“美丽中国”愿景与生态文明制度建设

“美丽中国”愿景与生态文明制度建设 The Vision of Beautiful China and the Institutional Development for Ecological Civilization 作 者： 廖才茂 作者简介： 廖才茂(1945- )，男，江西龙南人，中国井冈山干部学院特聘 教授，研究方向为发展经济学（江西 井冈山 343600）。 原文出处： 中国井冈山干部学院学报2013 年第 5期 第 111-118页 内容提要： “美丽中国、民生幸福”是中华儿女世世代代的不懈追求，内 含着实现生态价值导向的人与社会的现代化和中华民族的永续 发展的愿景目标。要实现美好愿景，最根本的是加强生态文明 制度建设，包括正式制度和非正式制度。我国的生态保护规制 体系已经形成，人民大众的生态意识日益觉醒，已经汇成了推 动生态文明建设的强大社会力量。进一步的制度建设，应针对 存在的问题，抓好顶层设计，注重系统集成，实行分类指导， 填补制度空白，优化制度衔接与匹配，完善、细化、系统化制 度体系，增强执行力，从根本上解决守法成本高、违犯成本低 的问题。同时着力提升全民生态意识，培育全民生态责任，构 筑政府、企业、社区、家庭、个人齐心协力进行生态文明建设 的大格局。 Beautiful China and peoples wellbeing are the pursuit that generations of Chinese people have never given up,and they contain the vision and goals of realizing the ecological value-oriented modernization of human and society as well as the sustainable development of the Chinese nation.To realize the beautiful vision,the most radical is to strengthen the ecological civilization institutions,including formal and informal ones.The ecological protection rules and systems of our country have been established,and the ecological consciousness of the public has been awoken increasingly,having formed a strong social force pushing the development of ecological civilization.To further improve the institutions,we need to aim at the existing problems,do well the top-level design,pay attention to systematic integration,carry out class- specific guidance,make up the institutional vacancy,optimize the institutional link and matching,perfect,refine and systematize the institutional system,increase the executive force,and solve from the root the problems of high cost of obeying the law and low cost of violating the law.Meanwhile,we should improve the ecological consciousness of all citizens,and cultivate their ecological responsibility,so as to build the grand pattern in which the government,enterprises,communities,families,and individuals all work hard to build the ecological civilization. 