当前中国税制结构的主要缺陷和优化建议

当前中国税制结构的主要缺陷和优化建议 姓名： 安海燕 学号：201005000770 摘要：本文立足于中国当前的税制结构，分析了我国现行税制存在 的税负不够合理，税制结构失衡，税收立法严重滞后，税制制约经 济和税制空白等几个主要问题，并从税制长远发展的战略角度，提 出进一步优化和改革我国税制的建议：合理调整税负，优化税制结 构，进一步完善主要税种等。 关键词：税制结构 经济 税收负担 公平 效率 我国现行税制框架和基本内容是在 1994 年统一税法、公平税负、简化税制、 合理分权”的原则基础上建立起来的，还有一些是基于 20 世纪 80 年代，甚至 是 50 年代设计的，随着国内、国际经济形的发展变化,特别是我国加入 WTO 后, 现行税中有些方面显然已经不能适应国际和社会状况，为保障我国经济的持续、 高效增长,避免与税制与经济相博弈，更好发挥税收促进经济发展和结构调整的 作用,急对现行税制进行改进和完善。 经济决定税收，经济结构决定税源结构，经济增长决定税收增长。税收 又对经济结构有反作用，税收制度建设对经济发展具有重要的影响作用，当税 收制度建设顺应经济结构的变化与发展的需要时，税收制度就能够促进经济结 构的巩固与发展，对经济发展起到积极的促进作用；当税收制度不符合经济结 构的变化与发展的需要时，就会阻碍经济结构的巩固与发展，会直接影响经济 的增长。针对当前中国经济问题中的产业结构总体格局不合理城乡、地区之间 经济发展差距、行业集中度普遍过低、消费结构的矛盾等问题，我国现行税收 制度与经济结构调整不相适应的方面主要有： （一） 税负水平不合理。 2010 年，据美国福布斯杂志推出的榜单显示，中国内地的“税负 痛苦指数”居全球第二，这也是继 2009 年中国内地首次排名第二位后，再 次位列该名次。虽然中国许多专家都指出中国内地的“税负痛苦指数”居全 球第二有些夸大，但有研究显示，从 1994-2009 年，中国宏观税负水平从 16%提高至 30%，该数据尽管未能得到官方的证实，但税收收入连年超过 GDP 增长，使得政府收入占 GDP 的比重大幅增加。以 2010 年为例，全国完成税 收 73202 亿元，而全国的财政收入是 83080 亿元。上述收入并不包括高达 2.9 万亿的土地收入以及至少还有不低于 5 万亿的各级政府预算外收入和非税收 入。如果将政府的各项收入相加无疑超过了 15 万亿。而 2010 年国内生产总 值（GDP）是 397983 亿元。这意味着，中国的宏观税负超过了 30%，远远高 出此前国税总局公布的 20%左右的名义水平。世界银行曾对不同国家收入水 平的类型提出过一个划分标准：人均 GDP 低于 785 美元的国家为低收入国家， 宏观税负的平均值一般为 13.07%；人均 GDP7863125 美元的国家为中下等 收入国家，宏观税负平均值一般为 18.59%；人均 GDP31269655 美元的国 家为中上等收入国家，宏观税负平均值一般为 21.59%；人均 GDP 大于 9656 美元的国家为高收入国家，宏观税负平均值一般为 28.90%。按照这个标准 衡量，我国目前仍属于中低收入国家，而宏观税负水平，已经超过了中上等 收入国家 21.59%的水平。目前我国共有 19 个税种，除个人所得税、消费税、 增值税、营业税、印花税、契税、烟草税、关税、车船税等等，贯穿生活的 方方面面。2010 年我国个人所得税收入只占税收整体的 6.6%，而流转税的 比重占税收收入的七成以上。这意味着，纳税人需要缴纳的很多税，是看不 到的流转税，并没有反映在个人收入的税单上。我们无形之中都背负着沉重 的税收负担。 （二）税制结构不合理。 经过 1994 年的税制改革，我国初步建立起适应社会主义市场经济发展需要 的税收体制。8 年来，经济形势的发展对税制建设提出了许多新的要求，现行 税制结构本身也还存在一些缺陷和不足，与当前经济结构调整不相适应，具体 表现是： 一是流转税、所得税的比例不合理。