府际关系理论研究

府 际 关 系 理 论 研 究 新中国成立初期，由于国家恢复和建设的需要，中央政府控制了政治、经 济、文化和社会等所有领域，地方政府只是中央政府在地方的代表着和执行者， 一切听从于中央的命令和安排，并没有自己特殊的地位和利益。因此，在此阶 段我国对于府际关系的理论研究也就比较欠缺。但是随着我国改革开放，特别 是 20 世纪 90 年代以来，由于计划经济体制向市场经济体制的转变，我国的区 域经济的发展也进入了一个十分重要的新阶段。各级政府在区域经济的发展中 开始承担起举足轻重的作用，可以说，是各级政府主导着我国区域经济的发展， 而随后的分权改革则进一步增加了地方政府发展本地区经济的自主性和主动权。 在这次分权改革中，地方政府的地区利益意识开始勃兴，在追求本地区利益最 大化冲动的强烈刺激下，各个地方政府围绕经济发展展开了激烈的竞争，也由 此形成了各自为战、竭力汲取各方面资源的政府间博弈行为。如何有效地规导 这种行为，使政府间竞争保持在正常的秩序范围内，并且充分调动各方资源， 实现多方合作协力发展，已然成为一个重要的理论和现实问题。因此，发展针 对我国国内的府际关系理论研究也就显得十分重要。 一、府际关系的理论研究综述 府际关系的概念来源于 20 世纪 30 年代的美国，由于经济大恐慌带来了许 多社会问题，而且这些问题大多都是全国性的，不是单一的州政府或郡、市、 镇、学区等地方政府所能独自有效解决的。因此，联邦政府就通过财政辅助、 专业指导、法令规范等各种方式，实质性介入各项公共议题的处理。随着第二 次世界大战以后福利国家理念的兴起，联邦政府透过府际关系的运作模式，对 于各项专业政策领域的规划和执行均发挥了相当大的影响力。 因此，在国外，尤其是美国对府际关系的理论研究相对比较成熟。在政府 间关系研究方面，保罗R多梅尔指出，政府间的关系已经由最初划定国家与 地方政府之间的权力范围，演化为一种高度复杂的共同承担责任和共同解决问 题的体系。 罗森布鲁姆在联邦制与府际关系：美国行政国家的结构一章中重点论 述了联邦政府与州政府之间以及各州之间的合作，尤其指出了促进州之间合作 的法律依据即“充分信任与信用条款”(the full faith andcredit clause) 、 统一商 业法规(uni2form commercial code) 。这些都表明了美国地方府际横向关系的 成熟及其重要的法律制度保障。 美国学者胡佛专门探讨区域经济协调发展问题，其中关于区域发展要素及 其流动、区域差异以及区域分工合作的分析，明确了区域政府间协作的客观基 础和作用。 在国内，对府际关系的理论研究主要有以下几种观点： 1、谢庆奎教授指出“府际关系就是政府之间的关系， 它是指政府之 间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。 ”谢教授 列举了府际关系的分类情况：中央政府与地方政府之间的府际关系、地方政府 之间的府际关系、政府部门之间的府际关系和各地区政府之间的府际关系。谢 教授在剖析府际关系的表现形式和一般特征之后，着重分析了府际关系中的各 地区政府间横向联系，认为“各地区政府之间的府际关系由冷变热，由单一性 向多样性的变迁，由垂直联系为主向横向联系为主的转变，反映了中国的改革、 开放和发展。跨省区之间的府际关系，应该以公平竞争、协调合作、互通有无、 互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则。 ”并认为“理顺和 发展各地区政府之间的府际关系，对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平 衡性，实现中国的共同发展和富裕，对于中国现代化的早日实现，都将有着重 大的现实意义和深远的历史意义。 ”谢教授明确提出了研究地方府际关系的重要 性。 2、陈振明教授认为，政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交 错的网络关系，包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系， 同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系。 3、江大树等认为“所谓府际关系( IntergovernmentalRelations ，IGR) ，国 内学术界以往惯称中央与地方关系(Central2Local Government Relations) ，主要 系指国家机关内部各级政府间的法制规范行为互动。广义而言，府际关系其实 不只包括这种垂直性的上、下级政府间之互动，而且包括水平性同一层级、不 同政府机关之间的关系，甚至也涵盖公共部门与民间社会，或第三部门(非营利 组织)间的互动关系。 ” 这种说法在更大范围上界定了府际关系。 从以上学者的论述中我们不难得出，狭义的府际关系是指纵向的各级政府 间关系和横向的各地区政府间关系，而广义的府际关系不仅包括以上主体之间 的关系，还包括不同地区内或不同地区间公共部门与社会团体和公民之间的关 系。 