“参与式预算”

从浙江温岭“参与式政府预算”看我国强化预算编审缓解的出 路 09 财经新闻 顾迎亚 090104300107 国家垄断资源诸如水电推行类似听证会此类的参与式价格制定已经有些年 头了，关系到民生的问题一直都都广泛地听取着民众的声音。 关系着政府财政支出的政府预算同样影响着民生的方方面面，照理说这样 的预算也该是集各方声音与一体的，但基于种种原因，政府预算透明化、公开 会的实现似乎没有想象中那样畅通无阻。 目前我国财政预算的编制审核依旧采用着“两上两下”的方式，一般由部 门预算编起，采取自下而上和自上而下相结合，逐级汇总。 2010 年在浙江温岭、河南焦作、黑龙江哈尔滨等地逐步开始施行的“参与 式预算”作为一种全新的预算监督新模式引起了社会各界的广泛关注。以浙江 温岭为例，我们可以从各个角度看到这种全新的预算监督方式存在的利弊，其 中反映的是中国政府预算编审的发展新思路。 从率先“试水”到“温岭模式” A.何为“温岭模式”： 事实上，温岭早在 2005 年久开始在新河、泽国两镇开始率先“试水”公共 预算变革，后来逐渐形成所谓的“参与式预算” 。经过五年多的历练，温岭模式 越来越成熟，不仅将预算恳谈从乡镇一级升格到了市级，预算改革还有很多方 面的更新，在人大制度上，在提交预算修正案后直入代表辩论程序，同时将 5 年前诞生于新河镇的参与式公共预算改革扩大到市里的 5 个大镇。 所谓“参与式预算” ，顾名思义就是让更多的民众参与政府预算的编制审核。 政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定， 使预算编制更加公开、民主、透明这就是“参与式预算” 。 温岭模式的特点在于参与预算民主恳谈的是代表民众利益的人大代表，代 表们具有一定的受教育程度和参政议政能力在保证了实现民众参与的同时也避 免了看不懂的尴尬。 这种模式下，人大代表不只能对政府花钱的打算说三道四，还可以对政府 花得如何指手画脚。这些从土壤里成长起来的草根代表们终于对民主有了习以 为常的较真和自信。 B “温岭模式”的成效与问题： 这项由民主恳谈与预算审查相结合的“参与式财政”改革，是我国基层预 算民主的有益探索。温岭经过 5 年多的事件，其中的成效也是显著的： （1）有利于公众对基层政府财政支出使用的看管。地方政府公共财政预算 变革，尤其是参与式预算改革,不仅能让公众利用这个崭新平台，有效监督政府 日常行为，推动人大监督政府改革，更为重要的是，也有利于普通老百姓对政 府财政支出进行有效看管，从而提高公共资金的使用效率。 （2）能架构起公众与政府、人大之间的对话机制。温岭基层预算民主的内 核,在于政府预算决策、人大预算审查和民众监督三者之间,搭建起民主协商机制,从 而建立起公众与政府、人大之间的对话机制,这不仅容易得到普通老百姓的支持, 也是落实公众的知情权、参与权、监督权与表达权。而且这种人大、政府和公 众三方都参与的基层预算民主改革,也能有效推进我国基层民主制度化进程。 （3）也能有效促进预算民主“自下而上” 与“自上而下”之间的对接。这种 “自下而上”与“自上而下”之间的对接，不但非常有利于规范、有序地在大 范围推广公民参与预算的实践,也能充分发挥“自上而下”和“自下而上”改革 的对接优势,积极稳妥地进行地方政府预算民主改革的实践。 同时在 5 年的实践中，我们依然可以看到不少问题的存在： (1) 公众参与不足的问题。 温岭新河镇预算参与过程的广泛性明显不足，大多数的乡村和社区居民没 有参与到政府与公民之间的讨论、对话和交流中来,而且目前的公民参与多以 村干部和企业领导为主。