由于受经济发展水平和税收管理水平 的制约，我国税制结构中流转税占绝对主导地位的状况近年来没有明显的变化。 2000 年，增值税、消费税、营业税和关税四项税收之和为 8852.78 亿元，占全 国税收收入总额的 70.2；企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个 人所得税三项之和为 2431 .17 亿元，仅占全国税收收入总额的 19.3，流转 税所占比重过大，所得税所占比重过小。这种商品劳务税过高配置的税制结构， 从政策效应看，政府过度依赖对商品劳务课税，虽然有利于税收筹集资金职能 的实现，但同时极大地限制了所得税调节功能的广度和深度，使税制结构在体 现税收公平分配功能方面的发挥空间十分有限。 二是其他税种配置不够科学、合理。例如，有些税种重复设置，如企业所 得税与外商投资企业和外国企业所得税，房产税与城市房地产税，车船使用税 与车船使用牌照税未能合并；有些性质相近、征收有交叉的税种未能调整，如 增值税与部分营业税的部分税目，城镇土地使用税与资源税，筵席税与营业税 等；有些根据经济发展需要开征的税种未能开征，如社会保障税、财产税、遗 产和赠与税等；对某些特定目的税也没有作出必要的调整，如城市维护建设税、 土地增值税、耕地占用税等。上述种种问题的存在，使得各税种之间的科学合 理地协调配合、充分发挥税制整体功能作用受到一定的影响。特别是有些税种 的缺位，如社会保障税等，会直接影响经济结构调整的进程。 （三）主要税种普遍存在与经济结构调整不相适应的问题。 1.增值税。我国实行生产型增值税不利于产业结构调整与优化。第一，由 于企业购入固定资产所含增值税不能抵扣，销售货物时就存在重复征税，实际 税负高于法定税率问题。第二，不允许扣除固定资产所含增值税，不利于企业 扩大固定资产投资和技术更新，对经济结构调整和产业优化升级产生了明显的 负面影响。第三，生产型增值税造成行业税负不均，不利于公平竞争。由于国 民经济各行各业的资本有机构成不同，资本有机构成高的企业外购固定资产多， 所支付的税款多，不能抵扣，税负上升，限制了资本在各个行业之间的流动， 降低了经济结构调整的活力。另外，实行生产型增值税不符合国际惯例，世界 上大多数国家普遍实行的是消费型增值税，从表面上看，我国增值税的税率是 17和 13两档税率，并不太高。但是，由于生产型增值税不能完全抵扣，即 使对出口商品实行零税率（按 17予以退税），产品中仍隐含着税金，削弱了 我国商品在国际市场上的竞争力。 2.消费税。现行消费税的主要问题是税目的设置与社会消费结构发展变化 及国家的产业政策协调性差，不利于经济结构的调整。一是征收范围过窄，有 些需要限制的奢侈品、高档消费品和不利于环境保护的消费品，没有纳入消费 税的征收范围或没有从高税率征税；二是现行税法中规定对一些非消费品和普 通消费品征税，如酒精、汽车轮胎和护肤护发品等，影响这些行业的发展。 3.营业税。营业税在促进第三产业发展方面存在的问题，一是鼓励第三产 业发展的政策不够有力。对一些公益性较强、社会急需发展的经营项目，如金 融保险业、旅游业等，给予的优惠扶持政策还不够有力。环保产业作为社会新 兴产业需要重点扶持，没有及时制定优惠扶持政策。二是对高消费调节不够有 力，如对高档洗浴、高级美容美发、高级医疗服务、宠物服务等高消费特殊行 业、项目，没有用高税率计征营业税。 4.关税。我国正式成为 WTO 成员之后，2002 年关税总水平已降低到 12， 但与承诺的关税税率总水平降低到 10左右还有一定距离。另外，由于存在一 些减免优惠政策措施，导致关税名义税率高，实际征收率较低的问题，没有彻 底解决。 5.企业所得税。我国现行的企业所得税制度由企业所得税、外商投资企业 和外国企业所得税两个税种组成。 企业所得税方面存在的主要问题，一是两套税制重复设置。