期刊名称： 中国特色社会主义理论 复印期号： 2014年 02期 关 键 词： 美丽中国/民生幸福/生态文明/制度建设/ beautiful China/peoples wellbeing/ecological civilization/institutional development 标题注释： 本文系中国井冈山干部学院 2011年基金项目“新时期民生幸福 视阈下的生态文明建设”(项目编号：2011gqyb18)的成果之一。 中图分类号F062.2 文献标志码A 文章编号1674-0599(2013)05-0111-08 “美丽中国、民生幸福”是中华儿女世世代代的不懈追求。进入新世纪以来， 我国在全面建成小康社会，加速工业化、信息化、城镇化和农业现代化的征程中， 遭遇着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻挑战。中国共产党作为 负责任的执政党，真诚地回应 13 亿人民渴望获得优质生态产品、提升幸福指数的新 期待，胡锦涛在十七大、十八大报告中生动地描绘了生态文明建设的美好愿景 建设美丽中国，提升民生幸福，实现中华民族的永续发展。把“美丽中国”的宏伟 目标拉近到了每一个当代中国人的眼前。习近平 7 月 18 日致生态文明贵阳国际论 坛 2013 年年会的贺信中强调：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中 华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”1那么，“美丽中国 ”应该是一个什么样 的状态?它与生态文明制度建设有着怎样的内在关系?这是认识上和实践中必须切实 回答的一个重大问题。 一、目标内涵与制度需求 (一)目标内涵 “美丽中国 ”这一生态文明建设的宏伟目标的本质内涵是实现生态价值导向的 人与社会的现代化和中华民族的永续发展即通过建设资源节约型，环境友好型 社会，实现人与自然和人与人双重和谐目标，进而实现经济社会与自然的可持续发 展和人的自由全面发展。2幸福虽然是人的一种主观心理感受，但这种幸福感不是 凭空而生，而是建立在一系列的基础和条件之上。笔者赞成国内学者刘向东等称之 为“幸福圈层理论”研究揭示的观点：除了人作为个体自身的身心健康、教育程度、 经济收入、社会地位以及亲人社会的和睦友爱、熟人社会的包容和谐、生人社会的 公平正义、安定有序会对幸福感产生影响之外，自然生态环境是对每一个人的幸福 感产生重大直接影响的因素。3用人本主义心理学家马斯洛的需要层次理论解释， 也可以得到同样的结论。 显然， “美丽中国”的宏伟目标，蕴涵丰富的多层次的子目标系统：既包括物 质层面的，也包括精神层面的；既包括经济、政治、文化、社会系统，也包括自然 生态系统。“美丽中国”展现在人们面前的，既是经济发达、生活富足、政治清明、 文化先进、文明和谐的社会状态，又是天蓝、地绿、水净、优美的生态环境状态， 它是 13 亿中国人劳动之美、创造之美、和谐之美、民生之美的现实写照。 1.就人与自然和谐共生的生态系统来说，人既有自然属性，也有社会属性。但 人首先是自然人，“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环 境一起发展起来的”。4P374-375 人与自然的关系是人类生存与发展的基本关系。 人类社会系统仅仅是地球自然生态系统中的一个组成部分，是地球生物圈中的一个 子系统，人类的生产生活依赖于自然，同时也影响着自然。人类可以认识和把握自 然规律，可以利用生态生产力，改造客观世界，但不能违背自然规律。只有自觉融 入与自然生态和谐共生的系统之中，尊重自然，顺应自然，保护自然，把人与自然 界的能量与物质变换，建立在与大自然和谐协调、良性发展的基础之上，大自然才 会生机勃勃地展现它的再生功能，源源不断地馈赠人类生产生活必需的生态产品， 包括清新的空气、清洁的水源、丰富的地表地下资源、安全的食品等等，并给子孙 后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。