康乐县在基本药物集中招标采购中的探索与实践

康乐县在基本药物集中招标采购中的探索与实践 康乐县“一统两网”模式的做法与成效 随着我国医药企业的发展,药品生产经营规模不断扩大,竞争也日趋激烈,由 此引发的如何规范医疗机构进药渠道和手段以及有效抑制药品价格虚等问题受 到社会各界的广泛关注。国家推行药品集中招标采购制度以来,全国就如何开展 药品集中招标采购进行了积极地探索和实践,并总结出了各具特色的模式，为其 他地方开展药品集中招标采购提供了有益的参考和借鉴。 康乐县为全面推进国家基本药物制度，规范药品购销秩序和经营行为，保 障医疗机构和患者基本用药需求，减轻患者医药费用负担，解决人民群众“看 病难、看病贵”问题，在参考国内其他省份药品集中招标采购先进经验的基础 上，结合地方实际情况，自 2010 年 5 月份起，由卫生局统一协调全县基层医疗 机构启动实施了基本药物集中招标采购的“一统两网”模式试点工作。康乐县 药品采购“阳光行动”的实施，增加了药品购销活动的透明度，有效地遏制了 药品采购中的不正之风，降低了社会医药费用的不合理负担，保护了消费者的 合法权益，为我国的医药体制改革做出了有益的探索和尝试。 一、康乐县基本概况 康乐县地处黄土高原与青藏高原过渡地带、甘肃省中部西南、临夏回族自 治州东南、洮河下游西侧，县政府所在地距省会兰州 110 公里。全县总面积 1081 平方公里，南北长 56 公里，东西宽 39 公里，地势西南高，东北低，海拔 1988-3908 米。境内丘陵起伏、沟壑纵横、河谷相间、地形复杂，属低温带半 湿润地区，旱、霜、雹、洪灾害频繁，严重影响农业生产，属于国家扶贫开发 重点县。全县辖 15 个乡（镇） ，总人口 25.14 万人，其中农业人口占 94.35，回、东乡等少数民族占 56.43%。2010 年全县大口径财政收入 3976 万 元，有各级各类医疗卫生机构 242 所，其中县级 6 所，社区卫生服务中心 1 所， 乡镇卫生院 15 所，村卫生所(室)171 所，个体诊所 49 所。 二、康乐县实施药品集中招标采购工作的背景 农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障 农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。 它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在 国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。 新型农村合作医疗制度从 2003 年起在全国部分县(市)试点，2006 年，康 乐县开始实施新型农村合作医疗制度。康乐县新型农村合作医疗制度实施以来， 已经在解决农村居民看病难方面显现出越来越重要的作用，逐步成为缓解农村 居民“因病致贫、因病返贫” ，降低疾病风险的有力保障，并显现出了“三高一 涨”的特点：一是参合率逐年稳步提高。2006 年参合率 85%，2011 年达到了 97.13%，提高了 12.13 个百分点。随着新农合与医疗救助衔接机制的建立，县 财政、县残联、县人口局等部门代缴参合费，全县贫困弱势人口参合率达到了 100%。二是受益面逐年稳步提高。新农合受益人口从 5.83%，提高到 2010 年的 7.69%，提高了 1.86%。三是保障水平逐年稳步提高。实际补偿比从 36.92 提高 到 54.97%，参合医疗救助对象实际补偿比从 40.18%提高到 63.83%。四是医药 费用明显增涨。县级住院次均费用从 1403.29 元增长到 2250.67 元，增长了 60.39%，乡级住院次均费用从 313.56 元增长到 563.02 元，涨幅为 79.56%。 2009 年 8 月，卫生部、国家发展和改革委员会等 9 部委发布关于建立国 家基本药物制度的实施意见 ，这标志着我国建立国家基本药物制度工作正式实 施。康乐县作为甘肃省 28 个县(市、区)开展国家基本药物制度和基层医药卫生 体制综合改革试点县之一，于 2010 年 5 月 6 日正式在 14 所乡镇卫生院和附城 社区服务中心全面实施基本药物制度，307 种国家基本药物以“零差价”销售。 截止 2010 年底，康乐县乡镇卫生院共提供门诊服务 5278 人(次)，住院服务 477 人(次)，累计销售药品 13.71 万元，病患者直接受益 2.46 万元。药品零差 价的实行，有效地避免了医疗机构和医务人员的趋利行为，卫生院门诊费用较 试点前降低了 26.1%，住院费用降低了 14.7%，有效减轻了医患者的负担。