主体的投资办法，解决了一个历史上不敢想的大问题，深受公众欢迎，既丰富了急需的公 共产品，也在客观上起到了公平社会财富的作用，这也是社会评价公共产品的重要方面。 以拉长再分配链条为标准。在财富分配相对失衡的情况下，将资源再分配给比较穷的人的政策是相当 重要的。因此，虽然效率准则规定稀缺资源应