否则，自然界就会惩罚我们。其中的根本 原因是地球自然生态系统对人类经济社会活动造成的影响是有耐受阀限的。近几十 年来，全球气候异常，巨灾频发，就是大自然对人类 200 多年“高消耗、高污染” 的传统工业文明的警告。所以，破坏人与自然和谐共生的生态平衡就是破坏人类赖 以生存的环境，保护人与自然和谐共生的生态平衡就是保护人类自己的美丽家园， 我们必须牢牢记住这一生态铁律。 2.就人与人、人与社会和谐包容发展系统来说。良好的生态环境是“美丽中国、 民生幸福”的基础条件，根本前提，但不是充分条件。“美丽中国、民生幸福”还 要靠劳动、靠创造、靠发展，这就需要有一个生机勃勃的、充满活力的促进人们团 结奋进、积极创造、和谐包容的经济社会发展系统。这是因为社会生产力的发展和 进步，是人类文明发展进步的最终推动力量。离开发展去讲生态文明，那是乌托邦， 离开保护生态去求发展，那是饮鸩止渴，自寻绝路。首先，人自身的发展，人自身 的身体、心智健康，人力资源的培育、积累，人自身精神世界的修炼，信念和创造 精神、奋斗精神，社会责任感和包容精神等等，都是个人追求发展、追求幸福的内 生条件；其次还需要有和谐包容，激励劳动、激励创造、激励保护生态的外在条件 这就是“以人为本”与“全面协调可持续”的经济社会发展系统。也就是不仅 要积极优化人与自然的关系，同时也要积极优化人与人的社会生产关系与生产力结 构，夯实生态生产力基础，完善生态上层建筑，努力促进绿色发展、低碳发展、可 持续发展；尊重和保障人权，促进社会公平正义，使发展成果惠及全体人民，逐步 消除两极分化，逐步实现共同富裕。 (二)制度需求 如何把 13 亿中国人的步伐统一到建设美丽中国、提升民生幸福中来?制度是根 本。“只有实行最严格的制度，最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障” 。5 1.从理论视角看。按照新制度经济学观点，制度包括正式制度与非正式制度。 正式制度主要通过法律规章显性条文强制约束人们的行为；非正式制度主要通过意 识形态、伦理道德、民俗民风、乡规民约等影响、规范人们的行为。正式制度与非 正式制度相辅相成，共同推动社会的文明进步。在漫长的传统农业文明、特别是工 业文明中，追求物质财富最大化，长期占据着社会价值判断的主流地位，高消费引 领着大规模地生产、大规模地浪费资源、大规模地污染环境。然而到了今天，传统 工业文明造成的资源短缺、生态破坏，不仅使经济发展难以为继，甚至危及了人类 的生存条件。由此，尊重自然，爱护自然，在人与自然和谐共生中谋发展的“生态 价值”理念，便逐渐凸显出来。 对 “生态价值 ”理念的理解，首先必须认识到生态价值是一种“自然价值，即 是自然生态系统整体所具有的系统功能”。这种自然生态系统功能的价值都是人类 生产生活的必要条件：可生长万物的大地，清新的空气，清洁的水源，适宜的光照、 温湿度，千姿百态、多种多样的动植物伙伴等。然而，要把人们长期形成的与传统 工业文明相联系的自然观念、财富观念、生产观念、消费观念转变为生态文明观念， 让生态价值成为强大的社会价值导向，就必须有强有力的生态文明正式制度的约束 和非正式制度的引领。 2.从现实视角看。中国仍处在社会主义初级阶段，发展仍然是第一要务。然而 在发展过程中，由于生态环境价值的“公共性”与某一地区、企业或个人谋求发展 的“趋利性”具有天然的矛盾。如果某些企业和个人的经济活动破坏了自然环境， 就不仅破坏了其自身的生存环境，也破坏了所有人的生存环境，因而就侵犯了他人 健康生存与发展的权益，这显然是违背市场经济的公平原则的。求解不同人群在发 展与环境保护之间的最大公约数，制止为追求经济价值“损毁环境价值”的不公平 的最有力武器，就是强有力的生态规制。此其一。第二，是规范“资本逻辑”的需 要。由资本追求剩余价值的贪婪本性使然，在追求财富增值的过程中，往往丧失社 会良知，把企业的生态损害外部化，把资源浪费、环境污染外部化。如何将“资本 逻辑”纳入生态文明的约束中?如何规范资本的环保责任 ?只有实行最严格的制度、 最严密的法治。第三，是规范政府行为，转变发展方式的需要。由于粗放型增长方 式的惯性，又由于许多地方的污染大户同时又是地方政府的纳税大户，是地方官员 的政绩的支撑，所以地方政府在处理增长与环境的关系上，往往选择追求 GDP 和财 政收入而忽视环境。