我国食品安全存在的问题即对策研究

我国食品安全存在的问题及对策研究 以食品供应链管理为视角 王小林 摘要： 关键字： 食品供应链是指将食品最初的生产者、制造者、分销者、零售者及最终的消费者联 成一个整体的功能网链结构，主要包括种子、饲料、农药等生产资料的供应商，种植、 养殖业生产环节的农户或食品生产加工企业，食品包装、储藏、配送、运输的物流企业， 以及食品批发、分销、零售的销售商。食品供应链管理是指在保障一定的客户服务水平 的条件下，为使整个食品供应链系统成本达到最小，而把与食品相关的供应链系统有效 地组织和整合到一起的管理方法，对食品的有效供应链管理不仅有利于降低食品的生产 成本、物流成本，还能够保证食品安全地从生产源头到达消费者手中。 近几年我国经济获得了突飞猛进的发展，人们的物质生活水平有了质的飞跃，人们 对食品和农产品的种类、新鲜度和质量要求越来越高，为了满足消费者对食品和农产品 在种类和数量上的要求，食品生产企业不断寻求和研发新技术，而新技术和新方法的过 度使用(如杀虫剂、激素、抗生素和转基因技术等)，在满足了消费者需求的同时，也不 可避免地对人体产生了危害从而引起食品质量安全问题，如毒奶粉、地沟油、硫磺姜、 瘦肉精严重制约和影响了人们的身体健康和生活水平的提高。在这种社会形势下， 上到国家、下到普通老百姓，对食品的安全关注度越来越高，食品供应链管理应运而生。 当前我国食品供应链管理以互联网技术为依托，围绕食品生产、食品供应、食品物 流与食品需求等主要领域来组织实施，还处于起步阶段的我国食品供应链管理，不仅需 要承受国际化竞争的巨大压力，而且面临着许多亟待解决的问题: 如何解决好食品多样 快捷化的要求，如何控制食品安全，怎样实现食品企业的规模效益等等。以生鲜产品供 应链为例，虽然农业合作社发展模式在我国很多地区铺展开来，但农户生产仍以传统的 个体经营为主，和企业签订的契约买卖关系相对不稳定，生产原料、产品质量往往难以 保证。一方面，食品的不安全因素贯穿于食品供应的全过程，从生产、加工、包装、流 通到消费，每一个环节都可能受到不同程度的污染，这既影响了整个供应链的效益，也 增大了食品安全的风险。另一方面，消费者个人缺乏对食品安全程度的了解和实现食品 品质安全鉴别的知识、技术、设备，也是引发食品安全问题的直接原因所在。因此，加 强对我国食品供应链中食品安全问题的研究显得十分重要。 1、基于食品供应链管理的食品安全问题分析 随着我国加入世界贸易组织，加快了我国食品行业国际化的进程，开放的国内市场 使得我国食品供应链的管理变得日益复杂。从我国现有的情况来看，基于食品供应链管 理的食品安全问题主要集中在生产环节、加工环节、流通环节和消费环节四个阶段。 （一）生产环节存在的食品安全问题 技术进步迎合了生产过程中经济效益增长的需求。随着社会的不断发展, 人口的增 加、人们食物消费结构的变化与营养意识的优化, 都直接或间接地对食品数量、质量的 需求产生着影响。在人类还无法大规模合成食物的时代, 只能依靠生产更多的粮食、蔬 菜、水果等生活资料才能满足人们日益增长的对食物的需求, 农药、化肥、激素、抗生 素及生物技术的应用恰恰迎合了这种需要。 现实中, 为了追求产量, 农民往往投入更多的农药、化肥来达到这种目的。农产品 的种植、养殖正在不同程度地受到农药、化肥、三废的影响与污染。而人体食用了这些 被污染的农产品后不仅将产生直接的健康危害, 而且还可造成食源性疾病的增加。因此, 在食品供应链的源头, 化学药品、生物制剂等的大量使用给食品安全带来极大的隐患。 这种化学性、生物性的食品污染, 往往在食物链中经历了长期的蓄积, 它对人们的健康 危害也往往是在很久以后才能发现, 这给食品安全的评估带来了挑战。 2.2 加工环节的食品安全问题 相关调查显示, 食品生产企业规模过小、管理混乱的问题在我国还是比较严重。这 形成了影响食品加工环节安全的最主要的因素。仅以小麦粉、大米、酱油、食醋为例, 占总销量 50%以上的产品都是由 10 人以下、设施简陋的家庭作坊式企业生产的。厂商为 追求利润的最大化, 往往减少了设备、设施和管理的投入, 加上管理松懈、生产控制不 严等问题, 使在产品生产过程中受到微生物污染, 导致产品在储运、流通过程中腐败变 质速度加快, 最终出现食品安全问题。 其次, 超量使用或滥用食品添加剂, 也是引发食品安全问题的重要诱因。为达到改 善食品外观、延长保质期等目的, 在食品的加工过程中, 常常需要加入适量的添加剂。 但是, 食品添加剂的滥用、甚至使用工业助剂的现象却不可忽视。再加上相当数量的食 品企业并不具备相应的检验能力, 产品质量难以保障。