二、府际关系理论研究的现实基础 1、传统的治理模式难以适应现代社会的需要。传统的政府间关系的管理 体制属于典型的官僚制，其主要特点是建立等级制官职和分类的权力层次，实 行层级控制，并服从于单一的最高的权力中心；同时依靠完备的规章制度，避 免个人化管理。这种管理体制具有权责明晰、快速高效、严格服从、减少摩擦 等优点，但这种管理体制一开始就存在着自身的不足，例如层级控制及标准化 工作原则不利于调动下属的积极性和创造精神，过多地依靠层级控制必然使管 理僵化，对公众的需求反应迟钝，官僚主义严重，浪费公共资源等。而进行府 际协作，正确处理府际关系，可以有效突破金字塔型的层级限制，将整个行政 组织体系联接为网络状组织。各级政府都处于信息枢纽中，能便捷地获取平行 或垂直的信息；可以根据公共服务内容和服务对象，采取灵活的组织形式；不 同政府间的资源实现共享，实现资源配置优化；对重大或者突发事故协调控制， 实行项目管理和危机联动管理。 2、诸多社会问题的解决需要府际协作。近年来，随着经济社会发展步伐 的加快，一些带有全局性的社会问题也不断显现。由于这些问题往往涉及到数 省或者一省的不同地域，需要中央政府和地方政府之间的协调和对接，以及各 地方政府之间的交流与配合，在交界地带的府际关系往往又比较难以处理，譬 如跨区域水资源管理问题、高速铁路的发展、环境污染、人口的流动和社会医 疗、养老保障的等问题，都需要各不同政府之间的交流与合作才能得以解决， 2011 年 9 月 16 日国家制定并通过的太湖流域管理条例正式颁布，并将于 2011 年 11 月 1 日正式实行，这就是展开府际合作的良好契机，这是我国第一 部流域综合性行政法规，标志着太湖流域管理进入了依法治水的新阶段， 条例 的出台，对促进流域和区域之间、不同部门之间形成治水管水合力，提升流域 涉水事务社会管理能力和公共服务水平，具有十分重要的意义。 条例提出要 建立有效的协作协调机制，在供水安全事故处置、污染物总量控制、防洪和水 资源调度、水域开发利用管理、监测和信息共享、跨部门跨地区违法行为通报 等方面规定了各相关政府和职能部门的协作、沟通的机制和措施，对于切实加 强太湖流域管理和保护具有十分重要的作用。这也在法律上明确了各地方政府 在展开府际合作的过程中的具体方式和路径，对我们开展府际关系理论研究也 有很重要的意义。 3、各地方政府之间已经开始自发的联合与合作。地方政府作为独立的经 济实体，有着各自不同的优势和不足，通过府际协作可以实现优势互补，以促 进共同发展。因此，在我国的部分城市，各经济体为了求得相对利益的最大化， 凭借各自的区位优势已经开始了政府间的合作。以东北吉林省为例，为了发展 经济，吉林省委省政府在国务院的指导下制定了长吉图发展规划纲要并已开始 实施，该区域通过协调各自的经济竞争规则和发展战略，建立了长吉图经济开 发圈，充分利用了长春的工业资源和图们的港口优势，实现了组团发展。除此 之外，珠江三角洲、长江三角洲、环渤海湾经济开发圈等也都开始了不同程度 的联合与合作。 由上可见，展开对府际关系的理论研究，寻找影响府际合作的因素并提出 具有建设性的方案就具有十分重要的现实意义。 三、中国府际关系理论研究 1、中国府际关系发展缺乏成熟的理论指导。我国国内虽然已经对府际关 系展开了理论研究并取得了一定的成果，对于什么是府际关系以及府际关系的 内涵已经有了比较一致的认识，但是在全球化时代下的府际关系研究可谓纷繁 复杂，已然超出纵向和横向的条块关系的阐述范畴，而呈多元化的纵横交错的 网络状态，不同级别、互不统辖的府际关系交错发展，多元的网络型府际关系 不断发生，在这方面，由于没有充分的实践发展，我们的理论研究也就非常有 限，还缺乏比较系统的理论研究和阐述，这就对我们开展府际关系理论研究提 出了新的更高的要求。 2、中国府际关系发展需要健全的法律调整。在我国，传统的调整府际关 系的手段和方法是政策而不是法律，由于政策往往通过谈判来达成，具有随意 性强和稳定性差以及缺乏民主参与和科学论证的特征，这就不可避免的造成了 在府际关系的调整过程中的随意性、不稳定性和不公正性。另外，在中央政府 与地方政府之间以及各地方政府之间的谈判过程中，就要耗费大量的时间和资 源，造成了效率低下。而法律作为法政时代的一个基本准则，在调整府际关系 方面的优势亦是不言而喻的，但在我国，关于府际关系的法律调整还非常有限。 我国宪法中关于中央与地方权限划分的条款就是凤毛麟角，而关于地方政府之 间关系协调的条款更是寥若晨星，这就造成了法律上的缺位与行政协调的荒芜。 例如，立法法第 82 条规定：部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有 同等效力，在各自的权限范围内施行。各部委、特定的地方政府均具有立法资 格，在制定的行政规章具有同等效力的情况下，地方政府与中央部门的职能往 往又有交叉，有立法资格的政府间关系就具备了法律色彩；众多的行政立法主 体各自为战而制定对自身有利的法律，府际争议难以避免，却并未有协调府际 争议的法律，立法冲突已然成为中国行政立法的痼疾。 3、大部制改革推进府际关系理论研究。2008 年国务院进行了大部制改革， 大部制改革后的部委与省政府之间的关系，也给府际协