为保 证“零差价”销售对降低病患者就医负担的实效，康乐县于同期开始推行基本 药物制度配套措施基本药物集中采购。 三、康乐县药品集中招标采购模式 康乐县在新农合现行机制评估和医药费用增长因素社会学评估的基础上， 结合国家基本药物制度建设，借鉴其他地区实施药品集中采购的经验，提出并 实施了以“一统两网”为模式的基本药物集中招标采购，实现了基层医疗卫生 机构药品供应保障“七统一” 。 一统：成立了由分管副县长担任组长，纪检、监察、卫生、药监、物价等 部门为成员的药品供应保障体系建设试点工作领导小组，设立了药品统一采购 配送办公室和督查小组。试点方案、管理办法、运行程序、药品目录由领导小 组统一组织制定，药品品目、生产厂家、药品价格由县药品配送办公室统一核 定，监测评价和质量监督由县卫生局和食药局共同组成的督查小组统一组织实 施。试点开展以来，康乐县制订了康乐县基层医疗卫生机构药品供应保障体 系建设试点方案 、 康乐县基层医疗卫生机构药品统一采购配送管理办法 、 国家基本药物制度康乐县增补目录等方案，为试点工作的顺利实施和规范 运行奠定了坚实的基础。 两网：即药品供应网络和药品监督网络。一是规范药品供应网络。推行药 品采购合同制管理，县药品配送办公室、基层医疗卫生机构和药品配送企业签 订了康乐县药品配送协议书 ，明确配送各方责、权、利，推行了药品采购限 制配送制和现实结算制。建立了网络信息直通制度，基层医疗卫生机构以乡为 单位网络报送药品需求计划，县配送办网上询价和网络采购、药品供应机构网 络报价和限时配送，逐步向药品采购网络化管理迈进。二是完善药品监督网络。 建立了以县药监局和药品采购办公室为主体、乡级兼职药品协管员为第一责任 人的监管体系，加强了药品质量监管力度。推行“日统计、周报告、月分析” 为主要内容的监测评价机制，实现各级医疗机构药品的适时监控。推行了药品 配送企业跟踪评估机制，县配送办、基层医疗卫生机构对配送企业每次配送情 况进行综合评估，作为供应机构信用度评定和配送协议续签的主要依据。 七统一：一是统一药品目录。在国家基本药物目录 307 种基本药物的基础 上，参照甘肃省网上药品集中招标采购中标品目，结合基层医疗机构临床需求 和基本医疗保障水平，遴选确定了 30 种补充药物品目。核定的 307 种基本药物 和 30 种补充品目已全部纳入乡村医疗机构统一配送范围。二是统一药品品规。 开展了乡、村医疗机构药品使用情况的摸底调查和 4 次配送企业药品信息收集， 确定了 1661 个统一配送的药品品规。三是统一生产厂家。每个品规药品品目确 定 1-2 个市场货源充足、供应稳定、价格平稳、群众认可程度高的生产厂家。 四是统一药品价格。在基线调查的基础上，按定药品品目、定生产厂家，不固 定配送企业，询价采购 5 次后，形成 307 种基本药物和 30 种补充药物，共 1661 个品目药品的价格。五是统一采购审批。乡村卫生机构药品需求计划以乡 为单位，于每月 1、16 日上报，须经县采购办核对审批。六是统一采购药品。 乡村卫生机构药品需求计划审批后，由县采购办统一组织采购，并在药品采购 清单上加盖审批专用章。七是药品统一配送。按照康乐县基层医疗卫生机构 药品采购、配送、管理办法（试行） ，县采购办与确定的配送企业签订药品配 送合同，共同约定配送药品品目、价格、效期、配送时限、药款结付以及责任 义务。 四、康乐县药品集中采购工作的具体做法 康乐县在药品集中招标采购工作中的的具体做法主要有： （一）组织机构 成立由分管副县长担任组长，纪检、监察、卫生、药监、物价等部门为成 员的药品供应保障体系建设试点工作领导小组，设立药品统一采购配送办公室 和督查小组。试点方案、管理办法、运行程序、药品目录由领导小组统一组织 制定，药品品目、生产厂家、药品价格由县药品配送办公室统一核定，监测评 价和质量监督由县卫生局和食药局共同组成的督查小组统一组织实施。 （二）药品联合采购目录的确定 在国家基本药物目录 307 种基本药物的基础上，参照甘肃省网上药品集中 招标采购中标品种目录，结合财政承受能力和基本医疗保障水平、疾病谱变化、 基本医疗卫生需求和科学技术进步等情况，遴选确定 100 种补充药物品目，报 临夏州医改办批准后，作为国家基本药物的补充品种，与国家基本药物品种共 同构成康乐县的基本药物品种。 纳入集中招标配送药品目录的基本药物及增补药物一律使用通用名，并符 合临床常用剂型和规格；中成药以中国药典和部（局）颁标准确定名 称为准。