这样, 不仅增加了市场监管的难 度, 更直接导致或增加了食品安全问题的发生。 此外, 新原料、新技术、新工艺的应用所带来的食品安全问题也不容忽视。如现阶 段颇为大家所关注的转基因食品的安全性, 在短期内还存在着不确定因素; 保健食品原 料的安全性问题、辐照加工食品的安全性评估等, 也都已引起学术界的关注。 2.3 流通环节的食品安全问题 受当前经济发展、消费水平的提高等诸多原因的影响, 多数农产品仍以未加工或初 加工的形式在农贸市场、街头巷尾直接销售。这种流通方式如果缺少了必要的检验程序 和监督手段, 食品安全事件将难以避免。 而城市化的加速和现代流通运输的发展, 正从根本上改变着人们的生活方式, 使食 品供应方式发生了很大变化。随着食品产业的发展, 生产与消费之间的距离越来越大, 而人们对食品种类的需求却越来越广。长距离运输、大范围销售以及多渠道多环节流通 成为应对现实之必然选择。但事实上, 据统计,我国每年有总值 750 亿元人民币的食品 在运送过程中发生腐败。这说明, 这样跨地区、跨国界的食品贸易在满足消费者需要的 同时, 使微生物与有害物质污染的可能性增大, 也增大了食品安全问题发生的机率。如 何满足产品的货架期的需求? 我国该如何突破冷链物流及相关设施建设比较落后这一瓶 颈? 这些问题都对食品的运输、贮存等环节提出了更高的要求。 2.4 消费环节的食品安全问题 随着现代家庭结构的趋小与人口流动性的增大, 人们对食品消费日益呈现出多样化、 方便化的趋势。非时令食品消费、在外就餐消费等活动大大增多, 食品消费不断上升, 也使得群体性的食品安全问题变得更加严重。食品安全品质正经历着从“看得见”的因 素( 如颜色、气味等), 到能借助工具检测到的因素( 如病原菌、农残等), 再到现有技 术条件下难以快速检测的因素( 转基因) 的变化过程。而食品作为一种“经验产品”甚 至是“后经验产品”, 一方面受消费者相关知识水平等的限制, 一方面因为消费者远离 食品产品的生产、流通过程而造成了食品安全信息的不对称效应, 在食用前, 他们很难 对其品质进行评价, 无法依靠自身力量来有效地保护自己。如果政府不能保证食品安全 信息被迅速、有效地传递到消费者, 或者如果生产者、经营者对不利信息刻意隐瞒, 将 会使消费者无所适从。 2、国外基于食品供应链管理的措施 实践动因看，欧盟、美国、日本等西方发达国家开始食品供应链安全透明建设都是 基于上世纪末发生的几起席卷全球的重大食品安全事件，特别是始发于英国的疯牛病事 件极大增进了社会的食品安全意识。消费者变得更苛刻，期望知晓食品来源、生产过程、 安全水平、生产方法、卫生状况、转基因饲料利用、农药施用以及诸如食品运输距离和 碳足迹等环境问题13 。在此背景下，食品行业的经营管理者必须有效回应消费者的食 品安全诉求。我国相关行业和企业进行食品供应链安全透明建设最初动因主要是为了应 对国外食品贸易标准壁垒的限制。如为了应对欧盟 2005 年开始实施的水产品贸易可追溯 制度，国家质检总局出台了出境水产品溯源规程( 试行) ，相关水产外贸企业由此也 加强了供应链安全透明建设。 在欧盟国家，食品供应链安全透明建设的主要推动主体是大型食品超市。据有关统 计，在美德等发达国家中，95%农产品是通过超市进行销售的，英国 2/3 以上的食品销售 依靠排名前 4 位的大型超市。利用其品牌、渠道、管理和技术优势，这些食品超市与农 场、食品加工企业形成紧密的趋层级治理结构。这些超市为加强对供应链安全透明的管 控开发了一系列标准规范，这些标准已成为食品供应链企业协调供应链活动、保障食品 质量安全的重要依据，如英国零售商协会全球标准认证( BRC) 、德国零售商联盟和法国 零售商及批发商联盟共同制定的国际食品标准( IFS) 。在市场经济高度发达的美国，食 品供应链安全透明建设主要是由食品企业( 包括食品生产商、食品销售商) 自愿建立， 政府主要起到推动和促进作用，供应链领导企业通过采用 HACCP、GMP 和 SSOP 等管理 体系对全链进行安全透明管控。在日本，食品供应链安全透明建设的推动主体中政府和 行业协会的作用明显。日本相关政府部门根据本国实际情况，采取了先试验示范然后逐 步推广、完善法规和社会监管体制、强制性与自主性相结合、充分发挥农民合作经济组 织等手段稳健推进本国食品供应链安全透明建设工作。为推广已开发出的可追溯系统， 日本农林水产省对计划采用可追溯系统的单位在建立数据库、购置必要的信息处理设备 等方面给予补贴，具体补贴标准为生产阶段补贴最高可达所需费用支出的 50%，流通零售 阶段的最高支付率可达 1/3 11 。