政府公权力环境保护者角色往往蜕变成环境污染者保护伞的角 色，许多地方的虚假达标现象以及在环境执法中与排污企业共玩“躲猫猫”现象就 是这种“合谋”的具体反映，成为阻碍转变发展方式、优化产业结构、实现绿色发 展的巨大阻力。破除这种阻力，转变发展方式，迫切需要强有力的生态文明制度约 束。第四，是规范社会消费行为的需要。随着现代科学技术日益转化为生产力，随 着社会化大生产的全球化分工协作的日益加深，消费越来越成为引领生产的决定性 力量。转变消费观念，转变消费方式，促进消费生态化变革，通过全社会消费观念、 消费方式、消费结构的生态化提升，进而引领社会生产理念、生产方式、生产结构 的生态化演进，不断丰富生态产业和生态产品，就必须加强和促进消费生态化的制 度建设。 二、我国生态文明制度建设的进展与存在的主要问题 我国的生态文明制度建设集中在环境保护和循环经济政策上。改革开放以来、 特别是新世纪以来，我国的生态保护和循环经济从认识到实践都发生了重大转变， 取得了重大进展，但仍存在不少问题，面临巨大挑战。 (一)法律规制体系已经形成，但仍需继续完善、细化、系统化和加强执行力 从 20 世纪 80 年代开始，我国加快了环境保护法律、法规制度体系建设的步伐。 笔者从司法网站查悉，到目前为止，国家发布的环保类法律法规已达 107 件，相关 文件及司法解释 159 件，涵盖了以环境保护、资源节约为核心的方方面面。如： 2000 年前出台并实施的法律法规主要有：中华人民共和国环境保护法、中华 人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共 和国环境噪声污染防治法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国矿产 资源法、中华人民共和国煤炭法、中华人民共和国野生动物保护法、 中华人民共和国电磁辐射环境保护管理办法、中华人民共和国水产资源保护 条例、中华人民共和国自然保护区条例等；2000 年2012 年制订或修订并 实施的环境保护相关法律、法规主要有：中华人民共和国大气污染防治法(2000 年修订)；中华人民共和国渔业法(2000 年修订)；中华人民共和国清洁生产促 进法(2002 年通过)；中华人民共和国环境影响评价法 (2002 年通过，2003 年施行)；中华人民共和国放射性污染防治法(2003 年通过 )；中华人民共和国 固体废物污染环境防治法(2004 年修订，2005 年施行)；中华人民共和国可再 生能源法(2005 年通过)；中华人民共和国节约能源法 (2007 年修订，2008 年施行)；中华人民共和国循环经济促进法(2008 年通过， 2009 年施行) ；中 华人民共和国水污染防治法(2008 年修订)；规划环境影响评价条例 国务院令 第 559 号；防治船舶污染海洋环境管理条例国务院令第 561 号；太湖流域管 理条例国务院令第 604 号；放射性废物安全管理条例国务院令第 612 号等。 为了加大生态环境保护力度，中华人民共和国刑法(1979 年 7 月 1 日第五 届全国人民代表大会第二次会议通过，1997 年 3 月 14 日第八届全国人民代表大会 第五次会议修订)第三百三十八条，对违反国家规定，向土地、山体、大气排放、倾 倒或处置有放射性的废物、含传染病病源体的废物、有毒有害物质或者其他危险废 物，造成重大环境污染事故的，作出了追究刑责的规定。2011 年刑法修正案(八) ，又对刑法规定的“重大环境污染事故”进行了进一步的完善。2013 年 6 月 18 日， 最高人民法院、最高人民检察院公布关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问 题的解释。这一司法解释有 14 项细化标准界定“严重污染环境”行为必究刑责， 自 2013 年 6 月 19 日起施行。特别是对负有监管责任的国家机关工作人员严重不负 责任，导致发生重大污染事故者，有了追究刑责的标准界定；在执法方面，对阻挠 环境监督检查者也规定了将从重处罚。 与上述国家层面的环保制度建设相配套，我国各地区各部门，实施细则层面的 制度也逐步出台，尤其是各类环境政策工具，如绿色信贷、绿色保险、绿色电价、 生态补偿、排污收费、绿色贸易、排污权交易等均开展了尝试。