“十二五”基础设施建设资金问题分析

“十二五”公路基础设施建设资金问题分析 一、 宏观经济环境和政策环境对基础设施建设的影响 流动性泛滥、内需不旺、产业结构失衡是当前我国宏观经济的 显著特征。在宏观经济背景以及中央宏观调控政策引导下，我国公 路交通基础设施的建设投入成本、投入水平和速度都受到了直接影 响。 1. 通胀压力大，建设成本上升 根据国家统计局公布的数据，2011 年 3 月份中国居民消费价格 指数(CPI)同比上涨 5.4%，创下 32 个月以来新高。而随着 CPI 指数 的走高，交通基础设施建设也将面临着劳动力成本、原料成本和征 地成本上升的三重压力。 （1）劳动力成本升至高位。首先，从劳动力供给变化看，劳动 力规模下降将导致劳动力供给减少；其次， “十二五”规划明确提出 要提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分 配中的比重。这些因素都将促使劳动力成本提高。目前地方上也采 取了相应措施提高最低工资标准。2010 年全国共有 30 个省份调整 了最低工资标准，月最低工资标准平均增长幅度为 22.8%。目前各 省份随着 CPI 指数的上涨，进一步调整最低工资标准。因此，从长 期看劳动力特别是低端劳动力的成本上升期已经开始，交通基础设 施人工成本上涨趋势在“十二五”期间不可逆转。 （2）大宗商品尤其原材料价格大幅上涨。美国目前奉行的量化 宽松政策决定了美元贬值的确定性趋势，大宗商品价格由于美元贬 值因素也将持续走高。我国由于经济保持较高增速，国内生产对国 外大宗原材料商品的依存度仍然很高，石油、铁矿石以及煤炭的进 口逐年增加。原料需求规模扩大对中国钢铁工业乃至整个中国经济 的影响都将是长期的，这也决定了我国工业企业的固定成本将维持 在一个较高的水平上。例如，从 2009 年年中到至今，我国进口铁矿 石价格上涨了一倍多，虽然近几周价格所有下降，但钢铁生产成本 仍处于高位，加之人工成本不断抬高，钢材价格仍呈现上涨趋势。 除此之外，水泥、沥青等建设原材料价格也是如此。这也将意味着 公路建设原材料成本将进一步上涨。 （3）土地成本上升不可避免。随着我国工业化进程的加快，土 地资源的稀缺性问题将越发突出。根据均衡价格经济学理论，土地 供不应求的状况下，土地的出让价格将升高。特别是通胀压力持续 的背景，各类商品价格的不断攀升，土地拆迁赔偿款也必然上涨， 从而进一步推升建设征地成本。 虽然目前中央已经采取了稳健的货币政策，通胀压力仍然很大， 特别是外部输入性通胀压力中国自身难以控制，具有很大不稳定、 不确定性。全球流动性充裕、西亚北非局势动荡、日本地震灾害的 影响，国际大宗商品价格持续上升，使得我国 CPI 上涨还有加剧趋 势。预计在未来几年，交通基础设施建设将持续受到通胀压力的影 响。 2. 投资增速小幅回落，但仍将维持稳定水平 （1）中央投资导向转型。 中央政府今年还将继续推行积极的财 政政策，但与以往注重公共投资的扩张相比，将更注重投资结构调 整的财政政策，更体现民生。2011 年转型性投资将成为投资增长的 新动力，战略性新兴产业投资、保障民生投资、高铁投资将成为今 年固定资产投资的主力。与此同时，中央越来越清楚地认识到忽视 国际国内环境变化及最终消费需求不足而过度强调（或依赖）投资 高增长将会导致一系列难以解决的问题，避免投资再次出现过度增 长应成为 2011 年中央宏观经济政策的一项重要工作。因此，未来几 年，从中央层面上，通过加大一般财政支持公路建设发展的可能性 不大。 （2）车购税增速减缓。 基于国家公路网建设任务仍然比较繁重， 在“十二五”期间车购税仍然会作为专项交通建设税种。然而目前 刺激政策到期、部分城市限购政策的出台及高基数效应都可能使未 来几年的汽车消费增速放缓，影响车购税收入的增长。近期财政部 和国家税务总局联合发布通知，已经宣布对小排量汽车购置税优惠、 汽车下乡和汽车以旧换新三项政策到期停止。同时北京出台了治理 交通拥堵的相关措施，预计其他一些大城市也可能效仿出台相关汽 车牌照限制或限行政策。这些都可能对 2011 年国内汽车消费产生负 面影响。与此同时，2010 年我国汽车销量突破 1800 万量，同比增 速超过 30%，高基数也使得 2011 年增速将会比 2010 年明显放缓， 我们初步预计 2011 年国内汽车销量可能在 2100 万辆左右，增速降 至 15%左右。 （3）燃油税实际收入下降。燃油税作为公路养护的中央税收， 由于通货膨胀的因素，其实际税收收入下降。因为燃油税从量征收 且未建立燃油税税率调节机制，若未随着物价及时调整税率，其实 际收入的购买力将下降。