在我国，由于相关法律标准和技术手段的滞后，食品供应链安全透明建设工 作处于摸索阶段，供应链上企业联系普遍较为松散，目前主要推动主体是各级政府部门。 国家农业部、质检总局、国家物品编码中心以及上海、北京等地政府部门出台了相关规 程、办法和方案，对推动我国食品供应链安全透明建设工作起到积极作用。 透明内容方面，欧盟、美国等发达国家( 地区) 食品企业响应消费者需求，要求供 应链企业公布两类与食品安全有关信息: 一是食品本身安全特征，如品名、成分、功能、 保质期等; 二是食品过程特征，如食品生产技术、生产物流过程、环境影响、劳动人权、 动物福利、社会影响、公平贸易等。由此可见，透明内容与社会意识和消费者消费需求 及支付意愿密切相关。日本食品供应链安全透明内容涉及食品生产过程中各种物质的使 用、食品流通过程操作规范、第三方机构的检查认证结果等。我国在一些行业和地区建 立的食品安全追溯平台为保障供应链安全透明打下了一定基础，通过追溯平台可了解产 品名称、包装形态、产品保质期、原产地、包装材料、厂商信息等，主要涉及食品本身 安全特征，内容范围较窄。在食品供应链安全透明建设方面，各国政府都承担了重要角 色。欧盟、美国等由于市场经济发达及政府作为范围的明确界定，主要通过制定完善的 法律制度、标准体系及对违规行为的严厉惩罚为食品供应链安全透明建设工作创造良好 环境。日本通过完善与食品生产和流通相关的各种法律、法规、标准推动安全透明工作 的发展，同时也充分发挥政策规划和政策扶持的积极作用。我国政府在法律、标准制定 及安全监管方面也发挥着重要作用。 联系各国( 地区) 不同的制度背景，透过其差异化的食品供应链安全透明建设历程， 一些性的规律可总结如下: 第一，食品供应链安全透明建设具有路径依赖性，应与所在国( 地区) 的政治、经 济、社会、文化、技术等制度特征协调，采取差异化推进策略。西方发达国家食品供应 链安全透明建设取得较大进展，与其市场机制健全、法律标准完善、产业集聚度高、企 业信息管理水平先进、居民消费水平高等密切相关。我国的食品供应链安全透明建设应 依据具体国情创造条件，重点示范，稳步推进。 第二，食品供应链安全透明建设应走公共治理道路，注意发挥食品企业的主体作用。 围绕食品安全目标建立政府、企业、消费者、舆论媒体多方合作、共治的规制体系，为 食品企业建设安全透明食品供应链创制健康有利环境，充分发挥其主观能动性。 第三，食品供应链安全透明建设需要安全标准、信息技术、治理结构等保障条件的 协同促进。建设安全透明食品供应链需有标准可遵循、有技术可利用、治理结构封闭紧 凑，政府、行业协会和企业等应为实现以上保障条件而协同努力。 3、基于供应链管理的食品安全管理 食品供应链质量安全管理的 5T 模型框架 供应链是一种围绕核心企业建立，由承担不同价值创造职能、相互联结的企业构成 的范围更广的功能链结构模式。从原材料供应开始，经过链中不同企业的制造加工、组 装、分销等过程直到最终用户。供应链管理作为一种先进的经营运作模式和管理思想体 系强调企业间的合作与协调，涉及物流、信息流、资金流的控制与管理。在食品供应链 中，与质量安全紧密相关的主要是物流、信息流。由于食品供应链的复杂性，任何一个 单独的组织或企业都不可能消除所有的食品质量风险。本文从整个链条的角度出发，提 出了一种包括追溯性（Traceability） 、透明性（Transparency） 、可检测性 （Testability） 、时效性（Timing） 、信任性（Trustiness）5 个要素（5T）的质量安全 管理模型框架（见图 1） 。其中追溯性、透明性是对信息流而言，时效性和检测性是对物 流而言。物流是供应链的主要运作活动，信息流反映物流领域各种活动状态、特征，是 对物流活动的运动变化、相互作用与联系的真实反映。随着信息技术的飞速发展和应用， 信息成为供应链各成员、各环节之间进行沟通协调的载体。就两者关系而言，信息流是 物流过程的流动影像，物流是信息流的载体。对于食品供应链来说，实现物流的可检测 性和时效性是保障食品安全的基本要求，对信息流要求可追溯和保持信息的透明性能更 好的进行监控，协调物流运作，从而达到保障食品安全的目的。此外，安全的食品供应 链，企业间的相互合作与协调则体现在信任性上。 1、追溯性（Traceability） 目前关于食品可追溯性（Food Traceability）的定义还没有统一的权威定论。