环境经济制度框架 已经初步形成。6 (二)民众的生态意识日益觉醒，已经形成了尊重自然、顺应自然、保护自然的 大众意志，汇成了推动生态文明建设的强大社会力量 首先，从一般民众的环境意识来看。他们尊重自然意识、生态权益意识、生态 道德观念的觉醒和增强，是在对自身生产生活环境不断恶化的反思中痛定思痛的， 他们从铅中毒、毒大米、癌症村等等切肤之痛中认识到尊重自然，保护环境，建设 生态文明，事关自己的健康幸福。因而经历了从关注自身物质财富的增长，到关注 自身赖以生存的生态环境污染的控制和防治，再到关注人与自然和谐的生态伦理的 升华过程。正是有了这种生态伦理价值观念的升华，才不断推动他们不仅逐渐在摒 弃自身有害于生态环境和浪费资源的传统生产生活习惯，而且自觉地积极地参与生 态治理。如联合起来组织环保志愿者队伍，奋力抵制、举报“资本逻辑”下的野蛮 生产和环境破坏，保护美丽的家园；协助媒体和国家环保监管部门同破坏生态环境 的行为作不懈的斗争，如此等等。草根民众对生态产品的迫切期盼和应对生态危机 的坚定意志、自觉行为，奠定了政府推进生态文明建设的强大基础。 第二，从社会舆论、社会风气来看。我国的各种媒体，从报纸期刊到广播电视、 网络媒体，对全球和全国生态环境的关注，对生态理念、生态法规、循环经济的宣 传，对野蛮生产、恶意浪费、危害环境、危害百姓利益的环境破坏典型案件的揭露 和批判，对保护生态环境，发展循环经济，实现低碳发展、绿色发展以及低碳生活、 科学合理消费的经验总结、褒扬，为传递生态文明建设的正能量，作出了积极的贡 献。 第三，从各级政府的发展理念、发展思路来看。从国家和各地区制定的发展战 略和发展规划中可以看出，各级政府正在逐渐转变和提升绿色发展的理念和思路， 正在经历从单纯追求 GDP 增长向追求人口资源环境相协调、经济社会生态发展相统 一转型的痛苦探索之中。特别是新世纪以来建设两型社会，实现科学发展、绿色发 展、低碳发展，建设美丽中国等可持续发展理念已成为各级政府的施政纲领，集中 体现在国家“十一五”、“十二五”规划之中，体现在“建设美丽中国、实现中华 民族永续发展”的“五位一体”的战略部署中，以及各地方政府的相应规划之中。 当然，其中的关键是要冲破“资本逻辑”的阻遏，把战略规划落到实处。 (三)存在的主要问题 1.环境法规的执行力及其背后的利益链条和地方保护伞问题。如上所述，我国 的环境法规已基本形成体系，把环境保护法规落到实处，执行力是关键环节。我国 环保法规执行不到位是造成当前许多环境问题的一大顽疾。从国家环保部今年 2 月 下旬至 3 月开展的对华北平原排污企业地下水污染专项检查的情况看，查处各类环 境违法行为 558 件，其中 55 家企业有长期利用渗井、渗坑或无防渗漏措施的沟渠、 坑塘排放、输送或储存污水的违法问题。我们要深思的是，当地群众对生产生活用 水早已怨声载道，当地政府的环保执行力哪里去了?据中国证券报记者郭力方 2013 年 2 月 22 日报道，潍坊众多中小企业凿井排污在当地已非秘密，且随着需求逐年 增多，打井灌污已形成了一条初具规模的地下产业链。正因为如此，潍坊近年来地 下污染不断加重，正从一般浅水层蔓延至 150 米以下的地下深水层。再比如，我国 环境影响评价法2003 年开始实施。本来有效的环境影响评价制度可以起到预防 为主的作用。但我国的环评制度存在着公众虚假参与、环评机构的虚假环评等问题。 2013 年 1 月 5 日环保部通报的“黑名单”包括了中国气象科学研究院在内的 88 家 环评机构。这些环评机构只要收取了客户(即被评项目)的钱，就敷衍了事，本来需要 几个月才能完成的环评只用了一个下午就写出报告，而且都是以通过了结，他们这 样做也是为了确保自己今后源源不断的财路。一些环评机构在环评过程中“隐瞒有 关情况、提供虚假材料，借用外单位人员作为环评专职技术人员”。有的环评师几 乎没有到过现场，完全凭借想象胡编乱造或者复制他人的环评报告。这说明很多环 境问题与经济利益链条有关，与地方保护伞有关；有的与监管者的腐败相连，为一 己私利，不仅不作为，而且内外勾结，对抗群众监督和上级检查。 2.法律法规制度的进一步完善、细化、系统化问题。主要在两方面：一是有些 方面还存在法规空白与缺项，不适应环境形势的新变化；有些法规相互不协调、不 配套；有些法规太笼统、欠细化给执行带来一定困难；有些处罚标准太轻，不足以 震慑违法违规者。