但在目前成品油价格处于高价位的情况下， 考虑到提高燃油税税率对社会影响较大，调整税率的可能性机会为 零。因此，车购税和燃油税收入下降的情况下，也意味着中央对公 路建设投资的下降。 （4）地方投资公路速度趋平稳。 与中央相反， “十二五”期间， 各省市地方政府的投资冲动仍然强烈。从目前各地已经公布的未来 公路投资规划来看，地方政府的投资冲动在“十二五”期间丝毫未 减，尤其是中西部省份。特别是受“十二五”规划开局年的影响， 地方项目公路建设投资将维持稳定。但在中央政府宏观财政投资重 点的引导和收紧银根、审慎信贷的情况下，以及地方融资平台治理 政策短期内不会放松，房地产市场调控也将抑制其土地出让的财政 收入来源的背景下，预计未来“十二五”地方财政对公路建设投入 将受到很大限制，地方政府也将更注重项目的功能、重要性有选择 的控制新开工项目，因此地方政府投资公路基础设施建设的大跨越 式发展的态势将会改变，特别是东部地区，这使得公路建设整体速 度趋于平缓稳定。 3. 稳健货币政策，影响建设信贷规模 为应对物价上涨压力，管理通胀预期，2010 年内央行已经六次 提高存款准备金率，两次提高存贷款基准利率。今年四月份的中央 工作会议也将货币政策基调从适度宽松转向稳健，预计货币政策操 作将维持稳中偏紧态势。由此给公路建设带来的影响很大，因为公 路建设资金至少 60%是来源于银行贷款。实施稳健货币政策，意味 着公路建设的银行贷款规模将受到很大限制。一方面，在中央宏观 投资重点产业的引导下，公路建设信贷管控将趋严，特别是央行提 高资本充足要求、严格贷存比监管和可能引入杠杆率指标等监管新 政的实施，也会使银行对公路建设信贷的风险性进行进一步审慎评 价；另一方面，准备金率继续上调的累积效应也将对公路建设银行 贷款的规模产生显著抑制作用。但我国政府将鼓励和支持直接融资 加快发展，特别是债券融资规模将显著扩大，预计 2011 年社会融资 总量与 2010 年基本持平，在 12 万亿左右，因此，通过引入社会资 本投资，可以缓解信贷对公路建设资金的影响。 4. 区域协调发展政策，为西部公路建设迎来新契机 中央高度重视区域发展问题， 中共中央关于制定国民经济和社 会发展第十二个五年规划的建议对促进区域协调发展做出了重要 部署，确立了未来五年区域经济发展的方向。 “十二五”时期，中央 将把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优势位置。此外， 国务院办公厅近期颁布的关于进一步完善投融资政策促进普通公 路持续健康发展的若干意见规范文件中，也明确规定了应当进一 步完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区 域间的合理分配，促进区域交通协调发展。因此，可以预见“十二 五”西部公路建设资金将得到更多政策支持。 二、 公路建设资金现状及筹资难点 1. “十二五期”公路资金状况 2011 年是“ 十二五”期开局之年，从第一季度公路建设投资统 计数据来看，公路建设投资延续较快增长态势，完成投资 1740 亿元， 同比增长 17.1%；西部地区无论是投资完成额还是增速均超过东、 中部地区。但要实现中央和地方“十二五”期间的公路发展规划， 公路建设资金仍然面临巨大压力。 目前我国公路基础设施仍处于快速发展和高速公路成网的关键 时期， “十二五”公路建设任务仍十分繁重。国家高速公路网还有 35%的路段处于在建阶段或尚未开工建设；国道、省道中三级及以 下公路里程分别占 21%、39% ，其中还有 3 万多公里的公路为砂石 路面亟待改造升级；农村公路的网络化水平和整体服务能力还有待 进一步提高。预计到 2020 年，我国公路新改建资金总需求规模将超 过 10 万亿元，车购税专项资金预计能够投入 2 万亿元，相比较建设 资金缺口比例将超过 60%。特别是如前所述的新宏观环境和政策下 加剧了公路建设资金压力。如何解决资金问题将直接关系到“十二 五”公路规划是否能实现。 2. 筹资难点： （1） 公路建设信贷规模保持稳定。由于各级政府对公路建设的 财政投入不足，导致公路建设过度依赖过度债务性资金。各级政府 在“十二五”期对公路财政投入状况不会有很大突破，债务性筹资 模式仍将作为主导。但在稳健货币政策下，银行将收紧银根，特别 是在公路建设信贷缺乏担保的情况下，银行信贷将更加审慎，直接 影响建设信贷规模。目前已经取消了中东部地区政府还贷的二级公 路收费，中东部新建二级公路不能再将通行费收入作为银行质押； 虽然目前西部地区政策上还允许修建二级收费公路，但银行基于未 来取消二级收费公路的趋势，在信贷审批过程也将更加谨慎，加强 风险控制。