内一套税制， 外一套税制同时存在。二是应纳税所得额的确定标准不同。两套税制对计税工 资、折旧、坏账准备金的提取、业务招待费扣除和捐赠支出等有不同的规定。 如计税工资，内资企业税前扣除额一般每人每月不超过 800 元，个别经济发达 地区不超过 960 元，而外资企业则允许全部在税前扣除。三是在税率上有差异。 主要是执行了向外资企业倾斜的普惠型的优惠税率，执行的结果导致了外资企 业的税负低于内资企业。虽然内资企业与外资企业所得税的最高税率都是 33，但外资企业所得税税率中包含的 3地方所得税大部分地区都是免征的。 四是优惠的差异。生产型外商投资企业从开始获利年度起，第一年至第二年免 征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。对设在经济技术开发区 的生产型外商投资企业，减按 15的税率征收企业所得税。除此之外，还有许 多优惠。从而使外商投资企业所得税实际负担率只有 12左右，大大低于内资 企业的 24的实际负担水平。 6.个人所得税。我国现行个人所得税存在的主要问题，第一，实行分项征 收制的模式，不能全面反映纳税人收入总额，也不能综合衡量纳税人的负担能 力，不利于税收公平。第二，税率结构方面。对不同类别的所得，按不同税率 分别征税，如工资、薪金所得和劳务报酬所得同是勤务所得，却实行不同的税 率征税（工资、薪金所得实行 9 级超额累进税率，税率为 5至 45；劳务报 酬所得适用 20比例税率），有悖于税收的公平原则。同时，工资、薪金所得 的超额累进税率存在级距过多（9 级）、大部分边际税率不适用的问题，使个 人所得税空背了高税率之名。第三，现行个人所得税没有考虑扣除纳税人赡养 人口、医疗费用、养老、住房、教育等负担因素，对工资、薪金所得扣除项目 少，标准较低，不利于调节贫富差距。第四，对个人投资入股的股息、红利等 征收个人所得税，对私营企业业主税后收益的个人分配征收个人所得税，存在 企业所得税和个人所得税重复课税的问题。 深化税制改革，促进经济结构调整的主要目标和方向应该是：以支持产业 技术升级作为深化税制改革的重点，为各类企业创造公平竞争的环境，促进产 业结构优化和升级，保障国民经济健康发展。深化税制改革与调整税收政策的 主要建议是： （一）调整税负。 1.合理确定我国的宏观税负总水平，在近期内使我国的宏观税负水平逐步 提高到 20以上。采取的具体措施主要有：一是通过税费改革，加强预算管理， 规范财政收入制度，调整财政收入结构，将所有财政性收入纳入财政预算管理； 加大财政收入中税收所占的比重，降低其他收入的比重；财政上的各种基金、 收费尽量并入税收；在中央政府与地方政府税收收入分配方式上，宜多采用共 享税方式，以有利于调动中央和地方两方面的积极性；坚决制止任何截留税收 的现象。二是规范政府收费，使政府收费规模控制在占 GDP 比重的 5以下。 三是适时开征新税种，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税等。四是积极开 发新的税源，发现新的税收增长点。 2.调整微观税负，解决某些税种法定税率偏高，而实际负担率偏低的问题。 这一问题突出反映在我国的大多数内资企业。如企业所得税方面，目前我国企 业所得税法定税率为 33，而从全社会的实际税负看，约 15；从各种所有制 结构的实际税负看，国有企业约 20左右；外商投资企业约 10左右（连同 “二免三减半”后的 10 年平均税负）；民营企业约 15左右。缩小法定税率 与实际负担率的差距应是调整税负的方向。在当前我国财政形势相对宽松的情 况下，可以考虑适当降低主要税种的法定税率，通过税种结构的优化和加强税 收征管，使我国与其他国家，特别是发展中国家、周边国家的微观税负水平相 协调；通过合理调整税收政策，减少不适当的或者过时的税收优惠。 3.要解决税收负担的不均衡问题。