二是监管者的管理权限不够和对监管者的责任追究不够双重存在， 这是执法不力的制度根源。 3.对地方官员政绩考核“ 一手硬一手软”问题。核心是以 GDP 为导向的政绩 考核制度与事权和财权失衡的财政分权制度。虽然大会小会、大文件小文件都把生 态保护叫得通天响，但在官员心里这是软指标，因为考核中 GDP 增长速度、“进位 赶超”才是硬指标；平衡协调可持续发展是需要长期见效的软指标，财政收入、就 业率是当下见效的硬指标。这种导向失衡极易导致地方官员重眼前轻长远的决策失 衡、利益失衡、战略失衡。 4.不少领导干部对经济发展必须加速向绿色、集约、高效转型的紧迫性、自觉 性认识的高度不够，对创新生态经济的知识、能力不够，就必然驾轻就熟地走传统 发展方式老路；在处理当前增长与长远可持续发展问题上就自然地重眼前轻长远； 在处理经济发展与环境保护的矛盾中，就自然地选择“先污染后治理”。他们常常 把调结构、转方式与促增长、促就业、促财政对立起来。 5.尚未在全社会确立生态价值导向问题。纵向比较，国人尊重自然、爱护环境、 绿色发展、低碳生活的生态意识、社会风气有了很大提升，这是不容置疑的。但同 生态文明社会建设的需要相比，生态价值导向还没有在社会确立主体地位，物质财 富拜物教、GDP 增长崇拜，加上 “资本逻辑”的销蚀作用，严重阻碍着生态价值导 向在全社会的确立。 三、完善生态文明制度系统的路径 生态文明制度建设是一个庞大的系统工程。所以，完善生态文明制度系统，首 先应从“顶层设计、系统设计”理念出发，针对我国生态文明建设中出现的新情况 新问题，根据保障生态文明建设必需的经济社会发展评价与奖惩制度、生态环境保 护制度、生态环境保护责任追究制度、国土空间开发保护与土壤污染防治制度、最 严格的耕地保护制度、最严格的水资源保护制度、资源有偿使用和生态补偿制度、 环境损害赔偿制度、生态文明教育制度等方面的制度需求7P37-38，对已有的制度 进行科学、全面、系统的梳理和分析，看看哪些方面还存在制度空白，必须抓紧研 究制定；哪些方面的制度还欠协调欠衔接或欠完善，必须抓紧修订完善和优化；哪 些制度还过于原则，操作性不足，必须细化、深化，有的还须量化；同时应对生态 保护中的执行力问题、地方保护伞问题、各方面利益链和“资本逻辑”侵害民众权 益问题，予以重点关注。为此，必须从正式制度和非正式制度两方面同时着力： (一)完善正式制度系统 1.需要在国家层面上抓紧顶层设计，注重系统集成，实行分类指导。这应由全 国人大和国务院组织专业人士，并动员和整合全社会力量广泛参与、集思广益，同 时充分汲取国际上的经验教训，尽快完善关乎全国性、根本性、全局性的法律规制 体系建设的“顶层设计”。填补某些法规空白，克服某些规制偏粗、偏软、操作性 不够强、相互衔接配套不够、处罚力度不够等弊端。与此同时，还应加强督查和指 导地区部门中观层次的生态法律法规制度的建设与执行。 2.需要填补空白的制度建设。笔者认为，当前国家层面生态文明制度中有四大 空白具有紧迫性。一是国土空间开发保护与土壤污染防治制度；二是生态经济社会 发展评价与奖惩制度；三是环境保护责任追究制度；四是生态文明教育制度。 就国土空间开发保护与土壤污染防治制度来说。国土是中华民族的生存之本， 按国土功能区划优化国土空间开发格局，划定并严守生态红线，是生态文明建设的 重大任务。但当前累积了许多盲目开发、过度开发、空间结构失衡问题，以及重金 属、农药、化肥污染造成的食品安全、人身健康危害问题。而且土壤污染具有隐蔽 性、长期性、不可逆性等特点，一旦污染，危害极为严重。所以，国家层面的国土 空间开发与土壤污染防治法，是遏制我国国土生态安全恶化趋势，保证中华民族永 续发展的重大法规，宜尽快研究制定。 就生态经济社会发展评价与奖惩制度来说。这涉及对国民经济发展战略、规划 和对干部政绩考核的导向，对于实现生态文明目标体系意义巨大。关键要解决两大 问题，一是改革国民经济核算与评价指标体系，以绿色 GDP 评价指标体系取代传统 GDP 评价指标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益以及民生幸福的社会指标， 纳入经济社会评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。 