欧盟 委员会（EC1782002）关于食品可追溯性的定义是：在生产、加工及销售的各个环节中， 对食品、饲料、食用性禽畜及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪 能力。它是一种旨在加强食品安全信息传递，控制食源性疾病危害和保障消费者利益的 信息记录体系，目前已成为很多国家管理食品质量安全的重要手段。食品追溯包含了所 有类型的食品，并对从牧场供应商到零售商的所有环节都有影响。现代科技的发展，为 可追溯系统的实现提供了工具，如目前的电子化食品供应链，EANUCC（全球统一标识） 系统、RFID（射频识别技术）等，都能为食品追溯提供很好的解决方案。在欧盟、美国 和日本，食品供应链中的所有企业都有实施追溯系统的法定义务。追溯系统的实施追溯 是一项多层次的活动，在其开发和实施的过程中，公司的许多部门都要参与其中，除了 质量（或食品安全）部门，还要涉及物流和 IT 部门。追溯系统可以实现很多用途，带 来很多效益，如：确保快速的产品撤回和召回，保护消费者；通过限制受影响产品的范 围和提供追溯工具最大程度地降低产品召回的影响；创建信息的反馈循环，提高产品质 量、生产条件和运送效率；提高物流过程中的透明度、提高供应链效率、加强交易合作 伙伴之间的协作；提供可靠的信息，建立针对具体问题的负责体制，最终实现对公司和/ 或品牌的保护。 2、透明性（Transparency） 透明性主要指食品相关信息，如原材料采购、食品生产、食品加工、食品运输、食 品销售，在供应商、生产商和销售商以及消费者之间公开、正确的记录和传递。通过对 食品信息的收集与监测，可以高效、有序地开展食品安全控制，能够将潜在的、突发的 食品安全风险降到最低。在我国，农户大多分散经营和信息系统缺乏，信息的透明化程 度较低。不完全信息的存在导致道德风险的出现和市场混乱，造成市场失灵。在市场经 济中，生产经营者追求利益最大化，消费者追求效用最大化，相互对立的两者之间只有 在获得足够的有关食品特性的共同信息时，才能实现社会资源的有效配置。然而，由于 食品安全质量特性，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性，但 相比之下，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品的农药残留、微生物污染等相 关食品安全性的信息了解更多。在个人利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品 生产经营者通常会利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采 取不道德的手段将那些假冒伪劣产品生产和销售给顾客。消费者在知情权和选择权等信 息上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的 “优胜劣汰”机制失灵，以致出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，最 终导致食品市场秩序混乱。 3、检测性（Testability） 食品不同于其它产品，其可能受到的不安全因素影响较多，如化肥、农药残留、加 工过程中的化学添加剂过量、微生物病源侵蚀等，而这些风险因素也更可能隐性的潜匿 在食品中，难于检测。食品安全品质正经历着从“看得见”的因素（如颜色、气味等） ， 到能借助工具检测到的因素（如病原菌、农残等） ，再到现有技术条件下难以快速检测的 因素（转基因）的变化过程。所以这里可检测性不仅包括对食品供应链各个环节的物理 产品的检测，而且包括对食品在生产，加工，运输环节的监管和监控，即过程的检测。 要加强“从农场到餐桌”的全过程质量安全控制；加强食品安全标准体系，科学确定食 品标准制定原则和依据，增强标准的可操作性，逐步实现标准体系与国际惯例接轨；加 强无公害农产品、绿色食品、有机食品认证等各类认证的法律地位，理顺相互之间的关 系，逐步建立统一的食品认证认可体系，培育一批运作规范、社会信誉高、符合国际通 行规则的食品认证机构；加强劣质产品召回制度，为查处和销毁不安全食品提供法律依 据；同时建立食品安全应急机制。 4、时效性（Timing） 食品的易腐变质特性使得食品供应链对时间的要求格外严格，而且一旦发生问题， 直接影响到人们的生命安全，所以时间在食品供应链中就显得格外重要，这与其相对较 长和复杂的链条结构形成鲜明的对比。时效性主要包括几方面内容，首先是生产、加工、 物流运作方面的要求。食品的生产、保存和运输都有一定时间限制，高效的时间也是食 品质量安全的一个保障，避免风