此外，燃油税费改革后，由于燃油税属性发生了变化， 从规费转变为税收，地方政府不能就像过去那样将公路规费作为新 建公路建设信贷质押。因此，如何维持稳定银行信贷规模将更多取 决于破解公路建设信贷的质押或担保问题。 （2） 政府财政投入保持平稳。如前所述，中央层面，在刺激消 费政策取消、节能减排和大力发展城市公交政策的推进、以及部分 城市限购政策的出台，车购税在“十二五”期间增速必将放缓；与 此同时，燃油税收入也将因为 CPI 指数的上涨进一步缩水。地方层 面，在楼市调控以及实体经济萎靡的影响下，地方的财政收入不可 能有大幅度增长；而在恢复实体经济发展和还富于民注重民生的政 策背景下，加大税负的可能性非常小。因此，除了鼓励地方政府将 公路建设纳入一般财政预算，更多应该是分析地方政府是否还有其 他支持公路建设的优惠政策。 （3） 争取社会资金投资公路建设。社会投资公路建设的方式非 常多，有直接入股投资收费公路、购买公路债券、特许经营等。然 而目前社会投资公路建设占建设资金总额的比例还是非常小的。如 何充分利用社会广泛的闲散资金，调动社会公众投资公路的积极性， 将是缓解“十二五”的公路建设资金压力重要渠道。 三、 相关政策建议 1. 解决银行信贷担保问题，优化贷款结构。银行贷款的优势决 定了传统的银行贷款融资方式仍将是公路建设资金最重要的来源渠 道。建议在立法上做出除外规定，允许燃油税或车购税资金用作公 路建设担保，但在修改法律的操作上有难度。 更好的方法是地方政府通过其他方式，例如高速公路国有企业 对公路项目建设贷款进行担保，目前部分省份也已经采用这种做法。 抑或者，地方通过建立公路基建贷款贴息制度，政府采用财政资金 补贴利息的方式，既减轻公路项目偿还负债的财务压力的同时，也 有利于降低银行信贷风险评级。 同时，在具体与银行进行贷款磋商时，可以针对项目不同运营 阶段资金需求特点，从贷款银行、贷款期限、贷款利率等方面优化 贷款结构。建设阶段：利用贷款数额较大、还贷风险较小、具有较 强谈判能力的优势，争取贷款下浮利率和延长期限等优惠。运营阶 段：与银行协议，对项目进行适当债务优化重组。对负债率较低、 效益较好项目，实行并购贷款，盘活资本存量；对借款期限较短项 目实施债务重组，降低利率，延长期限，直至取消利息，适当时期 转化为资本金。在利用银行贷款时，与银行建立战略合作关系，获 得最优惠的贷款利率和贷款条件。 2. 加大政府投资力度和政策支持 （1）调整车购税的使用方向。 相对快速发展的高速公路，目前 我国普通干线公路的发展相对滞后。随着高速公路的成网以及高速 公路收费政策的延续，车购税资金的方向应当适时调整，将资金更 多地投向普通干线公路建设中，提供免费的公众基本出行服务。 （2）建立燃油税税率调节机制。 建议交通运输部着手对燃油税 率调节机制进行研究，解决物价上涨对燃油税收入的影响，明确燃 油税税率调整的时机、调整幅度、实施程序，以保证燃油税收入的 稳定。 （3）加大公路建设的扶持。 除了建议通过立法的方式明确将公 路，特别是非收费公路建设列入地方政府的一般财政预算中之外， 积极争取地方的优惠政策。 充分利用税收减免和 “返还”政策。在公路项目从建设到运 营过程中，存在着多个征税环节，主要的税种包括交通施工企业缴 纳的营业税、公路经营企业缴纳的营业税和所得税。建议研究制订 税收减免和“返还”政策，将公路交通行业缴纳的各种税费专项安 排用于交通部门，确保路发展资金不过度向外流失，以保障公路的 健康和可持续发展。 利 用 土 地 运 作 扶 持 公 路 发 展 建议一：减少公路及附属设施用地成本。一方面通过协议尽可能 减少公路土地使用权出让金标准；另一方面，改变政府还贷公路的 服务区、停车区等附属设施经营性用地性质界定，将其纳入公路用 地，运用土地划拨的方式获得，有效地降低公路建设和运营成本。 建议二：土地增值收益反哺公路建设。公路的建设可以大大带动 沿线城镇的土地增值。建议地方政府在不违反国家土地政策的前提 下，将部分储备土地的出让金以财政拨款的方式投入公路建设，也 可以将部分土地直接划拨或者以较低的土地出让金标准转让给公路 经营公司进行土地运作，在不改变土地利用性质的基础上，将土地 开发利润、土地上项目运营收入等多种途径的效益支持公路。 建议三，对于收费公路，可以采用土地征拆费用入股方式。建议 鼓励各设区市政府包干负责征地拆迁，征地拆迁费用经政府有关部 门对征地标准、征地量等审核认可后列入工程总投资，作为设区市 政府的投资入股。同时也可以在拆迁费用上鼓励农民和地方集体以 征地拆迁费入股，凭持有的股份在公路经营中分红。