我国企业由于所有制、规模、所在地区、 行业的不同，在税收负担上存在较大的差别。一般来说，国有企业、集体企业、 “三资”企业、私营企业、个体户的负担呈逐渐递减的不公平状况。要改变这 种局面，主要从三方面着手：一是清理整顿税收优惠政策，实行国民待遇，使 各类不同性质的企业在基本相同的税负水平上面向市场进行公平竞争。二是根 据国家产业政策，调整不同领域的税收负担，把国家重点扶持的企业，特别是 国有企业的负担降下来，以利于企业生产、经营和经济发展。三是加强征收管 理，堵塞漏洞，缩小各类企业间实际征收率的差距。 （二）优化税制结构。 1.提高直接税在整个税制结构中的比重，逐步确立“双主体”的税制结构。 近几年来，流转税中的增值税、消费税在税收大幅度增长中发挥了重要作用， 显示出强大的聚财功效，但流转税比重过大会影响到国家调控经济的力度。从 理论上讲，直接税在发挥政府调控经济的功能会更明显。当今市场经济比较发 达和成熟的国家一般在实践中主要通过直接税来调节经济。随着我国市场经济 的发展和完善，逐步提高直接税占整个税收的比重应是优化税制结构的重点。 特别是我国在完善市场经济体系和调整经济结构过程中还缺少影响政府宏观调 控的税种，如社会保障税、遗产和赠与税等税种，应积极推进这些税种的适时 开征。同时，要考虑合并内外企业所得税，清理过时或已到期的税收优惠，调 整个人所得税政策，扩大征税覆盖面，加大征管力度，减少税收流失，以提高 直接税的比重，优化税制结构，从而促进国家宏观调控体系的完善。 2.科学、合理地设置税种。停征和取消有碍经济结构调整及与市场经济发 展不适应的税种，如固定资产投资方向调节税、土地增值税、屠宰税等；合并 重复设置的税种，如合并内外企业所得税、合并车船使用税与车船使用牌照税； 合并、调整性质相近、征收存在交叉的税种，如将营业税中的交通运输、建筑 安装等税目并入增值税，将城镇土地使用税并入资源税，将筵席税并入营业税； 根据市场经济发展需要开征的新税种，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税、 环境保护税等。经过上述税种结构的优化调整，从而使我国税制结构既简化又 规范，有利于我国税制整体功能的发挥，也符合世界税制改革的发展趋势。 （三）完善主要税种。 1.完善增值税制度。面对各国普遍实行消费型增值税的现状和我国加入 WTO 后企业竞争面临的压力，应尽快完成增值税由生产型增值税向消费型增值 税的转型，以解决对资本性投资的固定资产重复征税和出口产品含税的问题， 推动经济结构的战略性调整和企业技术进步。逐步扩大增值税的征税范围，先 将建筑安装、交通运输纳入征税范围，解决增值税链条中断的问题和营业税在 征管上的交又与矛盾。同时取消增值税各环节上的减免税，减少征管的漏洞。 2.完善消费税制度。消费税是一个具有一定调节作用的税种，它除了可以 取得一定的财政收入外，还能体现国家的产业政策和消费政策。消费税征收对 象应该是非大众日常消费品，这个概念本身具有动态特性。适时调整消费税征 税项目要与消费水平和消费结构保持动态协调，通过调节消费结构来引导产业 结构。当前消费税改革的重点要解决部 分税目、税率的过时和缺位问题。 3.调整营业税政策。营业税的调整内容主要是调整营业税的征收范围。旅 游业、金融业、保险业、证券业作为第三产业要大力发展，建议对这些行业的 营业税税率适当降低，以降低价格，进一步刺激消费；但对高档的娱乐业（如 高尔夫球俱乐部、夜总会、美容）征收的营业税，应实行较高的税率，以调节 高消费；环保产业作为新兴产业要重点扶持，对其投资和收入以及利润的征税， 税率应该从轻，鼓励其尽快发展。 4.完善个人所得税税制。随着市场经济的发展，我国个人收入呈现多元化、 多渠道发展变化，为更好地发挥个人所得税在调节个人收入分配，防止贫富悬 殊，促进社会公平，稳定社会秩序，增加财政收入等方面的积极作用，应改革 现行个人所得税税制，以综合与分类相结合的征税办法（即综合分类