康乐县政府举办的基层医疗卫生机构配备使用基本药物、增补药物， 必须按照临夏州医疗机构集中招标配送药品目录所规定的品种、剂型和规 格，严格执行国家基本药物制度的相关政策和规定。 列入国家基本药物目录的药品和增补药物目录品种,按照国家基本药物制度 规定执行。国家实行特殊管理的麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射 性药品等少数品种；未获得国药准字号批件的药品（包括国药试字、国药准字 B） ，不纳入集中采购目录。除上述药品外，医疗机构使用的其他药品包括列入 国家基本医疗保险药品目录和甘肃省基本医疗保险药品目录的药品原则上全部 纳入集中采购范围。 （三）药物招标采购参考价格的确定 康乐县各乡镇卫生院、社区卫生服务中心及村卫生室原有药品进行清理核 查，收集前三次药品进购的价格信息，作为确定药品价格的基础性数据。 坚持质量第一，价格合理原则，在各配送企业中进行四次药品价格信息收 集：第一次，依据省级招标结果，收集国家基本药物 307 种药品，3933 个品规 的价格信息；第二次，收集国家基本药物 307 种药品和县级增补 30 种药品价格 信息；第三次，收集国家基本药物 307 中药品和县级增补 30 种药品最低价格信 息；第四次、与供货企业、乡镇卫生院负责人共同确定每个品规药品生产企业， 每个品规药品确定 1-2 个生产厂家，并以询价的方式收集价格信息。 在前两步工作的基础上，与供货企业、乡镇卫生院负责人共同确定每个品 规药品的基础（参考）价格。基层医疗卫生机构所有采购药品按照康乐县国 家基本药物制度试点实施方案全部实行零差率销售。 （四）药品的采购配送 药品采购主体：医疗机构是药品集中采购中的采购主体。采购主体范围为 全县公立医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室等全部非营利性医 疗机构。鼓励其他医疗机构参加药品集中采购活动。 药品采购方式：国家基本药物全部纳入全省医疗机构药品阳光采购范围， 统一实行网上采购。增补品种从省、州药品阳光采购挂网目录中选择，并通过 医药采购服务平台统一实行网上采购。 集中采购范围：列入国家基本药物目录的药品和增补药物目录品种,按照国 家基本药物制度规定执行。国家实行特殊管理的麻醉药品、精神药品、医疗用 毒性药品、放射性药品等少数品种以及中药材和中药饮片等不纳入药品集中采 购目录；未获得国药准字号批件的药品（包括国药试字、国药准字 B） ，不纳入 集中采购目录。除上述药品外，医疗机构使用的其他药品包括列入国家基本医 疗保险药品目录和甘肃省基本医疗保险药品目录的药品原则上全部纳入集中采 购范围。 药品集中采购配送企业的遴选：药品配送企业应具有仓储设施、检测设备、 技术力量、信息渠道等资源，完善的药品统一配送服务体系。通过招标确定的 药品统一配送企业，要确保中标药品保质、保量、及时、安全配送到各医疗机 构，保证医疗机构用药及时、品种齐全、价格合理，患者用药安全、有效；药 品采购采取只认定配送企业资质、只确定药品规格与生产企业，以询价方式采 购药品，不确定固定的配送企业。 药品集中采购配送程序：县药品采购配送办公室每月组织开展两次药品 统一采购工作，统一采购分别于每月 1 日、十六日开展，乡村卫生机构结合用 药实际上报用药需求计划。急救、急需药品可随时报送采购计划；乡镇卫生 院、附城社区卫生服务中心负责统计汇总本单位及辖区内村级医疗卫生机构药 品需求，并于每月 1 日、16 日前向县药品采购配送办公室上报全乡（镇）药品 需求计划表；县药品采购配送办公室统计汇总全县基层医疗卫生机构药品需 求计划，每月 1 日、16 日以电子邮件方式，送各配送企业；药品配送企业收 到县药品采购办公室采购信息后，应于每月 1 日、16 日 17：00 之前回馈药品 价格信息。逾期不回馈信息将视为自动放弃；县药品采购办公室在统计、汇 总、分析各配送企业价格信息，核对采购药品品规和生产企业后，于 1 日、16 日 18：00 确定配送企业；县药品采购配送办公室确定配送企业后，以电子邮 件的形式发送单次药品配送协议；药品配送企业必须与收到单次配送协议后， 应按照计划药品品规和生产企业，及时组织货源、及时组织配送。一般药品要 求 24 小时内（每月 2 日、17 日）将药品配送到乡村医疗卫生机构，急救药品 要求 4 小时配送到位。 （五）监督管理 县药品集中招标配送工作领导小组全面负责辖区内药品集中招标采购及统 一配送工作的组织领导，领导小组在县卫生局设办公室，具体负责县卫生局负 责集中招标配送药品品种目录的核定、采购、配送以及督促医疗机构履行合同； 县食品药品监管局负责配送企业的资质审查、质量监管、市场监督检查等工作； 县发改（物价）局负责审核和监督管理集中招标配送药品价格。县财政局负责 制定和落实国家基本药物制度补偿政策，保证资金到位，加强资金监管；纪检 监察部门负责国家基本药物制度实施全过程监督检查，并对违法违纪行为进行 查处。 五、康乐县“一统两网”药品集中招标采购模式的特点 康乐县“一统两网”药品集中采购模式的特点可归纳为 24 字，即“基本品 种、集中采购、封闭招标、询价定价、统一配送、限内结算” 。 （一）基本品种 以国家基本药物目录中的 307 种基本药物为基准，结合增补的 30 种补充药 物，共遴选了 1661 个符合地方常用药物习惯的品目药品作为药品集中招标采购 采购品种。 （二）集中采购 全县所属的乡镇卫生院以及有政府出资设立的村卫生所使用的纳入药品集 中招标采购目录中的药品，统一由县药品配送办公室每月两次集中采购。 （三）封闭招标 县药品配送办公室按照临州卫201110 号文件精神，在州药招办确定的 20 家经营性配送企业范围内采购药品，根据各家企业的投标情况，从中最终选择 每种招标药品的中标单位。以此来简化招标流序，保证了基层医疗单位药品集 中招标采购的可行性。 （四）询价定价 根据明确范围的投标企业对每一集中采购药品品规的投标价，去掉最高报 价和最低报价后，将剩余报价的平均价格作为招标药品的参考价。剩余价格中 最接近参考价格的报价作为招标药品的最终中标价格。 （五）统一配送 县药品招标配送办公室统一负责招标医疗机构招标药品的采购和配送。各 级医疗机构结合本单位临床用药实际，将采购计划报送县药品招标配送办公室， 县药品招标配送办公室汇总后，通过互联网络发送到配送企业。配送企业在接 收到县药品招标配送办公室发出的订单需求后，对订单进行及时处理（包括采 购单响应、配送、退换货等） 。药品配送企业确保在 24 小时内按采购计划将药 品配送到医疗单位，急救药品在 4 小时内配送到位。 （六）限内结算 配送企业按要求将药品送达用药医疗单位后，经用药单位对送达药品核对 无误后，在不超过 60 天的期限内，将所购药品的购药款直接拨付给配送企业。 六、康乐县 “一统两网”模式取得的成效 康乐县自 2010 年 5 月份实行药品集中招标采购以来，全县 15 个乡镇卫生 院、附城社区卫生服务中心以及各乡所属村卫生室参加了招标采购，竟标供货 单位 20 个，在多个方面均取得了积极的成效。 （一）整体实现了良好的经济和社会效益 截止 2010 年 12 月底，全县实施药品集中招标、执行、结算金额共计 115.6 万元人民币，药品价格比集中采购前平均下降了 10%，实现了“一增一降 一促进”的目的。一是基层医疗卫生机构医药费用明显降低。基层医疗卫生机 构药品采购价格与国家指导价相比，平均下降 45.42%。乡镇卫生院次均住院费 用从 454.97 元下降到 306.83 元，降幅 32.56%，门诊次均费用从 18.71 元下降 14.30 元，降幅 23.57%，村卫生室门诊次均费用从 10.89 元下降到 7.55 元，降 幅达到 30.67%。二是基层医疗卫生机构诊疗人次明显增加。2010 年 7-12 月份 乡镇卫生院诊疗人次达到 6.23 万人，同比增加 14.8%，村卫生室诊疗人次达到 7.15 万人次，同比增加 17.4%。三是促进了基层医疗机构临床合理用药。2010 年乡村级卫生服务质量评价结果显示：乡镇卫生院基本药物使用率达到 82.4%，村卫生室达到了 89.2%。一线抗生素使用率从 57.61%提高到 88.32%。 自药品集中招标采购以来，就诊患者的单次诊疗费用稳中有降，且全县未 发生一例因药品质量引起的医疗纠纷，受到了广大群众的一致好评。 （二）购进药品的质量得到有效保证 县卫生局通过对供药单位的资格认证、仓储、质检等条件的严格审查、考 核，严把进货质量关。购进单位在人库时逐品种验收，将品名、规格、批号、 产地、生产日期等录人微机，出库时逐项核对，并进行跟踪调查，听取群众反 映，确保了药品的质量。 （二）药品价格有效降低 经过各供药商家公开竞标，在同等质量比价格的原则下，药品供应保障体 系建设试点工作领导小组集体确定中标单位和品种，降低了药品购人价格。各 医疗用药单位对招标采购的药物实施“零差率”销售，药品销售降价幅度多在 10%15%左右，极大地减轻了群众的医疗负担。 （三）减少了供药单位的悄售成本 严格的制度、规范的管理保证了招标工作的公平公正。供药单位公