究其原因，主要有两个方面： 首先，我国公民参与政治的传统尚未形成。换言之，民主意识在我国从来都 是比较缺失的。虽然在进行参与式预算改革之前，温岭新河镇早在 1999 年就 实行了民主恳谈的做法，但要在民众心目中形成根深蒂固的参与理念，恐怕 短短的七八年时间还远远不够。 其次在民主恳谈环节,许多村民由于文化层次不高，对政策的理解能力不 强。在预算案的讨论、审议过程中,预算报告和草案的技术性也使得许多人无 法有效参与；同样，由于技术的缺乏,许多代表提出的预算修正案都无法进入 到正式的讨论范围之内。 (2) 改革的持续性问题。这一点也是各方关注者所普遍担忧的。因为在我 国，地方政府改革和创新的直接动因往往是面临的危机情境，以及改革者个 人力量的推动。对地方政府而言，会不会出现危机消除、改革旋即废止的情 况? C “温岭模式”的思考： （1）进一步拓宽代表和群众参与的广泛性和代表性。 “参与式预算”的终 极目标是为了增强预算资金分配的公平性、合理性，而参与的人大代表和群众 是否具有代表性、是否具有广泛性，是预算资金的使用是否公平、合理的关键 所在。因而如何公开透明遴选参与的人大代表和群众代表，吸纳更多社会群众 的参与，是“参与式预算”能否取得成效的关键。 （2）要注重加强对参与的人大代表和群众的培训，提高参与质量。要让群 众参与政府预算编制，并充分发挥作用，就应注重加强对参与的人大代表，特 别是参与群众代表的培训，使他们熟悉政府预算编制的相关内容及其流程，激 发他们的参与热情，增强他们的参与意识。 （3）增强预算编制的通俗易懂性。作为预算编制部门来说，要力争把预算 编制编得详尽、通俗易懂，对于公众不了解的学术术语要做好注解，为公众和 代表更好地参与预算编制及监督预算的执行打下基础。 （4）建立健全财政信息公开制度，建立一个依法、规范、全面的信息披露 机制，政府预算要全面细致、公开、透明。要想让“参与式预算”发挥更大作 用，需要建立更加公开透明的财政预算信息披露制度。 （5）延长群众、代表参与辩论的时间。理越辩越明，辩论的过程，同时也 是预算从编制到预算资金的使用日臻完善的过程，而只有经过各利益方的充分 博弈才能够达到这样的效果。 （6）建立预算执行的后续监督机制，强化对预算执行的全过程的监督。在 代表和群众的参与之下完成的预算编制，不应是一改了事，而是要建立后续监 督机制加强监督，使预算的刚性得到很好的维护，确保“参与式预算”的成果 不会流于形式。 对加强预算编审的启示 （1） 制定科学的支出定额标准，增强预算执行的严肃性。 一是要合理制定“一般商品和服务支出”的定额标准，在综合考虑工作需 要、财力可能及可操作性的基础上，对各单位实行分类分档，制定出科学合理 的支出定额标准。 二是明确划定基本支出与项目支出的界限，单位预算安排首先保证基本支 出再考虑项目支出，在科目设置上尽可能避免基本支出和项目支出之间的雷同， 杜绝经费使用中的浑水摸鱼现象。 三是强化预算约束。部门预算经人大批准、财政下达后，不得随意调整和 追加，已批复的预算其资金拨付由国库直接支付到单位，取消部门预算科室审 核环节，以明确管理职责，提高办事效率。预算执行中，财政部门应只对已纳 入年初预算的待分配资金和政府决定的事项按规定程序办理追加，对单位要求 另行追加的事项原则上在编制下一年度预算时再予统筹考虑。 （2） 引入绩效预算的思路和措施，评价和监督预算执行效率。 根据我国公共财政改革的现状，借鉴国外先进的经验，今后一个时期要将 绩效管理的概念和方法引入公共支出和部门的管理之中，按照积极稳妥、分步 实施的原则，逐步建立起与公共财政相适应，以提高政府工作效能和财政资金 使用效益为核心，以科学、规范的绩效评价体系为手段的绩效