二是改革政府政绩评价体系，加大影响国民幸福的生态指标和社会指标的硬约束， 加大中央转移支付立法，激励、引导地方政府的生态低碳发展。这项制度也是带全 局性的根本制度建设，必须加快研究制定。 就生态环境保护责任追究制度来说。这涉及强化生态文明制度的执行力和效率。 主要应针对从中央到各级政府环保机构的执行力和打破地方保护伞问题，建章立规。 首先应从法律定位、机构设置、管理体制上解决权力与责任相匹配问题。现在的环 保机构查处权限不够，特别是环保机构归同级政府管理的体制，无法对同级政府的 损害环境行为进行督查，这是一些地方环保机构甚至参与地方污染企业与国家环保 督查玩“躲猫猫”游戏的制度根源，建议通过立法使环保部门实行以中央垂直管理 (包括干部选配) 为主、地方为辅的体制，以加强环保部门的监督责任与权力。第二是 确立对各级地方政府的生态保护的硬性约束规范，实行严格的责任追究制度。包括 各级地方领导干部的离任生态审计制度和终身责任追究制度。即对其在任职期间的 经济决策和政绩是否背离了与自然生态相和谐协调的目标进行审计，审计结果不仅 应与干部的升迁选拔挂钩，而且对乱决策项目造成严重环境事故的，要追究终身责 任，包括法律责任。这也是国家大法，必须加快研究制定。 就生态文明教育制度来说。生态文明需要全民参与、全民共享，需要从中央到 地方到企业到个人，都必须改变传统的财富观念、生产观念、消费观念，让生态价 值观念成为社会的主导意识形态。对此，国家环保部等六部委于 2011 年曾下发 全国环境宣传教育行动纲要(2011-2015) ，但显然不够。必须上升到国家层面 立法，保证生态文明价值观念、知识进教材、进课堂、进社区、进家庭，从娃娃抓 起，以青少年教育为重点；同时要强力规范现代传媒的生态责任，强力推动生态价 值成为社会主体价值。 3.需要进一步修订、完善、细化和协同优化制度建设。如前所述，我国已初步 形成了生态保护和循环经济的法律法规体系。但有些法规还需要根据实践提出的新 问题补充完善。比如中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染 防治法、中华人民共和国水污染防治法，应补充完善相关保护公民生态权益 的司法诉讼制度，环境污染信息强制披露制度，强化环境损害的经济重罚与刑法重 典相结合的制度等等。从而使环境损害行为成过街老鼠，人人喊打，使严重损害环 境的违法者惩罚得倾家荡产、不敢再犯，从根本上解决守法成本高、违法成本低的 问题；有些以经济手段为主要形式调节利益相关者关系、减少或消除外部性的制度 安排，如生态补偿制度、环境损害赔偿制度、自然资源有偿使用制度中，生态补偿 标准和环境损害赔偿标准的核算，是生态补偿机制的关键环节。现行规章中对生态 服务价值，区域间生态补偿值的计算标准以及生态赔偿责任的认定，赔偿数额的测 算，生态权益诉讼主体的确立等等，还缺乏可操作性，需要进一步细化和完善。 (二)提升全民生态意识，培育全民生态责任 环境问题归根结底是发展问题，是由社会的生产结构、消费结构及其背后的财 富理念、发展理念、生产理念、消费理念、行为模式共同导致的社会问题。思想是 行为的先导，不首先从意识形态、思维方式实行绿色变革，正式制度的作用就会大 打折扣。因此，生态文明制度建设，除了制度的完善、系统化、优化，还有一个关 键环节就是唤起全民生态意识，提升全民生态道德，紧紧依靠人民大众，才能齐心 协力保护环境。 1.加速各级政府发展理念、思路和战略的绿色变革与转型。环境问题是在发展 中产生的，也必须通过发展来解决，关键是转变发展方式。但在政府主导中国改革 与发展进程的大背景下，政府的发展理念、发展思路、发展战略和规划起着决定性 作用。长期以来，对地方政府经济社会发展的业绩考核被简化成了 GDP 这种简单的 标尺，从而引导地方干部内生出一种加速地方发展的“GDP 至上”、“进位赶超” 的冲动。这就有了牺牲环境追求增长的恶果。所以，要想从“高速度、高消耗、高 污染”的传统发展老路上脱胎换骨，真正步入“绿色发展、低碳发展、可持续发展” 的轨道，政府必须首先牢牢确立绿色财富观念、绿色发展观念，并以此指导发展战 略、发展规划的顶层设计，从战略和规划的指导思想、目标体系、政策措施、实施 步骤都全力贯彻绿色、低碳、可持续发展理念。这样的发展战略、发展规划及其实 施过程，才有绿色定力。